公立学校教师法律地位新探

石正义

（湖北科技学院，湖北 咸宁 437000）

自上世纪90年代以来，关于公立学校教师（以下简称教师）法律地位的探讨和争论持续了近20年，形成了多种观点：教师是公务员，教师是劳动者，教师是专业人员，教师是特别公务员。由于教师法律地位直接关系到教师聘用纠纷的法律适用，因此关于教师聘用纠纷适用何种法律调整也存在较大争议：将教师定位为公务员的，认为聘用纠纷适用公务员法；将教师定位为劳动者的，认为聘用纠纷适用劳动法；将教师定位为特别公务员的，认为聘用纠纷适用公务员法和教育法。教师法律地位的不明确，教师聘用纠纷法律适用的争议，直接影响到教师权益的救济。据广州市法院统计，从2003年10月受理第一起学生起诉高校的行政案件开始，到2005年6月，广州市两级法院已处理了18起类似案件，但尚未受理一起教师起诉学校的案件，原因并不是没有教师提起诉讼，而是此类纠纷在行政诉讼法上的可诉性争议太大，司法权的能动性有限而且解决此类纠纷的技术不成熟，司法在面对教师纠纷的时候采取了谨慎介入或不介入的态度。[1](p248-250)因此，明确教师的法律地位，是解决教师聘用纠纷法律适用问题的前提，是维护教师权益的法理基础。在当前教师维权意识不断增强、聘用纠纷案件直线上升的背景下，从理论上进一步认清教师的法律地位，对于指导司法实践、明确教师聘用纠纷的法律适用、维护教师的合法权益都具有重要的现实意义。

一、关于教师法律地位几种观点的评析

教师是公务员的观点认为，教师的主要职责是完成国家交付的教学任务，教师的这一职务行为具有浓厚的公法色彩，国家对教师的管理都是比照公务员来进行的，如《教师法》规定，教师的平均工资应当不低于或高于公务员的平均工资水平，《教育法》赋予学校对教师行政处分权，行政处分是国家机关对具有行政隶属关系的工作人员的一种行政制裁措施，只有国家公职人员才可给予行政处分。因此，国家与教师的关系应属于公职关系，教师具有类似公务员的法律地位。①成有信教授认为，现代国家的公务员由三类人员组成：政务公务员（行政干部）、军务公务员（军事干部）和教育公务员（教育干部——公立学校教师，特别是公立普及义务教育学校教师），即人们俗称的公教人员，它们是构成现代国家公共事务及其管理的三大支柱。教师职业具有公务性质，因为教师与行政人员一样，其工资由国税开支，属第二次分配。而国有企业职工的工资来自于企业的生产和经营，要打入成本，属于第一次分配，两者具有本质的区别，因而应在《教师法》等法律中明确教师的公务员身份。参见成有信：《教师职业的公务员性质与当前我国师范院校的公费干部学校特征》。《教育研究》，1997年第12期。持教师是公务员观点的学者还有：王斌泰：《应将教师纳入公务员序列管理》，《中国教育报》，2007-03-13；王秋丽：《建立义务教育教师国家教育公务员制度的思考》，《教学与管理》，2009年第8期；银小贵、李龙刚、彭光明：《论公立学校教师公务员身份的确立》，《教育探索》，2009年第4期；张灵、宫君美：《中小学教师公务员身份探析》，《教育探索》，2009年第12期，等等。将教师定位为公务员，对于教师的职业保障、工资福利待遇有一定好处，但它不利于教师的专业自主和学术自由，也无法解释教师和学校双方为什么能在平等自愿原则前提下签订聘用合同，特别是1993年国务院公布的《国家公务员暂行条例》和2006年施行《中华人民共和国公务员法》相继将教师等事业单位工作人员排除在公务员队伍之外的情况下，①1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》第三条：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”2005年通过2006年施行的《中华人民共和国公务员法》第二条：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”以上法律表明，公务员限指国家机关中行政编制的工作人员，不包括事业单位人事编制的工作人员。将教师定位为公务员，显然与现行法律规范不一致。

