有效提升党政领导干部选拔任用公信度的实践路径

蒋 瑛

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

干部人事制度改革是推进中国特色社会主义政治文明的关键，也是我国政治体制改革的核心内容。《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中明确提出了新形势下干部人事制度改革的目标是要逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度，[1]其核心要义即要在党管干部原则下建立民主、公平、竞争、择优的干部选拔任用科学机制。

然而，党政领导干部选拔任用制度经历了近30年改革，由于其公信度有待进一步提升，至今依然是干部制度改革的核心问题。党政领导干部选拔任用的公信度取决于民主性、公正性、科学性等价值准则，现行党政领导干部选拔任用的制度设计和实际操作上不同程度地存在有悖于“三性”准则的问题。由此，提升党政领导干部选拔任用的公信度需要在制度再安排中提高民主性、公正性、科学性程度。

一、完善党政领导干部选拔任用的民主性

完善党政领导干部选拔任用的民主性，是贯彻党的民主集中制原则的具体体现，也是新时期深化干部人事制度改革的基本方向。其重大意义，不仅在于提供了建设高素质党政领导干部队伍的有效途径，而且推动了党内民主和人民民主的积极发展。通常，“一个复杂社会中的民主，可以定义为一种政治系统，该系统为定期更换官员提供合乎宪法的机会；也可以定义为一种社会机制，该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争中作出选择，以影响重大决策”。[2](p24)因此，只有充分落实广大人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，让尽可能多的民众对政治职位竞争作出客观公正的选择，才能真正体现出人民当家作主的本质。

（一）党政领导干部选拔任用工作中扩大民主的成效。

近年来，随着《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法 （试行）》、《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》等一系列规章制度的颁布实施，党政领导干部选拔任用工作中扩大民主的成效显著：第一，民主的范围进一步拓展。群众参与的涵盖面积不断完善，改变了过去“由少数人在少数候选人中选拔干部”的尴尬局面，从党政领导干部选任的源头上扩大民主；群众参与的程序不断深化，使群众的参与延伸到民主推荐、民主考察、民主测评、民主选举等制度落实的整个过程，改变了过去单纯到干部任用时才征求群众意见的缺漏。第二，民主的内容进一步扩大。群众的民主权力在党政领导干部选拔任用中得以明确和细化，并使群众的意见在干部选拔任用的标准上得以充分的体现。第三，民主的效能进一步增强。民主结果的公认性原则在党政领导干部选拔任用中体现得更加具体化、刚性化。

（二）党政领导干部选拔任用中民主性“缺位”的主要表现。

虽然党政领导干部选拔任用中扩大民主的成效显著，但在实践进程中不同程度地存在民主性“缺位”的弊端，优秀人才难以脱颖而出，选人用人的不正之风无法有效遏止：

1.形式民主难以彻底根除。有些地方，在党政领导干部选拔任用工作中看似民主程序履行得正当有序、环环紧扣，实质上在推荐、考察、酝酿、讨论等各环节均已提前授意、“统一思想”，差额人选亦是“友情陪衬”，民主程序被完全用以达成领导个人意图。有些地方，将《党政领导干部选拔任用工作条例》中对“选拔干部必须得到多数群众的认可，但同时规定也不能简单地以票取人”[3]的规定“为己所用”，有选择地对待民主推荐和民主测评结果，高票当选便是“民意所至”，低票当选便是“不唯票取人”。有些地方党委在干部选任中“一把手”意志严重，擅用倾向性意见压倒异己之声。更有些地方突击或集中研究大批量干部，讨论决定环节根本无暇以对，民主流于形式。

2.真实民意难以充分体现。有些地方，群众能够了解的往往局限于公布的内容，只能“被动知情”，且很多类似民主测评、民主评议只参与过程而不知结果，群众的知情权落实不够到位。有些地方，群众的意见对干部选任与否不起任何作用，且考察干部征求意见仅限于同级或下级干部范围，鲜有群众参与，群众的参与权难以落到实处。有些地方，群众迫于测评后“跑风漏气”带来的麻烦，对党政领导干部选拔任用只说好话，不提意见，或是被拉票贿选，“利益票”、“人情票”、“服从票”、“感情票”盛行，选举人的真实意图不能体现，群众的选择权难以真正落实。上述事实使民意失真失实，难以得到真实体现。

