汉代监察与社会运行机制述论

2012-04-12高东海

河南社会科学 2012年1期

关键词：御史刺史监察

高东海

（郑州大学历史学院，河南郑州 450001）

汉代监察与社会运行机制述论

高东海

（郑州大学历史学院，河南郑州 450001）

汉代监察体系是封建政治制度的重要组成部分，它不仅在巩固封建专制统治、维护封建社会的稳定和发展方面发挥了重要作用，而且也为后世积累了丰富的文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。运用社会思想史理论，从社会运行向度和维度两个层面论述汉代监察体系调控机制，其主要目的在于探讨汉代监察制度的得失，从而为我国当代监察制度及社会主义民主法治建设提供历史参考。

汉代；监察；社会调控

一、汉代监察体系概述

对监察的规定最早散见在《周礼》中①，主要内容体现在对监察官员职责及其在众官吏中的地位规定②中。我国古代行政监察制度萌芽于战国时期[1]，正式形成于秦代[2]。秦朝创建了御史大夫府作为中央监察机构，在地方设置监郡御史。如《云梦秦简》的《传食律》记载：“御史、卒人使者、食稗米半斗。”在这里，其内容虽然是伙食标准规定，但从中可以看出秦已在地方设置御史以监察地方官。秦时南郡郡守腾在《文书》中曾经说过“今且令人案行之”之语，案行的内容是“举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻”[3]，但其时并没有形成正式的监察体制。

汉承秦制，在中央设御史大夫府。御史大夫既掌监察之职，又掌行政大权。御史大夫下设置御史丞和中丞。东汉御史台成为专职监察机构。御史自东汉正式成为中央专职监察官[4]。在行政监察运行过程中，为了加强中央集权，汉代逐步建立起刺史制度，改变了汉朝初期监御史只能监郡、不能察都侯的局面，标志着监察制度的正式确立。

监察立法是监察制度发展的重要标志之一，它是一个朝代监察机构的组织形式、监察职能、监察方式以及整个监察制度运行机制真实状态的直接表现。汉惠帝三年（前192年）颁布了我国古代第一部专门性监察法规《监御史九条》（亦称《御史九法》）。其监察范围包括司法监察、财政监察、行政监察、人事监察四大方面，尤其加重对司法不当、肆意盘剥百姓方面的监察。汉武帝元封五年（前106年），设置了刺史，以刺史“部十三州，每州领若干郡”，使地方成为十三个监察区，即十三部刺史。与此同时，制定了第一个专门性的地方监察法规《刺史六条》，给事中与谏议大夫等言谏官也已问世，初步形成了汉代御史制度和言谏制度相互配合的封建监察制度格局。汉代监察制度尚有另一重要特点，即它不仅有了行政组织内部监察与行政组织外部监察这两块，而且规定了监察组织之间的相互监察制度，这一制度把监察者纳入被监察者之中[5]。

二、汉代监察体系社会运行机制

汉代建立了相对独立完善的中央和地方监察制度，以御史中丞为首脑的专职监察机构，增设了刺史、司隶校尉、丞相司直等监察官员，言谏系统得到一定程度的发展，形成了汉代独特的监察体系。汉代监察网络社会运行表现为汉代社会多种要素和多层次子系统之间的交互作用以及它们多方面功能的发挥，监察要素诸如御史、刺史、司隶校尉等与汉代社会政治、经济、文化等子系统都表现出了相互联系、交互影响、交互作用的特点。

下面，我们从社会运行向度和维度两个层面，来论述汉代监察体系社会运行机制。

（一）汉代监察社会运行向度

向度是衡量社会调控运行的重要指标之一。广义的中国古代监察制度不仅包括行政监察制度，而且还包括立法监察制度，主要表现为谏官的谏诤制度，二者以不同的监察方式和手段达到同一监察的目的[6]。我国古代监察制度由两部分构成，一是御史监察系统，二是谏官系统。御史职在纠察官邪，肃正朝纲；谏官职在“讽议左右，以匡人君”。二者上下相对，相辅相成，构成了中国封建社会完整的监察体系[7]。由此可知，我国古代监察制度社会运行主要依靠两个方向运行组成，一是自上向下的监察，二是由下对上的谏诤。当然，汉代监察社会运行也不例外。

