海域资源市场化管理的问题与对策研究

陈书全

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

一、问题的提出

海域是发展海洋经济实施海洋开发的载体。2002年开始实施的《中华人民共和国海域使用管理法》，标志着我国的海域开始从无偿使用到有偿使用的制度转变，也是我国海域公共资源市场化管理的开始。

市场化配置是加强海域资源管理的必然趋势。首先，海域资源市场化管理有利于完善市场经济体制、转变政府职能，从审批性政府、管制性政府转化为服务性政府。其次，市场化管理有利于海域公共资源的合理、高效、公平配置。海域资源市场化管理的过程，实际上也是把资源转化为资本，把潜在的资源优势转变为现实的经济优势的过程。通过公开、公正、透明的市场机制，能够最大程度的将海域资源交给最具有条件和资格的有经济和技术实力的使用者开发利用，使有限的海域资源发挥最大的经济和社会效用。实践中，我国沿海各地都在探索海域公共资源市场化管理的模式与途径，但在整体组织、制度建设、操作规范、市场培育和实施保障等方面还缺乏系统的理论指导与规范的政策设计。因此，分析当前我国海域公共资源市场化配置进程中存在的问题，并提出相应的对策，对于不断完善我国市场化配置海域资源的制度框架具有重要的现实意义。

二、海域资源市场化管理过程中存在的主要问题

随着我国海域公共资源市场化管理的实施，海域使用及认证面积得到了极大的扩展。以山东省为例，每年依法颁发的海域认证面积从2002年的51610公顷增加到2009年的25623．51公顷，海域使用范围拓展到所有用海类型。年征收海域使用金金额从2002年的2815．1万元增加到2009年的120807．91万元，增长了近43倍，年均增长71．09%。但是，海域资源市场化管理过程中也存在不少问题。

首先，海域资源市场化程度较低，影响了海域资源的优化配置。当前，我国海域资源一级出让市场上，招标、拍卖等市场化配置方式在沿海地区获得了实质性的进展，但相较于海域资源市场化管理的目标还存在很大差距。同时，海域使用二级市场发育缓慢，亟需健全市场化流转机制，以市场为手段，通过招标、拍卖、出租、转让、抵押等流转形式，实现海域资源的优化配置。

其次，海域资源价值评估工作尚不能满足海域有偿使用和市场化发展的需要。无论是海域使用权的出让、转让，还是招标、投标、挂牌、抵押等，都需要首先确定其价值，否则，家底不清，产权不明，后续工作难以开展。由于海域使用权交易市场发育不成熟，配套制度欠缺等原因，目前海域资源评估工作进展还不很理想。除了缺少成熟的市场以及相应的配套措施之外，海域资源价值评估的障碍还在于海域资源价值的标准和操作规程序，难以统一与缺乏规范，缺少行业性中介组织的广泛参与。

再次，市场流转过程中存在出租、发包渔利的现象。虽然海域使用权的合理流转可以促进海域资源的优化配置及效率的提高，但是海域使用的效益一般具有长期性，如果忽略这一规律性，仅热衷于海域使用权的流转本身，或将关注重点仅局限在海域使用权的出租、发包过程中的“低进高出”差价上，这种短视行为是不利于海域资源可持续利用的。当然，海域使用权的转移以及转移过程中获得适当的收益是法律所允许的。但是，如果这种差价带来的利益过高，则不仅有损国家作为海域所有权人的利益，也会对其他利益相关者的利益造成损害，造成海域使用管理秩序的混乱。出现这一局面的原因，不外乎两点:一是初始取得的海域使用权的价格偏低，即海域使用金的征收标准不符合市场化水平的要求;二是海域使用交易过程中监管缺失或错位，给海域资源交易预留了相应的寻租空间。

复次，地方政府海域所有者与管理者的双重身份未得到合理清晰的界定。目前我国海域实行中央统一管理和中央授权地方分级管理相结合的模式，目的是充分发挥地方的积极性，由中央和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。但是，这种模式下的海域监督主要还是由地方政府实施，这就造成地方政府兼具海域资源的所有者和管理者双重身份，并且现实中这两种身份没有得到合理清晰的界定，导致在海域资源的开发利用中，出现运动员与裁判员的重合。