教师是劳动者的观点认为，《教育法》和《教师法》规定学校实行聘用制，学校与教师在签订聘用合同中遵循地位平等原则，而且聘用合同的主要内容和程序与劳动合同基本相似，因些，聘用合同本质上就是劳动合同，教师就是劳动者，应该纳入劳动法调整。②持教师是劳动者观点的学者有：吴开华：《教师聘任纠纷法律适用的现实状况与未来走向》，《教学与管理》，2008年第4期；王鹏炜、司晓宏：《劳动者：高等学校教师法律地位的合理定位》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2007年第11期；陈玺名、肖凤翔：《公立高校教师法律身份的变迁与思考》，《现代教育管理》，2010年第4期。这种观点是在《劳动法》和《劳动合同法》颁布后产生的，由于我国劳动法主要是从保护劳动者权益的角度出发的，这种观点就特别强调有利于对教师权益的保护，因而得到不少学者的支持。但是由于教师与企业职工的职业性质、工作任务、工资定级、管理制度等方面有一定的差别，将教师聘用纠纷完全纳入劳动法调整，不能体现教师的职业特点，也不能解释为什么学校能对教师给予行政处分的事实。反对者认为，“这种说法其实混淆了劳动者概念的两种用法。一种是一般意义上的劳动者，也即广义的劳动者。在我国，宪法规定每一个人都有劳动的权利和义务，因此每一个具有劳动能力的人都是劳动者。在这个意义上，不仅教师是劳动者，公务员也是劳动者。另一种用法是劳动法意见上的劳动者，乃是特指《劳动法》和《劳动合同法》的劳动者，是狭义的劳动者。”[2](p192)

教师是专业人员的观点，是依据《教师法》的规定而定位的，《教师法》第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，并且认为对教师的这一定位与联合国教科文组织《关于教师地位的建议》中的表述是一致的。[3](p441)但是有学者对这一提法持有异议，认为专业人员的身份并不能深刻地揭示教师的法律地位，只是对教师职业特征的简单描述，缺乏法律规范价值。[4](p214)将教师定位为专业人员，“与其说是对教师法律身份的认定，不如说是对教师社会地位的象征性宣示。”[5](p182)所以，可以认为，教师是专业人员的观点，不是对教师法律身份的定位，而是对教师职业性质的界定，对于探讨聘用纠纷的法律问题没有参考价值。

教师是特别公务员的观点，是在考察大陆法系国家和地区，特别是考察我国台湾地区关于教师身份定位的做法，以及考虑我国教师职业性质、薪资来源和相关法律规范的基础上得出的。这种观点首先认可教师应当具有与公务员类似的地位，属于国家公职人员，先纳入公务员法调整，然后根据教师的职业性质与特点，与公务员不同之处，再由教育法作出特别规定，以体现教师是特别类型的国家公职人员。[6]应该说，这一观点比以上几种观点全面，它既考虑了教师的职业渊源、现实状况，也考虑了教师的职业性质与特点。但是将教师定位为特别公务员，说明教师还是属于公务员，这与教师是公务员的观点没有本质上的区别，同样与公务员法将教师排除在外的现行法律规范不一致。

二、确定教师法律地位应考虑的因素

教师法律身份的定位，既是一个理论问题，又是一个技术问题，既要符合法理，也要便于实务，需要综合考虑各种因素。

第一，要考虑学校与教师的法律关系。明晰学校与教师的法律关系是确立教师法律地位的理论基础。就学校与教师的法律关系而言，实际上存在三种法律关系：公勤关系（或行政关系），劳动关系，民事关系。民事关系对于所有用人单位与其职工都存在，属于所有用人单位与职工之间的共性关系，不在讨论范围之内，余下的只有公勤关系和劳动关系。因此，有学者认为，公立学校与教师之间的法律关系体现为两重属性，即公勤关系属性和劳动合同关系属性同时并存[4](p217)。所谓公勤关系，即公法上的勤务关系，存在于行政主体（行政机关或法律法规授权组织）与其工作人员之间。学校不是行政机关，但它是法律法规授权组织，是行政主体，能对教师实施行政管理，如教育法赋予学校对教师行使奖励和处分的权力，国家授权学校为教师评定职称的权力，这些行为都是具体的行政行为，具有明显的公法色彩。劳动关系是劳动法调整的，劳动者与用人单位在实现集体劳动过程中形成的关系。虽然学校与教师签订的是聘用合同，不是劳动合同，但从劳动关系的性质和特征来看③劳动关系的性质是指，在集体劳动过程中，劳动者将劳动力有偿让渡给用人单位使用。劳动关系的特征表现在：①一方是劳动力所有者，即劳动者，另一方是劳动力使用者，即用人单位。②内容以劳动力所有权与使用权相分离为核心，劳动力所有权归劳动者，使用权归用人单位。③人身关系属性与财产关系属性相结合。一方面，由于劳动力的存在和支出与劳动者人身不可分离，劳动者将劳动力提供给用人单位，实际上就是劳动者将其人身在一定限度上交给用人单位，因此劳动关系本来意义就是一种人身关系；另一方面劳动者将劳动力让渡给用人单位使用，用人单位必须向劳动者支付报酬，因此，劳动关系也是一种财产关系。④平等性质与不平等性质兼有。劳动关系由签订劳动合同建立，签订劳动合同须经双方平等协商，这一过程是平等的；劳动关系一经缔结，劳动者须服从用人单位管理，用人单位成为支配者，用人单位与劳动者成为指挥与服从为特征的管理关系。⑤对抗性质与非对抗性质兼有，对抗性表现在，用人单位追求效益最大化，劳动者追求报酬最大化；非对抗性表现在，双方又是利益伙伴，双方相互依存，用人单位为劳动者提供就业机会，事业发展与个人利益密切相关。公立学校与教师的聘用关系也符合这些特征。王全兴教授在他的《劳动法》一书中认为劳动关系包括聘用关系。参见王全兴：《劳动法》，北京：法律出版社，2004年版，第31－33页。，聘用关系也完全符合。有学者认为，聘用合同本质上就是劳动合同，[7]聘用关系本质上就是劳动关系。鉴于教师与学校具有公勤关系和劳动关系的特点，教师的法律身份也应该具有两重性，一是公法上的教育者，二是劳动法上的劳动者。

