浅析海域使用论证中的用海方案优化＊

姬厚德，杨顺良，王立贵

（1.福建海洋研究所 厦门 361013；2.唐山市国土资源局 唐山 063600）

浅析海域使用论证中的用海方案优化＊

姬厚德1，杨顺良1，王立贵2

（1.福建海洋研究所 厦门 361013；2.唐山市国土资源局 唐山 063600）

文章在海域使用论证实践工作的基础上，探讨了涉海项目用海方案优化时的方法。用海方案优化时，除依照相关规范和规定外，还应注意与海洋功能区划、所在海域地质条件及其他相关规划的关系，综合各种因素对用海方案进行优化；文章提出了用海方案优化过程中存在的论证单位专业水平限制、业主单位重视程度不够、时间和经费限制及各种规划衔接处理难度大等问题，为今后提高海域论证工作质量提供思路。文章以实际案例说明用海方案优化的思路和应关注的环节。

海域论证；用海方案；填海；优化

海洋是人类赖以生存、繁衍和发展的基本空间，它为人类提供食物、能源、矿物、水源、化工原料乃至广阔的空间。随着现代科学技术的蓬勃发展，海洋潜在资源不断地被发现，世界上越来越多的国家将解决当代人类所面临的人口、资源和环境三大问题的希望寄托于海洋，我国也不例外［1］。

近年来，随着沿海地区城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，对海洋的开发利用强度不断加剧。尤其是在沿海大中城市及邻近地区，用于滨海城镇建设、港口码头建设、工业基地建设和围垦等围填海造地工程的数量和面积大幅度增加。国家海洋局2004—2008年海域使用管理公报统计数据表明，我国填海造陆用海面积从2004年的5 352 hm2上升到2008年的11 000.71 hm2，填海面积增加了1倍多［2］。科学利用岸线和近岸海域资源，适度进行围填海活动，不仅能够保障国家能源、交通和工业等重大建设项目和重点行业的用海需求，同时能够有效缓解沿海地区经济迅速发展与建设用地供给不足的矛盾。然而，沿海地区对岸线和海域资源的开发利用有些区域却存在着简单、粗放围填海等诸多问题。

2008年1月24日，国家海洋局发布《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》（以下简称《意见》），要求转变围填海理念，更新围填海方式，最大限度地减少对海洋生态环境的影响。填海造地用海属于永久性改变海洋自然属性的用海方式，该用海方式对海洋环境造成影响较大，因此合理确定填海规模与边界线成为海域使用论证工作中至关重要的一部分，合理的填海规模与边界线不仅可以有效地节约海域空间资源，减少填海面积，还可以降低临海项目建设对海洋环境的影响。

在《海籍调查规范》中，对各种类型用海界址线的确定作出了详细规定，由于围填海用海方式对海洋环境影响较大，因此涉及围填海项目的海域使用论证对用海方案优化显得尤为重要。在《意见》中提出了在填海造地用海中应遵循保护自然岸线的原则、延长人工岸线的原则和提升景观效果的原则。在涉及填海项目海域使用论证过程中，除了遵循上述规定和原则外，还应当结合海洋功能区划、工程建设平面布局、当地地质概况及其他相关规划综合确定填海界址线，确保填海造地既能满足项目建设需求，又能充分利用海域空间资源，发挥海域资源的最大效能，同时降低项目建设对周边海洋环境的影响。笔者在海域使用论证实践工作的基础上，探讨涉海项目用海方案优化时应注意的环节。

1 用海方案的优化

在《海籍调查规范》中，针对不同类型的用海界址线作出了较为详细的规定，但在海域使用论证用海方案实际操作过程中，经常出现项目工程可行性平面布局图作为界定项目用海界址的直接依据，对项目用海范围与面积合理性的论证工作属于走过场性质，这是极其错误的。在论证中应当结合用海类型、地质状况以及自然条件等因素，因地制宜，合理确定用海方案。划定用海界址线时，除依照相关规定和原则外，还应注意以下几个环节。