西汉初年，汉代设御史府为全国最高监察机构，御史大夫为最高长官，御史大夫之下设御史丞和御史中丞。其中，御史中丞之下设侍御史十五人，代表中央对地方行使监督权力。汉武帝时，御史大夫与御史中丞逐渐分离。东汉光武帝时，御史中丞成为御史府的最高长官，置署办公，称为“御史台”。但此时御史台仍隶属于少府，没有实现完全独立。汉代中央监察机构除了御史台之外，还有丞相司直和司隶校尉。丞相司直是汉武帝元狩五年（前118年）为了保障丞相顺利执行政务而设的，它代表丞相行使监察，形成了与内朝御史中丞对抗的监察系统。司隶校尉，是汉武帝征和四年（前89年）设置的，起初职掌抓捕巫蛊，后负责京畿地区监察，它既不隶属于御史府也不隶属于丞相府，它是为皇帝特设的监察官。由此形成由御史中丞、丞相司直和司隶校尉构成的汉代多元化的中央监察体系。

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汉代监察社会运行除了由上而下中央监察体系外，还有依靠地方监察由下而上的社会运行机制，通过下情上达，反映地方郡国官吏的廉洁自律情况，以保证中央政策在地方贯彻实施。西汉元封五年，汉武帝设立十三部刺史，专职监察地方。“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”[8]刺史由中央御史台派遣，主要监察郡级的官员。西汉后期，刺史的名称和职能发生了一些变化，成帝绥和元年（前8年）汉成帝下诏罢刺史，更为州牧，从西汉末期到东汉经过反复变化，刺史从地方监察官员逐渐变为地方行政长官，失去监察职能。汉武帝时在郡设督邮，负责监察所属县官的违法行为，这样在地方就形成了以刺史和督邮为主的监察体系。同时，司隶校尉也承担三辅三河和弘农九郡部分监察任务。

（二）汉代监察运行控制维度

与上述汉代监察社会运行向度相对应的，是汉代监察运行的控制维度。从汉代监察体系发展过程来看，汉代政府主要通过行政官吏刚性监察与谏官言诤柔性监察方式，实现汉代社会的良性运行。

1.汉代监察的刚性控制

汉代监察的刚性控制主要通过御史、刺史、司隶校尉、督邮等监察职官，依据国家的法律、法令，对各级官吏的行为是否合法合规进行监督，使政事行为制度化、法制化，以保证封建法律的实施，从而促进国家政策法令的贯彻。西汉设御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”[9]，既有监察之职，又掌行政大权。中丞在殿中兰台“掌图籍秘书”、“受公卿奏事”、“察举非法”[10]。汉成帝绥和元年，御史大夫“更名大司空”[11]，不任监察之职，“而中丞官职如故”[12]。东汉的御史中丞自殿中出外“为御史台率”[13]，演变为“专任弹劾，始不居中主章奏之事”[14]的专职监察官。御史机关主要职责是法制监督，其目的是为了维护封建国家的法律、政令。如汉武帝时，赵禹为御史，“与张汤论定律令”[15]。西汉宣帝年间，还专门设置两名治书侍御史，“掌选明法律者为之，凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”[16]。刺史的职责也是如此。《汉书·武帝纪》：“元封五年，初置刺史部十三州。”所谓十三部，即除京畿附近七郡外，又把全国划为十三州部。这十三部是纯粹的监察区，每部各监若干郡国，设十三名刺史为监察官，各负一州的监察事务，其具体职掌为“周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱”[17]，因而只掌监察，不兼他职，隶属于中央最高监察机关御史府，由御史中丞具体督管。