3.选任程序难以科学规范。在党政领导干部选拔任用的程序设计上，有些地方的组织部门步入了认识误区，片面认为程序的数量、复杂程度和参与人数是与民主性成正比例增长的，因此习惯于在中央法规、条例和文件的基础上，增设一系列相关制度规定。这些繁冗的程序设计一方面使群众不能准确把握，民意的集中出现难题；另一方面加大了选拔工作繁琐程度，造成效能低下；还无形中增加了选拔综合成本支出，造成资源浪费。有些地方，对初选准入门槛设置过高，使一些年龄稍大或是学历偏低但又实绩突出的干部，其职业生涯的上升通道提前关闭。此外，由于对测评方案的科学性和合理性无法准确拿捏，直接影响到选拔干部的质量和任用干部的岗位适应能力。

（三）党政领导干部选拔任用中民主性“补漏”的实现途径。

我们也要看到，民主是一个长期的过程，任何社会的民主都不可能是静止的，民主一直在变化，民主永远处于尚待改进的状况。[4](p172)因此，要在动态发展的进程中有序推进党政领导干部选拔任用的民主性，需从干部选任的各个环节着手：

1.坚持正确的用人导向。十七届四中全会做出的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，坚持正确用人导向，使选拔出来的干部组织放心、群众满意，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。[5](p21)这是新时期党的干部工作方针政策的集中体现和高度概括，对提高选人用人的公信度具有决定性作用。因此，党政领导干部的选拔任用要树立坚定信念、品行端正、创新发展、崇尚实干、重视基层、群众公认的用人导向，从推进中国特色社会主义伟大事业为根本出发点，坚持德才兼备、以德为先的标准，公道正派地选出真正能够让党放心、群众认可、干部服气的干部。

2.健全多元的选任程序。健全多元化的选拔任用程序是推进干部选拔任用民主性的主要路径和有效保障，需紧紧抓住提名、推荐、考察等各个环节。

第一，规范选拔任用的提名制度。近年来，为扩大党政领导干部选拔任用的民主性，干部人事制度改革推出许多举措，但提名制度的改革一直较为慎重。提名作为干部选拔任用的基础程序，是干部选拔任用工作进入民主推荐前的动议酝酿过程。继十七大要求规范干部任用提名制度后，十七届四中全会提出选人用人的第一项要求便是“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”。[5](p21)而当前，很多地方普遍采用由党委提名、组织提名确定人选后再进行的后续流程公开化、民主化，实质上已经失去了部分民主的真实意义。因此，改革提名制度的关键在于明确提名主体和提名依据，规范提名操作体系和量化指标，扩大对提名环节的民主监督。实现提名主体多元化，向普通党员和民众靠拢，扩大民众提名权的主体地位；实现提名依据科学化，综合考量个人工作实绩、单位人员编制或推荐得票；增强提名结果的公认度，充分尊重基层的提名权，提名人选必须达到群众推荐、领导班子推荐、主要领导推荐相一致。此外，酝酿提名、推荐提名、组织提名或个人提名等相关情况应当在领导班子内部公开，领导干部个人初始提名须向组织部门提交介绍被提名人情况的署名文书。

第二，增强民主推荐的真实性。根据知情权和相关性，确定参加民主推荐人员的涵盖面和代表性，将上级领导、同级同事及服务对象三个类别分层次按比例纳入参与推荐的范畴，避免因不相干人员参与推荐干扰结果的真实性。对推荐结果以权重分析给出综合评价代替简单的“唯票取人”，保证结果的正确运用。

第三，确保干部考察的务实性。党政领导干部选拔考察，是衡量干部的基础，直接关系到用人决策的有效性，因此切忌走走过场、敷衍搪塞，必须走出机关、深入基层。从务实和对干部成长负责的角度出发，选拔考察应以胜任力为导向将集中考察与随机考察有机结合，多层次、全方位地评估、预测和判断被考察对象与将授岗位是否契合，避免“单次考察定终身”可能产生的失误；将定性考察和定量考察有机结合，客观了解干部的工作实绩，避免感性因素对考察结果的干扰；还应最大限度地吸收人民群众的参与，尤其是对考察对象较为了解的人的参与，从真正意义上扩大民主和加强监督。所有这些过程，都需安排充裕的时间作保证。

