论治安管理处罚中自由裁量权的法律控制

刘 晨

（中国政法大学，北京100088）

论治安管理处罚中自由裁量权的法律控制

刘 晨

（中国政法大学，北京100088）

治安管理处罚中的自由裁量权是公安机关行政执法权力的重要组成部分,恰当地使用自由裁量权有利于提高办案的效率。但是在治安管理处罚中，还存在着滥用自由裁量权的现象，主要是因为公安机关工作重心的偏离，执法目的的不适当和部分执法人员法律素质低下。可以从建立科学合理的治安管理工作绩效考核机制，加强对警察使用自由裁量权的司法监督，提高警察的法律素质等方面加强对治安管理处罚中滥用自由裁量权的控制。

治安管理处罚；自由裁量权；法律控制

一、治安管理处罚中自由裁量权的含义

在我国的公安行政处罚中，从法律设置的处罚分类来看，治安管理处罚属于行政处罚的范畴，它是行政处罚中一个非常重要的组成部分。治安管理处罚的自由裁量权是行政自由裁量权的一部分。对于行政裁量权的定义，学者们有不同的看法。王名扬在《美国行政法》中将行政自由裁量权定义为：行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。罗豪才教授认为，“自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断,决定作为与不作为，以及如何作为的权力。”陈立香认为，自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理、执法中，依据立法目的和公正合理原则，自由判断行为的条件，自由选择行为的方式和自由作出决定的权力。结合上述观点，在治安管理处罚当中的自由裁量权是指公安机关在查处治安违法的行为中，在已规定的幅度或范围内，酌定选择调查处理治安案件的行为方式和作出公安行政处罚或措施决定的权力。

恰当地使用自由裁量权不仅可以实现个案的正义，也可以有效地提高公安机关依法行政的水平。但是不可否认的是，在治安管理处罚当中，仍然存在着滥用自由裁量权的现象，这极大地侵害了相对人的合法权益，也损害了社会的公平与正义。

二、治安管理处罚中滥用自由裁量权的原因分析

（一）工作重心的偏离

公安机关对于治安管理工作的评估往往更看重结果而非目的，也就是说主要看重的是查处的治安案件的数量以及抓获的违法嫌疑人的数量，却很少关注执法人员滥用自由裁量权的现象。在这一评估标准的影响下，公安民警就很容易重结果而轻目的，尤其是针对违法犯罪问题突出的，公安机关更是处于各种“严打”和“专项斗争”的层面上，保持着对违法犯罪分子高压的姿态，而忽视了执法过程的公平性与合理性，也忽视了对违法嫌疑人合法权益的保护。因此，在这种背景下，滥用治安处罚自由裁量权的现象就很难避免。

（二）执法目的不适当

目的的不适当指的是具体的裁量决定所追求的目的并非是法律授权的目的，或是在追求法律授权的目的时，还追求法律所不允许的附属目的或是隐藏目的。例如，公安机关严抓赌博这种行为并不仅仅是为了维护公共秩序和良好的社会风尚，还有创收的目的。所以有时候不论是以营利为目的的聚众赌博还是亲朋好友之间带有“小彩”的玩牌搓麻，都被一律查处。再如，执法人员在办理一些治安案件时，因受到人情关系的影响，或是得到“好处”而从轻发落。因此，即使警察有权作出一定的行政行为，也并不意味着行使这种权力的目的是正当的，合法的。

（三）部分执法人员法律素质低下

作为执法者，相对于立法者而言，他们可能会在立场、学识、经验等方面有很大的不同，因此对法律法规的理解也会有所不同。同时，少数民警并没有随着我国社会治安形势和执法环境的变化而加强对相关法律法规，如《治安管理处罚法》、《人民警察法》等的认真学习，这使得其法律知识和法律意识难以适应执法工作的需要。甚至有个别的警察认为治安处罚具有极大的自由裁量空间，因为他们在行政处罚中占有优势地位而将自由裁量权作为满足个人私欲的一种手段。

三、控制治安管理处罚中滥用自由裁量权的措施

（一）建立科学合理的治安管理工作考核机制

治安管理处罚最根本的价值取向是保护公共利益和公民的合法权益，是维护社会公共秩序和社会稳定，是化解社会矛盾和增进社会团结。因此，公安机关应改变单纯的以数字来衡量绩效的方法，不能认为治安管理处罚的数额越大，查处的治安案件越多，治安管理的工作绩效就越好。应该制定科学合理的治安管理工作绩效评估体系，将人民群众的安全感和满意度作为衡量治安管理工作绩效的重要标准。此外，执法民警还应该在行使治安管理处罚的自由裁量权时，认真考量处罚的目的与公共利益是否相关或是相背离；治安管理处罚的定性、幅度，种类等因素是否合理、合法；是否还有除了处罚以外的其他途径等等。这样有利于促使民警在治安管理处罚中，本着公正、公平的原则执法，有利于减少其他不利因素的干扰，从而减少滥用自由裁量权的可能性。

（二）加强对警察使用自由裁量权的司法监督

从内部监督来看，公安机关主要是通过法制部门对治安处罚的自由裁量权进行控制。公安法制部门对公安机关的各项执法具有检察权、审批权和建议权等等。在执法部门处理治安案件的过程中，可以接受咨询或者是参与裁决。另外，纪检和监察部门的监督也是控制执法人员自由裁量权的有效途径。但是从分权与权力的制衡角度看，内部监督仍然具有一定的局限性。考虑到警察具有治安管理的处罚权，可以将警察的自由裁量权纳入到法院的司法审查路径。从法院的司法控制角度去解决行政自由裁量权滥用的问题，可能会更加有效。

（三）提高警务人员的法律素质

能否恰当地使用治安管理处罚中的自由裁量权，这在很大程度上取决于公安民警的法律素质。随着社会治安形势的日趋复杂多变，治安案件数量的增加和涉及的范围扩大，使得执法人员处理这些案件的难度也越来越大，这就对执法人员自身的法律素质有着相当高的要求。倘若执法人员不能明确立法目的和理解立法精神，就很难正确使用自由裁量权。因此，公安机关应对执法人员进行定期或不定期的法律知识的学习与培训，提高民警的政治素养，加强民警的职业道德感和社会责任感，使其充分认识到滥用自由裁量权的危害性以及合理使用自由裁量权的必要性。同时，公安机关应当组织民警进行相关的法律、法规、规章制度的学习，注重在日常办案中对民警进行法律教育以及法律知识的补充，严格控制民警滥用自由裁量权的行为。

[1]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1997.

[2]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社,1996.

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[4]邓国良,杨泽万.公安行政执法的理论与实践[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003

[5]胡燕飞.论公安行政自由裁量权[J].公安研究,1998(3).

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D631.4

A

1673―2391(2012)04―0055―02

2012—02—17

刘晨，中国政法大学。

【责任编校：郑晓薇】