最后，政府对于海域使用权抵押的金融支持力度不足。由于海域开发成本高、资金回收周期长等原因，海域开发企业面临着较大的资金压力。海域使用权作为一项不动产，完全可以与土地使用权一样进行抵押融资，近年来我国海域使用权抵押实现了从无到有的跨越，2005年海域使用权的抵押面积为29616．88公顷，2009年这一数字增长至72385．74公顷，增长了2倍之多。然而，抵押面积的增长并不能掩盖我国海域使用权抵押的发展困境。究其原因，在于政府对于海域抵押的金融支持力度不足。相对于土地使用权抵押，金融机构对于海域使用权的抵押存在着限制条件苛刻、抵押程序繁琐等问题，这给海域使用者融资造成了极大的困难。有些海域开发只能通过削减海域使用过程中必要的维护费用支出来缓解资金压力，结果间接地造成了对海域资源的破坏，从而不利于其可持续开发与利用。

三、加强我国海域资源市场化管理的对策

(一)加快海域资源市场化管理的进程

海域资源市场化配置作为规范海域使用管理的重要突破口，对于优化海域资源配置，提高综合利用效益发挥着重要作用，因此加快海域公共资源市场化管理进程就成为当务之急。一是综合协调运用多种管理手段，推进海域资源市场化管理的进程。对海域资源市场化管理的基本手段有行政管理手段、法律管理手段以及经济管理手段，为了推进海域市场化的进程，需要综合协调运用这些管理手段。其中，行政管理手段在海域管理中曾是海域主管部门主要运用的管理手段，其具有操作便捷、灵活机动的特点，然而，海域市场化管理涉及复杂的利益分配，难以单纯依靠行政管理手段来解决，还必须发挥法制规范、经济管理手段的作用。二是各地新审批的养殖用海应全部招拍挂，以点带面，推进海域资源市场化配置。同时，在调查摸底的基础上，在近海海岸逐渐拓宽市场配置海域资源范围。三是先行先试海域资源收储工作。借鉴林权制度改革、土地流转等运作模式，遵循“统一规划、统一储备、统一配置”的原则，从养殖用海海域收储入手，并深入研究海域收储的范围、方式、程序和资金来源等问题，探索建立海域使用金基金平台，争取财政部门从征收海域使用金中安排用于海域收储的征用和拆迁补偿、海域开发等储备海域过程中发生的相关费用，促进海域使用的科学管理和海域资源市场化配置。四是金融部门和各级海洋渔业管理部门要积极、及时地制定相关政策，推进海域使用权抵押贷款工作。针对海域使用权人在融资过程中存在的困难，各级海洋渔业管理部门应积极主动与金融部门探讨海域使用权抵押贷款协作意见，努力拓宽海域使用权人的融资渠道，逐步推行权属抵押贷款制度，充分发挥海域使用权抵押在盘活资产、保障信贷、促进生产等方面的作用，形成更多的海域使用权市场化配置竞标主体，为激活海洋开发市场创造先决条件。

(二)建立相对集中、统一的海洋综合管理体制

我国海洋事业发展面临的机遇与挑战，要求强化海洋综合管理。海洋综合管理是在充分考虑海洋事务之间相互依存关系和作用的基础上，将涉及到国家利益的优先事项综合起来，使海洋领域的发展与国家的大政方针更好地融合在一起，通过全面、统一的管理来协调和解决海洋可持续发展中的问题。

海洋综合管理体制的建设应包括成立相对集中的海洋综合管理机构，建立高层次的协调管理体制，协调解决各种重大海洋问题，打破海洋产业的分割局面，改变海洋管理政出多门，实现统一管理、统一市场。特别是应设立权责层次较高的海洋行政管理部门。在中央层面，建立国务院直属的海洋综合管理事务委员会，统一行使海洋管理职责，协调海洋管理行为;地方层面，提高对海洋管理的认识，建立相应的海洋统一综合管理机构，配合和协调中央与地方的海洋管理工作，维护国家海洋权益，开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，发展沿海地区海洋产业。