司隶校尉初设于武帝征和四年，“是时，方士及诸神巫多聚京师，率皆左道惑众”[18]。司隶校尉最初职掌“捕巫蛊，督大奸猾”[19]，后来转化为监察京畿地区，具体职掌为“督察公卿以下为职”[20]，“司隶掌察皇太子以下，行马内事皆主之”[19]。如宣帝时，盖宽饶为司隶校尉，即“刺举无所回避，小大辄举，所劾奏众多……公卿贵戚及郡国吏繇使至长安，皆恐惧莫敢犯禁，京师为清”[21]。东汉以后，司隶校尉的地位日渐威隆。据《后汉书·宣秉列传》卷二七记载：“建武元年，（宣秉）拜御史中丞。光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同专席而坐，故京师号曰‘三独座’。明年，迁司隶校尉。务举大纲，简略苛细，百僚敬之。”作为监察地方的督邮还可以淘汰不称职的官吏。如西汉黄霸任颍川太守时，督邮欲逐去一耳聋县丞，就为一向重教化轻诛罚的黄霸所阻止[22]。

同时，为了有效地防止监察权力的膨胀腐败，汉代建立健全了反监督制约机制，实行互监制，即允许监察机构之间和监察官员之间互监互察。汉代在御史台之外，还设丞相司直与司隶校尉，三者同为中央监察机构，互不统属，但可互察。如宣帝五凤二年（前56年）五月，丞相司直繁延寿奏御史大夫萧望之“遇丞相礼节倨慢，又使吏买卖，私所附益凡十万三千，请逮捕系治”，结果萧望之被左迁为太子太傅[23]。成帝时，丞相司直翟方进“旬月间免两司隶”[20]。同样当御史犯法时，司隶校尉也可弹劾。如王尊为司隶校尉时，曾弹劾御史大夫张谭，并弹劾丞相匡衡。另外，虽然督邮负责监察行政，惩恶扬善成为汉代督邮最主要的职能。如尹翁归担任河东南部督邮时，“所举应法，得其罪辜”[24]，但是，督邮与刺史虽然同为监察官员，二者没有上下级的关系，督邮监察郡属诸县，对郡守负责，而刺史监察诸郡，对中央负责，但刺史能够调动乃至制约督邮[25]。

2.汉代监察的柔性控制

汉代在对各级官吏进行刚性监察的同时，还有对君主的谏议与规劝的柔性监察。汉代监察的柔性控制运行方式主要是通过加官给事中、大夫、博士和议郎，建立“封驳”制度，柔性监督皇权。与秦代没有实权的谏官相比，汉代谏官已经开始行使职权，其主要职责是执行皇帝诏书的命令，评论朝廷的决策是否适宜，匡正君主的过失，批评失宜的政令，还经常接受皇帝的派遣行使监察权。

西汉初年“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。武帝元狩五年，初置谏大夫”[11]。西汉后期，出现了丞相封驳的事例。如哀帝“托傅太后遗诏”，“益封（董）贤二千户”，丞相王嘉“封上诏书”[26]。东汉时，将谏大夫改为谏议大夫，无定员，谏大夫或谏议大夫隶属光禄勋[27]。该时期还出现了太尉封驳的事例。如桓帝时，张成指使弟子牢修上书诬告李膺等人养太子游士，交结诸郡生徒，诽讪朝廷，疑乱风俗，桓帝对此大为恼怒，诏令郡国，逮捕李膺等人，“案经三府”，太尉陈蕃驳议道：“今所考案，皆海内人誉，忧国忠公之臣。”[28]两汉虽然出现了封驳事例，但尚无专职的封驳官。正如顾炎武所说：“汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。”[29]

三、汉代监察社会运行评析

监察作为国家统治机器自身完善、自我调节的基本手段，其重要性已经得到中国历代社会的证明。汉代是我国封建监察制度的确立时期，尤其是颁布地方监察法规《监御史九条》和《刺史六条》（又称《刺御史六条问事》），标志着汉代监察体制和监察内容向制度化、法制化演进。汉代监察社会良性运行通过御史中丞、司隶校尉等向度对各级官吏进行有效监督，有利于加强皇权对百官的控制，便于加强中央集权制，为国家机器的持续正常有效运转提供了切实的保障。