1.1 与海洋功能区划的关系

海洋功能区划的编制与实施迄今已有20多年，其法律地位不断明确，实施不断深化，作用不断显现，技术支撑体系不断完善。2002年《海域使用管理法》颁布实施，规定项目用海必须符合海洋功能区划。现行的各级海洋功能区划是根据海域属性，结合社会发展需求，科学合理区划海域空间功能布局，各功能区的边界线不能机械地认为是刚性的界线。确定用海界址线应从拟建泊位的等级、规模、码头平面布局、航道分布和泊位条件等方面综合考虑，分析码头前沿航道分布情况，功能区中港口区宽度是否满足泊位纵深及码头平面布置要求，若后方陆域资源充足，港口区前沿水深条件良好，不需大面积填海既可满足项目要求，那么在确定用海界址线时码头前沿线尽量内缩，减小填海面积，节约海域空间资源；若港口区宽度不能满足项目需求，填海界址线可适当外延，但应着重分析项目建设后与周边海洋功能区的协调性，确保不影响周边海洋功能区海洋主导功能的发挥。

1.2 与所在海域地质条件的关系

用海界址线确定时必须考虑填海区附近的地质状况，若界址线确定不适宜可能诱发不均匀沉降和护岸滑坡等地质灾害［3］。一般项目到了海域使用论证阶段，用海项目的选址已经相对成熟，前期地质专题的研究工作已经比较深入，海域使用论证中主要引用专题研究的成果，同时项目从用海风险、资源利用及环境保护角度出发，又可以对已有的专题研究成果进行审查完善，进一步提出用海范围的优化建议。在开阔海域，坡度为1°～4°的水下斜坡上便可产生诱发性地层滑坡，尤其是在地震或台风暴风浪的诱发下，更容易产生滑坡灾害，因此在确定填海界址线时应尽量避免将护岸建设在坡度较陡，紧逼深槽水道的海域。确定用海方案时，除了应尽量降低诱发地质灾害的可能性，还应因地制宜，根据实际地质状况，适当调整用海界址线。

1.3 与相关规划的关系

海域使用论证是一个综合的评估过程，在论证中可能涉及港口规划和城市发展规划以及土地利用规划等相关规划，在论证中应处理好项目建设与各种规划的关系，在实际操作中应注意两个方面的问题。

1.3.1 规划的法律效力

海域使用论证过程中需对项目建设与各种相关规划的符合性进行分析，规划资料因搜集渠道不同，其法律效力也不相同，有许多规划资料时限已久或根本未得到政府相关部门的批准，在论证中应摒弃，不能作为论证依据。

1.3.2 妥善处理各种规划间的关系

沿海地区经济发展迅速，各种行业规划繁多，由于各种规划都以自身的行业发展为出发点，考虑角度的不同，其相互之间的矛盾也很多，在论证过程中应妥善处理，避免照本宣科，生搬硬套。如，在交通运输用海项目用海界址线确定时，应避免不加分析直接将港口总规和控规等规划线作为用海界址线。由于港口规划在编制时所考虑的角度与海域使用论证有许多不同之处，港口规划编制时注重所在海区的水深条件、外部协作条件和周边港区发展状况等因素，而海域使用论证较为关注的是项目用海是否最大限度地节约了海域资源，是否尽量减轻了对周边海洋环境造成的不良影响，是否最大限度地满足了各种行业规划的要求并与其相协调。

因此，在海域使用论证报告编制过程中应深入剖析各行业规划的协调性、科学性和合理性，妥善处理相互之间的关系，最终才能确定合理的用海范围。

2 优化用海方案存在的问题

2.1 论证单位的专业水平限制

海域使用论证涉及地质、水文、生物、化学、资源、环境、工程、经济以及法律等多学科知识和技术，是一个较为综合的评估过程。目前我国从事论证人员的专业主要为法律法规、海洋资源、环境、地质、化学和生物等方面，而工程规划、设计、经济以及安全等方面的专业人员比较少，综合考虑优化用海方案存在技术上的不足［4］。再者，有些论证单位虽然论证资质等级高，专业人员多，有一定互补性，但由于单位项目管理模式的制约，一份论证报告仅仅是由1～3个论证人员编写，个别甚至由一人独自编写，或者由新手编写，缺少各种相关专业技术人员参与和指导，严重影响了报告书质量；同时，由于内审机制不够完善，使内审制度往往流于形式，不能起到真正的审查作用。此外，论证报告评审专家受专业所限，对用海方案优化方面要求标准不一致，对用海优化方案的评判也存在较大偏差。