第二，要考虑事业单位人事制度改革的走向。过去教师一直被赋予国家干部身份，列入公务员队伍。上世纪90年代初，国家开始推行干部人事制度改革，改革的目标是建立机关、事业单位、企业等三类具有不同特点的分类管理制度。改革先从机关和企业入手，先后颁布了《国家公务员暂行条例》（1993）和《劳动法》（1994），以后又修订颁布了《公务员法》（2005）和《劳动合同法》（2008）。 相比之下，事业单位由于主体多样，涉域较广，关系复杂，职能特殊，改革相对滞后。鉴于事业单位的复杂性和特殊性，国家首先对事业单位进行了分类改革，划分为监督管理、经营服务和公共服务三大类，然后对三类事业单位区别对待，采取的方法是回归、改制和保留，即对监督管理类事业单位回归行政序列，经营服务类事业单位改制为企业，公益服务类保留事业编制。文化、教育、卫生和科研院所属于保留下来的事业单位。为了解决保留下来的事业单位的依法管理问题，国务院办公厅于2002年转发了《人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，随后国家又对该“意见”进行了修订和完善，国务院法制办于2011年11月发布了 《事业单位人事管理条例》（征求意见稿），可以预见该“条例”正式文件不久将会正式颁布，这将是事业单位一部非常重要的法规。以《公务员法》、《事业单位人事管理条例》、《劳动法》和《劳动合同法》为标志，机关、事业单位、企业三类不同特点的分类管理制度基本形成。纵观近二十年的改革，可以得出这样的结论，事业单位不再实行机关的管理模式，事业单位将独立于机关和企业，成为第三类独立的组织。

事业单位自成一类后，虽然会有符合事业单位特点的管理制度，但由于机关和企业的管理制度改革先于事业单位，因此事业单位有些管理制度仍然会比照机关和企业的成功管理模式。那么事业单位对其工作人员的管理是更多地参照公务员管理，还是参照劳动者管理？从改革过程中的几个重要事项中可以窥见一斑：一是大部制改革。由于聘用关系和劳动关系性质的相近性，国家开始将人事管理与劳动管理进行融合，以统一人力资源市场，2008年将人事部、劳动部合并为人力资源和社会保障部。二是《劳动人事争议仲裁办案规则》的颁布和实施。过去，我国事业单位聘用纠纷适用的是人事争议仲裁，企业劳动纠纷适用的是劳动争议仲裁。2009年1月1日《劳动人事争议仲裁办案规则》颁布并实施后，结束了我国多年人事争议和劳动争议相分离的管理模式，将劳动、人事“合二为一”。另外，《事业单位人事管理条例》（征求意见稿）第六十条规定：“事业单位与工作人员发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的有关规定处理”。三是事业单位的社会保险制度改革。2011年3月23日，中共中央、国务院公布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，该“意见”指出：“完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。”这一政策表明，在社会保险制度上，事业单位工作人员与企业劳动者没有区别，实行相同的制度。从以上几项重要的改革动作中可以看出，劳动管理和人事管理在许多方面是可以“合二为一”的，事业单位工作人员从公务员队伍分离后，事业单位对其工作人员的管理许多方面参照企业对劳动者的管理，少数事项参照机关对公务员的管理，这就是事业单位人事制度改革的走向。这一改革走向表明教师的公务员身份逐渐淡化，而劳动者身份则逐渐显现。

第三，要考虑与现行法律规范的衔接。《中华人民共和国公务员法》明确地将教师等事业单位工作人员排除在适用范围之外，说明公务员法没有为教师聘用纠纷的法律适用留下空间，也就是说将教师定位为公务员无法与现行法律相衔接。但是劳动法等相关法规并没有拒绝事业单位，2003年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号）第一条指出：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”2004年《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号）第一条规定：“人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。”《劳动合同法》吸纳了2004年《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号）的意见，《劳动合同法》第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”从以上规定可以看出，劳动法等相关法规从来就没有排除聘用纠纷的法律适用，一直为聘用纠纷留有适用的空间。《劳动合同法》第96条提出这样一个法律适用的原理，即一般法与特别法的关系。在法律适用方面，我国法律规定特别法优于一般法，即先适用特别法，特别法没有规定的再适用一般法。对于教师来说，这里的特别法指的是教育法、《人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》以及即将颁布的《事业单位人事管理条例》，一般法指的是劳动法和劳动合同法。因此，从当前现行的法律规范看，《劳动法》为人事争议留有适用空间，但《公务员法》则未留空间。也就是说，将教师定位为公务员的可能性为零，而将教师定位为劳动者则能够与现行法律规范很好地衔接。

