行政自由裁量权异化及法律监控

吴超晟

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京100088）

行政自由裁量权异化及法律监控

吴超晟

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京100088）

现代行政的目标是不断追求法治行政、服务行政，因此，行政自由裁量权也要控制在合理的限度内，因为行政自由裁量权的扩大使其更加容易被滥用，使得公民的权利受到侵害。所以现代行政中针对行政自由裁量权的异化要进行相应的法律控制，才能保证现代行政目标的实现。行政自由裁量权的异化现象主要表现在超越行政自由裁量权、滥用行政自由裁量权、行政处罚显失公正、拖延履行法律职责等方面。因此，必须从立法、行政和司法三方面加以控制。

行政自由裁量权；异化；法律监控

一、相关概念

（一）行政自由裁量权的含义

行政自由裁量权是指行政主体出于法律、法规与行政的目的与精神，根据法律、法规所赋予的职责权限，针对具体的行政法律自由选择而作出公正、合理的行政决定的权力。其要点体现在以下几个方面：第一，其必须是行政主体所享有的权限范围内的权力；第二，在行使该权力时行政主体可以按照自己的意志与判断进行选择；第三，行使该权力是由于缺乏羁束性规范；第四，在行使该权力时，行政主体所作的决定必须合理或者适当。在行政自由裁量中，自由裁量包括组织机构的设置、行政方式的选择以及目的上的自由权衡等各方面。针对裁量对象，行政机关的意志自由性主要表现在三个方面：其一，可以针对某种事实按照具体情况加以判断；其二，在需要采取某种方案或者行动时作出相应决定；其三，如果具有多种行政方式可以自由选择。

（二）异化

其实此处的异化是引入的一个哲学词语，在使用该词语时主要是基于宽泛的涵义来理解，即如果某个事物的发展与其预设意图相悖，即称之为事物的异化。在行政自由裁量权中引入该词语，主要是为了表述行政自由裁量权在行使过程中与其目的相悖的行为。

二、行政自由裁量权行使过程中的异化现象

（一）超越行政自由裁量权

该现象是指行政主体在行使行政自由裁量权时超出了法定的范围、条件或者幅度，处理了不属于其职权范围的人或事，或者处理过程中超出了法律法规设定的权力限度。这种现象主要分两种情况：一种是一方行政主体行使了另一方的行政职权，即“无权”；另一种是行政主体在行使自身的行政职权时，超出了法定的范围，即“越权”。比如相关条例规定派出所对当事人的处罚权仅限于警告与500元以下的罚款，但是很多派出所会在罚款时超出这个数额，这种现象即为越权。

（二）滥用行政自由裁量权

行政主体在行使行政自由裁量权时，尽管其权限范围未超出法定的条件，但是基于某种不合法的动机故意不正当行使权力，从而作出有失公正甚至违法的行政行为。比如行政机关在办理土地使用许可证时附带要求开发商为其提供免费住宅；或者车管所征收车辆规费时加收各种附加费等，均属于行政自由裁量权的滥用。

（三）行政处罚显失公正

这种现象主要体现在行政处罚的畸轻或者畸重。因为针对具体的行政行为，主体是不同的行政人员，其对法律的理解必然存在一定的差异，会受到相应的局限，或者会受到外界不良因素的干扰，在行使自由裁量权时就会发生超出标准、范围和种类畸轻畸重等问题。比如公安人员处理一起治安行政案件，如果加害人是自己的家属，所作的畸轻的处罚决定就属于行政处罚显失公正。

（四）拖延履行法定职责

我国现行法律、法规以及规章制度中，有两类行为有时限要求，即行政保护与行政许可行为。法律、法规对这两类行为的时限作出了或明确或笼统的规定。实践过程中，不管哪种行为，行政主体都有自由裁量其履行法定职责时限的权力。遵循行政管理效率的原则，行政主体要保证行使行政权的时效性，职责要及时履行。不过实际情况却是很多时候行政主体出于某种不纯的动机，拖延履行法定职责。

三、行政自由裁量权的法律监控措施

（一）立法控制

1.立法上将行政自由裁量权的种类、幅度以及情节裁量基准作进一步明确

我国现行的法律法规中，涉及到行政管理相关内容的条款，对自由裁量权的规定均相对比较宽泛，存在过多的弹性条款。很多只对处罚的种类加以规定，未明确规定出量罚的幅度。有些虽然规定了量刑的幅度，但是范围太大，或者采取概括性用语，标准不明确，实际操作性不强。针对这个问题，为使其达到一种理性的裁量基准，可以借鉴刑罚“中线论”，比如行政处罚可以把处罚基数选择在处罚幅度的中线位置。此外，进一步明确处罚裁量的依据，将其范围、标准具体化，划分出若干个裁量等级与裁量档次，比如划分为轻微、较轻、一般、较严重以及严重五个等级。此外，针对行政处罚中一些“两可”行为，比如从轻、减轻情节、可以处罚或者不予处罚等现象应作进一步明确规定。