但是，这种监察体系也有明显的不足。如汉代监察刚性控制时，实行的反监督机制，虽然监察官员本身处于相互监视和相互监督之中，但是由此带来一些诸如机构重叠、职能混杂，易造成互相推诿，在一定程度上削弱了监察的监控与制衡，反而不利于监察职能的正常有效发挥。同时，由于我国古代封建社会的时代特征所限，在一定意义上说，监察是为维护皇权和加强中央集权服务的，只是制约监督皇帝以下的行政官员，充其量是“君主耳目”，有限地发挥“谏上监下”的作用，其存在的目的体现了君权至上的原则。因而，其作用的发挥，在很大程度上取决于君主的贤明与否，这就大大削弱了汉代监察的控制力度。如东汉顺帝汉安年间曾派出八使臣分巡州郡，旨在“表贤良，显忠勤；其贪污有罪者，刺史、二千石驿马上之，墨绶以下便辄收举”[30]。但是，因为使臣弹劾的大多是外戚梁冀和宦官的亲戚朋党，这些受弹劾者闻风而动，竞相奔走疏通关系，通过“互为请救”[31]，结果“事皆寝遏”[31]。与此相反，身为济北相的大儒崔瑗，因为不愿趋附外戚权势，虽然任职很有政声，“百姓歌之”[32]，但因受到八使臣劾奏而被免官。可见，这样的监察整肃行动，雷声大而雨点小，不但没有起到清除巨奸大猾的作用，反而伤害和打击了部分正直不阿的官吏，使天下百姓大失所望，在社会上造成了极坏的影响。

值得注意的是，刻意增强监察职能，超过了必要的限度，往往会使事物走向反面。汉武帝分州设置刺史，十三州是监察区而非行政区，刺史秩位较低，职权限于监察，不亲行政。秩卑而权重、以卑而临尊，这种方式有值得称道之处。严耕望认为“秩卑则其人激昂，权重则能伸其志，故‘得有举察之勤，不生陵犯之衅’”[33]。顾炎武评之为“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”[29]。然而，权力作为强制性支配力量的特殊性质，决定了权力运行的扩张性。正如法国思想家孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[34]汉代刺史初设时“秩卑”等限制，在以后的实践中被渐次突破。至西汉后期，刺史的秩位已经提高到二千石，开始有了治所，并设置属吏。因循至东汉后期，州逐渐成为一级行政区域，郡县制演变为州、郡、县制，刺史成为实际的地方最高行政长官。这样，刺史“因检察而渐与政事，因忧患而浸执兵权，卒成地方行政之最高长官，统制郡县，为三级制，而朝廷不能制矣”[33]。汉代监察职能的发展膨胀，使得刺史由维护朝廷权威的职能，逐渐发展为瓦解东汉中央集权的分裂势力，这是统治者在竭力加强监察职能时所没有想到的。

注释：

①《周礼·天官·小宰之职》记载：“小宰之职，掌邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁。”“（宰夫）掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫、君吏之位。掌其禁令，叙群吏治之。”

②《周礼·天官》记载宰夫的职责是：“一曰正，掌官法以治要；二曰师，掌官威以治凡；三曰司，掌官法以治目……八曰徒，掌官令以征令。掌之法，以考百官府群都县鄙之治，乘其财用之出入，凡失财用物辟名者，以宫刑诏冢宰而诛之。其足用、长财、善物者，赏之。”

[1]王丽英.中国古代监察制度萌芽于战国时期[J].史学月刊，1999，（3）：115—118：.

[2]郝欣富.先秦时期我国行政监察制度略论[J].安徽史学，1999，（3）：20—21.

[3]睡虎地秦墓竹简整理组.睡虎地秦墓竹简[M].北京：文物出版社，1978.16.

[4]贾玉英.中国古代中央监察体制变迁初探[J].河南大学学报（社会科学版），2004，（6）：109—113.

[5]王勇.中国古代监察制度的嬗变及其借鉴意义[J].社会科学，1999，（12）：67—71.

[6]杨茹.试述汉魏时期监察系统的职能演变[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2009，（9）：182—183.

[7]邱永明.中国封建监察制度运作研究[M].上海：上海社会科学院出版社，1998.252.

[8]百官公卿表[A].汉书（卷一九）[C].

[9]薛宣传[A].汉书（卷三○）[C].