第四，要考虑教师职业的性质和劳动特点。教师不是公务员，但教师也不像企业职工一样是普通的劳动者，必须承认教师与普通劳动者的区别。教师是教育者，是履行教育教学职责的专业人员，承担着教书育人，培养社会主义建设者和接班人、提高民族素质的使命。所以国家针对教师的职业性质和劳动特点，对教师进行专门立法，通过教育法律法规特别规定了教师的权利义务、薪酬待遇、工作条件，以及国家和学校对教师实行管理的教师资格制度、职务制度和聘用制度等基本制度。同时教师作为事业单位工作人员，《事业单位人事管理条例》（征求意见稿）规定，事业单位可以对其工作人员实行奖励和处分，执行国家统一的工资制度和工时制度。法律法规对教师的这些特别规定，都是企业等普通劳动者所不具备的。

三、教师的法律地位——公务劳动者

通过以上分析，可以对教师的法律地位作出这样的设计：第一，由于学校和教师的法律关系存在公勤关系和劳动关系两重属性，因而教师的法律地位不可能是单一的，即不可能是单一的公务员或单一的劳动者，而应当是双重的，即公务员性质与劳动者性质并存。第二，考虑到我国人事制度改革的走向和与现行法律规范的衔接，特别是《公务员法》排除了教师，而《劳动合同法》则为解决教师与学校之间的人事争议留有适用空间，因此应当将教师归入劳动者。第三，由于教师职业的特殊性，又不能将教师简单地与普通的劳动者同样看待，而应作为劳动者中的特别群体，在管理制度上区别对待。鉴于这样的分析，教师法律身份的正确定位是——公务劳动者（或特别劳动者）。

这种定位的理由在于：一是考虑了教师与学校存在公勤、劳动两重法律关系。《事业单位人事管理条例》（征求意见稿）对于事业单位工作人员的两重身份表现得非常明显，一方面事业单位与工作之间的聘用合同管理、社会保险基本上相同于企业对职工的管理；另一方面事业单位对工作人员的奖励处分和考核又基本上类似于机关对公务员的管理。二是考虑了教师职业的特殊性，教师不是一般的劳动者，而是特殊的公务劳动者。三是与事业单位人事制度改革的走向是一致的，将教师从公务员队伍中分出，同时打破干部、工人身份之别，将人事关系和劳动关系一并纳入人力资源统一管理。四是可以与现行法律规定很好地衔接，按照《劳动合同法》的规定，教师聘用管理中的纠纷首先适用特别法，即人事法规和教育法规；人事法规和教育法规没有规定的再适用一般法，即劳动法规。五是与公立学校的法律地位一致，公立学校的法律地位是公法人，学校首先是法人，同时又是公务法人，教师的地位与之相对应，教师是劳动者，而且又是公务劳动者。六是国外也有先例，如美国、英国将公立学校教师定位为公务雇员，这里的“雇员”类似于我国劳动法的“劳动者”。

需要指出的是，有学者担心，将教师定位为劳动者，会使教师与学校的关系向“私”法关系发展。本文认为，这种担心是不必要的，因为劳动法并非私法，它是公法私法化和私法公法化的产物，是公法和私法兼有的社会法。教师作为公务劳动者，某些方面纳入劳动法调整，并没有改变教师职业“公益”的性质，而是有利于对教师权益的保护，因为劳动法主要是保护劳动者权益的法。

[1]刘跃南，鞠晓雄.超越理论争议和现行制度局限的实践——广州市两级法院裁判学生诉高校行政案件的实证研究[A].湛中乐.大学自治、自律与他律[C].北京：北京大学出版社，2006.

[2]申素平.教育法学：原理、规范与应用[M].教育科学出版社，2009.

[3]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003.

[4]湛中乐.公立学校法律地位问题研究[M].北京：法律出版社，2009.

[5]蔡海龙.学校法律地位变迁中的教师身份与教师社会经济地位[C].中国教育法制评论（第6辑）.北京：教育科学出版社，2009.

[6]申素平.对我国公立学校教师法律地位的思考[J].高等教育研究，2008,（9）.

[7]吴开华.教师聘任纠纷法律适用的现实状况与未来走向[J].教学与管理，2008,（4）.