3.推进有序的竞争模式。民主虽然主体分散而平等，但意志是集中的。因此，要得到公认的结果必须是在平等主体间进行公平的竞争。推进有序竞争须从加大竞争性选拔领导干部力度着手，在有条件的地方和部门可以每年开展竞争性选拔干部的工作，新提拔任用的委任制干部中通过竞争性选拔产生的一般应达到三分之一。但在加大竞争性选拔干部工作力度的同时也要防止片面性，竞争性选拔还需综合考虑岗位任职特点和需求，一些诸如市委书记、纪委书记、组织部长等重要岗位，国家安全部门等特殊岗位及竞争力不强的岗位并非适宜这一途径。逐步完善差额选拔干部的办法，扩大差额选举的比例和范围，推行差额推荐、差额考察、差额酝酿，探索差额票决，逐步实现由预选差额向正式选举差额过渡。

二、强化党政领导干部选拔任用的公正性

强化党政领导干部选拔任用的公正性，是新时期干部人事制度改革获得成功的基础，其价值不仅仅在于它是基本的社会道德品质的要求，更重要的是，它是我们党作风建设的重要组成部分，是党的宗旨、性质的具体体现。正如罗尔斯所认为的那样，公平公正是“最基本和最重要的观念”，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，“一个由一种公认的正义感调节的社会是内在地稳定的：如其他条件相同，促进稳定性的那些力量将（朝向某种极限地）日益增强”。[6](p3-500)因此，只有切实把公正性作为党政领导干部选拔任用的重要导向抓紧抓好，才能形成一支让群众满意的德才兼备的干部队伍，保证我们党的事业和社会主义建设不断发展。

（一）党政领导干部选拔任用中公正性的正向增长。

随着干部人事制度改革的不断深入，党政领导干部选拔任用中公正性不断增强，成效明显：第一，公开选拔的程序公正日趋完善。程序公正是实现结果公正的有力保障，干部选拔任用工作在程序设计方面日趋缜密，明确规定了考察对象须经民主推荐产生，并严格实行考察预告和考察结果反馈等制度。第二，公示制度和试用期制度得到完善。把干部任前公示作为选拔任用的必经程序，实行领导干部任前公示制，干部公示的结果向社会披露，进一步扩大监督范围，增强了监督力度；干部试用期的考核情况也逐步向群众反馈，保持了任用各环节的透明度，在干部选拔任用工作方面强调了回应性和开放性。第三，干部选拔任用工作实行全程公开，让群众参与干部工作的全过程。在公开用人岗位、公开推荐过程、公开考察工作以及公开拟任方案等方面，加强了群众和舆论监督，注重尊重民主推荐、民意测验和民主测评的结果。

（二）党政领导干部选拔任用中公正性“缺漏”的主要表现。

党政领导干部选拔任用的公正性体现在干部选拔任用系列法规文件的规范下，干部选任的公正性明显增强，但还存在一些尚待改进的问题：

1.对政策法规的误读时有发生。很多地方对中央颁发的干部选任政策法规非常重视，根据中央的用人原则和方针制定本地区、本系统甚至本部门的实施细则。由于对政策法规精神的误读和曲解，就容易出现妨碍公正性的制度设计。如对干部年轻化的理解，实质上年轻化不等于孤立、片面地理解和追求“低龄化”。年轻化只是相对领导层总体年龄偏大而言，并没有对“年轻化”设置具体的年龄杠杆。还有一些地方以此为突破口，对干部年龄搞“一刀切”，这对年富力强的干部来说伤害性极大，对年轻干部来说又是“拔苗助长”，选人用人的公正性发生偏移。又如，把党的工作重心与干部选拔任用标准绝对等同，中央一旦强调工作重心放到经济建设上，用人标准就单纯强调经济指标，降低了干部选拔任用的质量，公正性大打折扣。

2.评价标准缺乏可操作性。一直以来，选人用人的评价标准过于抽象，主观随意性较大，可操作性不强，无形中使制度变成“一纸空文”，给“玩弄权术”的人留有可乘之机，给某些经营权力的领导者提供了可能和便利，成为掩盖不当竞争的一种方法，其宣扬的公正性大打折扣。如竞争上岗，有的单位领导不仅对实施方案制定、报名资格认定、人选最终确定都设定了较大的自由裁量权，而且对民主测评、组织考察甚至笔试面试等竞争过程也预留了暗箱操作的空间，使干部选拔任用的公正性无法落到实处。

3.民主测评缺乏抗干扰性。民主测评作为个人主观评判的集中体现,过程和结果的公正性理应毋庸置疑。但实践中主观意愿的抗干扰性远没有想象得那么强大，人为因素造成的公正性迷失时有发生，如：因受人情关系的牵绊，在评判上级、下级和朋友时，往往为了协调各方利益关系而有失公允；因受本位主义影响，对不同职位熟悉程度的差异会导致评判质量出现一定落差；因受平均主义影响，为了片面地维护“团结”，采取搞极端平衡的形式，也会影响测评的公正性。