(三)积极培育海域资源市场化配置的运行环境

在当前形势下，应在以下几方面有所突破:其一，加强相关法律法规建设，使海域资源市场化配置有法可依。一方面要及时清理和修订与国家法律不一致的地方性法规和地方政府规章，维护国家法律的权威和严肃性，维护海洋行政管理秩序，另一方面，国家立法机构有必要并应尽快采取相关步骤，组织专门人员，在认真调研的基础上，制定关于海域资源市场化配置的专门法规，对海域资源配置方式、海域使用补偿机制、权属转让出租、海洋行政管理程序和办法、海域使用权抵押登记等问题作出专门的法律规定，使海域资源市场化配置真正纳入法律、法治的轨道，促进海域管理的科学化、规范化。其二，构筑公平竞争的市场配置环境。平等竞争的市场环境是海域资源市场化管理的重要平台，因此海域资源市场化配置应通过互联网、电视等公共传播媒介进行大规模的信息公开，广泛传递各类资讯和及时公开配置的程序、过程、结果，使市场主体能最大限度地获得信息，切实增强配置工作的透明度。与此同时，充分发挥各级公共资源交易中心、招投标监管中心、经济合同审核服务中心的作用，加强对海域资源配置过程的全程监管，为公平有序的竞争交易创造有利条件。其三，形成公开透明、公正有序的配置制度。沿海各级政府从规划、评估、审核、交易、监管等环节入手，积极建立海域项目审核、资产评估、信用抵押、流转监管等配套制度，保障海域资源市场化配置工作的持续健康发展。如完善海域使用权抵押登记贷款制度、建立专家评审和项目审核制度等。

(四)完善海域使用权以招标拍卖为核心的海域资源市场化配置机制

招标和拍卖体现了公平、公正、公开的市场原则，对于国有资产的保值增值，权力进入市场的抑制，减少人为因素对资源配置的干扰以及优化海域资源配置都具有重要意义。

在具体的环节设计上，海域资源的招标拍卖可参照我国招投标法和拍卖法的相关规定，通过对土地使用权招标拍卖的实践经验的借鉴，探索出适合海域使用权自身的招标拍卖方法。在操作程序上，与工程建设项目等招标相似，海域使用权招标采取招标、投标、开标、评标、中标、通知和签约的流程;海域使用权拍卖则可参照企业拍卖所采取的发布拍卖公告、资格审查及缴纳保证金、组织拍卖会和签约登记几个步骤。但是，作为一项重要的公共资源，对海域资源进行招标拍卖应有别于一般商品，这种区别表现在:确立海洋行政主管部门的实施主体地位，这一地位具有单一性、法定性和确定性;依据现行的海域使用金征收标准确定海域使用权招标拍卖的底价;在进行正式的招标拍卖前，不仅要对相应的海域进行详细调查和科学论证，还应当对申请单位或个人进行海域资质审核。①李增刚、兰志红:《实施蓝色经济战略需要制度和技术的双重创新》，《理论学刊》2010年第10期。

(五)建立健全海域资源的价值评估体系

科学合理征收和减免海域使用金、海域使用权的流转、确定海域使用权生态补偿和损害补偿均需要规范的海域资源价值评估作为依据。首先，搞好海域基准价格评估。海域基准价格应正确反映一定时期海域使用权转移的平均价格水平，从宏观上实现对海域使用权转移价格的调控，保证全国海域使用金标准的大体公正合理，以利于沿海各省、市、自治区海洋经济的协调发展。其次，从海域市场管理的需要出发，做好宗海价格评估。宗海价格的评估，既要以基准价格和各沿海地区制定的使用金标准为依据，又要考虑到各沿海地区管辖海域的质量和收益实际水平和海域市场状况。再次，建立海域回收机制，保障国家对海域市场的垄断地位。利用必要的海域回收机制，满足公共用海重大海洋建设工程需要，并通过使用期满和经营不佳海域的回收，利用国家对海域处置权，制止海域增值向私人流失，控制海域投机活动，在对经营不佳的海域回收时，应予以合理补偿。