2.制定行政程序法

针对随意行政的现象，要限制其发展就要制定出完善、科学、法制化的行政程序。通过法律形式确定行政程序，一方面，可以保证行政主体的行政行为有章可循，在操作时可以遵循行政程序法，每个具体的执法环节也可以保证有效的程序监督，从而防止自由裁量权的异化；另一方面，行政相对方可以根据程序行为对行政主体加以监督，促使其合理行使行政自由裁量权。此外，行政程序还可以提供严格的法律依据，帮助行政相对人判断自身的权利是否受到侵犯，或者义务是否被加重。我国亟需一部完整的行政程序法，其应包括听证制度、回避制度、信息公开制度、时效制度以及告知并说明理由制度等一系列制度。

（二）行政控制

1.强化行政复议与行政监督监察

与行政诉讼相比，行政复议的突出特点体现在广泛的监督范围以及简便的监督程序。行政复议除了可以审查具体行政行为的违法性以外，还可以对其适当性进行审查。行政复议机关针对行政行为中一些违法、显失公平或者不当的行为直接行使变更权，对异化行为进行纠正。对于违反政纪、越权、滥用职权的相关部门或者责任人，行政监察部门要予以惩处，对于不当的行政行为则要向主管机关提出撤销或者改变的监察建议。行政复议以行政隶属关系为前提，上级行政机关对下级行政机关的监督具有强制性和权威性，一旦上级行政机关发现下级行政机关在行使行政自由裁量的过程中有不当行为，即可立即予以纠正。这项制度是监督行政自由裁量权运作的最经济的方式，能够以最少的经济成本解决行政相对人与行政机关的行政争议。因此，在现实生活中应加强行政复议制度的管理和完善，从而更好地监督下级行政机关的行政自由裁量行为。

2.完善行政责任追究制

现代法治要求有权必有责，在现代行政中要进一步完善严格的行政责任追究制。此处所提出的严格的制度是指权力与责任要十分明确，且权力与责任要互相对应，而不是指建立严厉的责任追究制度。该机制中反而要包含相关的奖励内容。建立完善的行政责任追究制度，形成既定的成文规范，对惩罚标准及相关程序作进一步明确，可以避免行政权享有者、行使者滥用职权，保证行政自由裁量权合法、有效地行使。

（三）司法控制

1.扩大司法审查行政自由裁量权的受案范围

《行政诉讼法》共列举了八种受案范围，并且在第八项中还有法院可以受理“认为司法机关侵犯其他人身权、财产权”的行为。可以看出该条款具有一定的兜底特点，所以在实践过程中法院要广泛运用，即基于准概括主义的角度理解受案范围，进一步扩大受案范围，从而保护行政相对人的合法权益。此外，人民法院在审查依自由裁量权而作出的具体行为时，要侧重全面性审查，既包括实体方面的内容，也要包括程序方面的内容。

2.正确界定违法与不当的行政自由裁量行为

其实行政自由裁量权的违法行为与不当行为在表现形式上差别不大，其差别主要体现在错位程度的不同，错位较轻未构成违法可以称其为不当，错位严重则构成违法。不过在审判结果上，二者的法律后果却有着本质的差异：如果人民法院认定行使行政自由裁量权行为为违法，则要撤销该行为；如果认定为不当，则法院要尊重行政主体的行政自由裁量权，对原具体行政行为作出维持判决。所以，针对行政行为的违法与不当，需要准确把握其中的“度”。只有这样，才能将司法权制约行政权的作用最大化地发挥出来，使得行政权在相应的权属范围内发挥其更大的作用。

总之，扩展行政自由裁量权的范围是社会发展的必然趋势，虽然这种趋势会使公民合法权益受到侵犯的机会增加，但是通过法律对其“自由”空间加以限制，将行政自由裁量权限定在合理、合法的范围内，就可以保证现代行政法治目标的实现。

[1]罗正德.试论当下行政自由裁量权的滥用危害及其控制[J].湖南涉外经济学院学报,2009(12).

[2]王苹.论行政自由裁量权及其法律控制[J].社会科学学科研究,2010(7).

[3]徐景波.论行政自由裁量权及其法律控制[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2009(4).

[4]孙琪.论行政自由裁量权的法律制导[J].山东省农业管理干部学院学报,2010(3).

D912.1

A

1673―2391(2012)04―0098―02

2011—12—30

吴超晟，中国政法大学政治与公共管理学院。

【责任编校：江 流】