（三）党政领导干部选拔任用中公正性“纠偏”的实现途径。

造成党政领导干部选拔任用中公正性“缺失”的原因有多种：有认识观念上的偏差，有方法途径上的失误，有约束机制上的漏洞等等。要解决这些问题，应当从多个角度入手进行“纠偏”：

1.创新公正的政策环境。强化党政领导干部选拔任用的公正性，必须提供一个公正的政策环境作支撑。这种政策环境必须具备理性的价值判断，要以激发干部队伍活力和让群众公认满意为主线，尽量保持政策上的准确性和科学性，防微杜渐，避免随意性和片面性。以破格提拔为例，其存在本身是矛盾的辩证统一，一方面，破格提拔或越级提拔遵循了人才主导的思想，为优秀人才脱颖而出提供了温润的政策环境，彰显公正性的制度力量；另一方面，由于规定不健全，标准不统一，让一些“别有用心”的人占足政策的空子，挑战了公正性的制度威严。对此，一些地方为了减少各方面的压力，“一刀切”地明令禁止这种特殊选任方式的存在。此时，公正的政策环境显得尤为重要。它既要打破常规，允许破格提拔这种制度的存在，不拘一格选拔优秀人才；又要设定一个宽严得当的衡量标准，在任职条件上可以适当放宽，但在德能勤绩和群众公认上不能有丝毫宽限；还要在程序上严格按照《党政干部选拔任用工作条例》规定的执行，破格提拔人选必须报经上级组织人事部门同意。实践证明，这种刚柔相济的政策环境，不乏原则性和灵活性，可切实推进党政领导干部选拔任用的公正性。

2.鼎新适用的评价标准。建立张弛有度的评价标准是维护党政领导干部选拔任用公正性的重要“助推器”。评价标准对个人来说是奋斗目标的引领，对组织来说是评价干部的尺度，对其最基本的要求便是务实、公正。

3.建立完备的问责机制。党政领导干部选拔任用中公正性缺失的很重要一个原因就在于，现有的问责机制对选人用人出现不良后果后问责的刚性不足。这里公正性缺失包含两种可能性：一种是明知被提拔任用的干部与岗位需求有所不符，与群众满意度相差甚远，但碍于人情和利益，“带病”提拔造成的故意失误；另一种是由于失察失误，“马虎”提拔造成的。但是两者都因为责任主体不明确，问题追究错综复杂，最后既不能“一竹篙打一船人”，也不能“只拍苍蝇不打虎”，只好不了了之，恶性循环由此产生。因此，在党政领导干部选拔任用的每一个环节都要明确责任主体，建立起完备的问责机制：在提名推荐干部中，无论是个人还是组织，凡出现隐瞒实情或肆意推荐的现象，都需承担推荐责任；在考察干部中，凡出现流程失范、记录不详、结论失实的现象，都需承担考察责任；在作出任用决策时，要求党委（党组）作为任用干部的主体需对干部任用程序和结果的正确性负责，“一把手”作为核心应对全部任用工作出现的缺漏负主要责任。只有细化分解各个环节的具体责任，并且做到“定责”和“问责”兼重，才能从动机上和用人结果上杜绝不公现象的出现。

三、提升党政领导干部选拔任用的科学性

提升党政领导干部选拔任用的科学性实质上是提升选人用人的规范化和制度化的问题，是科学执政的必然要求。党政领导干部选拔任用的科学性的主要内涵是选人用人的先进性、规范化和制度化。在深化干部人事制度的改革过程中，党政领导干部选拔任用的科学性正在不断提高。首先是制定了一系列党政领导干部选拔任用的法规文件。近10多年来，中共中央组织部先后出台了包括《党政领导干部选拔任用工作条例》在内的20多件党内法规，对党政领导干部选拔任用的诸多环节以及问责等作出了规范性规定，初步形成了中国特色的党政领导干部选拔任用制度。同时，从中央到地方，有关人才测评和选拔的技术手段，如评价中心、综合测评、情景模拟、无领导小组讨论等，得到比较广泛的应用，从而为党政领导干部的选拔任用的科学化提供了技术保障。

（一）党政领导干部选拔任用科学化水平提升的实效。

综观全国各地的干部选拔任用改革实践，始终贯彻着这样一条主线——消除传统干部选拔任用机制的弊端，实现干部选拔机制的科学化转型。党政领导干部选拔任用的科学化水平随着干部制度的规范化和制度化不断提升，取得了实质性进展。

1.靠制度选人用人形成共识。科学的干部评价机制已逐步建立，“注重品行、注重工作业绩、注重群众评价”三大用人价值导向已融入到各地的干部考评体系之中。由群众的评判衡量干部胜任与否，以科学发展的标准衡量干部统筹能力的强弱，以考评成果决定干部的去留逐步成为主流。

2.选人用人的科学化平台相继建立。不少地方相继成立了党政领导干部选拔任用考试中心，因地制宜地设计出多套选拔任用的组合方案，专门搭建起公开选拔考试和测评的科学化平台，以适应选拔不同岗位、不同职能的党政领导干部的实际需求。

（二）党政领导干部选拔任用中科学性不足的主要表现。

科学地分析和诊断当今我国干部选拔任用中所存在的问题，是推进我国干部制度改革科学化发展的必要前提。现行党政领导干部的选拔任用仍存在一些有违科学性的地方：

1.动力体系较为单一。目前，来自上级党委、政府或本级主要领导的行政性强制命令在干部选拔任用改革进程中的推动力远远大于制度和舆论的作用。行政权力作为干部选拔任用制度改革的主要动力，其稳定性和可控性会因领导的变更和领导思路的变化产生波动，直接左右着干部选拔任用的方向，使科学性大打折扣。

2.干部选用缺乏合理规划。一些地方，由于没有科学制定长远的干部培养使用规划，在领导班子集中换届调整时，暴露出后备干部储备不足问题，为满足领导班子配备完整性的需求，降格使用、迁就照顾等急需现配的现象时有发生。

3.制度实施缺乏配套措施和约束机制。尽管在党政领导干部选拔任用的许多环节都有了党内专项法规或专门条款，但由于缺乏操作性细化规定，以及相应的保障性配套措施，制度实施中就不可避免地存在弹性空间，同时也降低了制度实施成效。而约束机制的缺乏有可能使制度实施中的弹性空间偏离预期轨道。

（三）党政领导干部选拔任用中科学性提升的抓手。

按照科学执政的要求，推进干部制度规范化、制度化以切实提升领导干部选拔任用科学性，须从内在的动力、长远战略、制度设计等方面入手：

1.建立多元的动力体系。逐步培养建立行政动力、制度动力、民众动力和舆论动力相结合的综合动力体系，通过加强多元动力间的相互制约，约束单纯依靠行政权力为推动的随意性，使干部选拔任用从源头上获得良性发展的持续动力，使支撑干部选任科学性的制度设计有运行的外部环境。

2.制定科学的结构分层。为解决干部急需现配的问题，需着眼长远，从选拔任用的源头抓起，按党政、企业、事业等类别，分类搞好后备干部的储备；坚持动态管理，及时做好增补和调整，保持后备干部的结构和质量的动态平衡；根据不同领导班子建设对人才的战略需求，合理确定不同年龄、学历和阅历优秀干部的结构配比。

3.确立常态化考评机制。首先，在内容上要考准，既坚持德才兼备、以德为先的原则，又注重实际工作业绩。其次，形式上要考实，充分发挥考评的评价、导向、激励、监督等基本功能。在对拟选拔任用的党政领导干部实施考评前，各级组织部门应鼓励参评者参与讨论并制定考评方法、考评标准和考评指标，以增加参评者的认同感和责任感。考评中重点吸收关联度高、知情度深、代表性强的中层干部、民主党派、部门负责人等参与考评，确保参评人员的代表性。再次，实施上要考常。将考评工作由突击性转为常态化，做到平时考核与定期考核相结合，静态考核与动态考核相结合，采取年度考评、平时考评、工作完成状况评估、不定期检查、个别谈话、走访调研等多种方式，确保拟选任党政领导干部的真实情况得到如实反映。最后，运用上要考活。创新考评路径方法，设置上下互评、同级互评、民众与社会各层次主体广泛参与的全角评价体系。

[1]毫不动摇地推进干部人事制度改革[N].人民日报，2009－12－19.

[2][美]西摩·马丁·李普塞特.政治人[M].上海：上海人民出版社，1997.

[3]党政领导干部选拔任用规范手册[M].北京：中国法制出版社，2010.

[4]孙关宏，胡雨春.政治学[M].上海：复旦大学出版社，2002.

[5]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2009.

[6][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,译.北京：中国社会科学出版社，1998.