2.2 用海业主重视程度不够

许多涉海项目业主对海域使用论证重视程度不够，认为可有可无，因此往往在其他前期工作开展基本完成后才开展海域使用论证工作，使论证工作处于较为被动的局面。论证单位在海域使用论证过程中，根据实际情况对填海界址线进行了合理优化，由于业主需联系各家设计单位对优化后的方案作出相应修改，额外增加了许多工作量，对优化方案较难接受。

2.3 时间和经费限制

由于对项目用海论证工作认识不够，往往是项目前期工作进展到后面时才提出，甚至已经施工被海监查处时才进行补办手续，对海域论证工作采取限时限经费，使论证工作完全处于被动局面。

此外，由于项目规划建设前期工作过程中，项目业主已经委托相关单位根据各自的标准开展前期工作，包括对自然资源、环境和开发利用等方面调查及影响预测评估，在项目业主委托项目用海论证时，提供前期已经开展完成的资料，成果给论证单位参考，这些资料、成果可能不能满足项目用海论证时用海方案优化的科学依据，但项目业主受时间和经费所限很难再另行委托开展相应工作。

2.4 各种规划的衔接处理难度大

由于各种行业规划繁多，其中不乏已获得省政府、各级地方政府批准的规划，其具备相应法律效力，许多涉海项目申请时按照规划申请用海，存在一定的不合理性，尤其是港口物流园区填海和城市发展用地填海等类项目，论证单位对用海方案进行合理优化是必要的，此时与已批准的相关规划产生一定矛盾，如何处理此类矛盾成为论证过程中的关键点和难点。

3 用海方案优化案例

3.1 案例一：罗屿港口物流园区一期工程

该项目位于福建省莆田市罗屿村，湄洲湾港东吴港区罗屿作业区内，其建设内容为建设港口物流园区一期工程，建设目的是为湄洲湾港东吴港区罗屿作业区的发展提供先决条件，并在作业区运营后提供堆场及其他辅助服务。罗屿作业区依托罗屿岛周边深水岸线分布，依靠罗屿跨海铁路、公路大桥与大陆连接，物流园区一期工程为罗屿作业区起步工程，工程的建设将为整个作业区的顺利建设及运营奠定强有力的基础。

3.1.1 工程设计中的填海方案

罗屿作业区港口物流园区一期工程位于罗屿岛的东侧，其西北侧分布有8＃～15＃泊位，东侧为物流园区二期工程，本工程填海区主要分布在滩涂和礁盘上，地质条件相对较好。其南侧原填海界址线与《湄洲湾（南北岸）港区控制性详细规划》（简称“控规”）边界线一致，该侧护岸紧逼深槽水道，且护坡区域水深跨度大，坡度陡，地质条件较差，工程施工难度也较大。

湄洲湾港口控规是交通厅编制，经省政府批准的规划之一，由于在编制控制性规划时，港区后方堆场填海造地范围没有考虑到已经建成投产多年的湄洲湾火电厂的取水口用海，而用海项目的平面布局则直接依据港口控规布局确定。由于港口控规的编制主要是根据现有的水深、地质勘察资料进行编制，未开展详细水深地量和地质勘察，规划是对港口功能空间布局规划，主要是规划各作业区、码头泊位的功能布局和建设规模、码头性质，因此来确定用海范围显然是不适宜的，准确的用海范围应随着勘测工作的详细推荐才能最终确定。为此，我们在编制本项目用海论证报告时，根据海域开发利用现状、资源环境和海底地质条件提出优化用海方案，方案优化时既考虑项目建设尽量减小对周围水动力和生态环境的影响，并兼顾取水口的稳定性，同时又能满足港口配套堆场用地需求。

3.1.2 填海界址线的确定

根据项目所在海域地质条件和水深条件，填海界址线确定为南侧端点内缩200 m，填海边界退回至礁盘上，减小填海面积约5.7 hm2。对填海界址线确定时主要考虑以下几点。

（1）填海界址线内缩后，护岸建设在礁盘上，可借助天然条件增强护岸的稳定性，降低了护岸滑塌和不均匀沉降等用海风险。

（2）填海界址线内缩200 m，使填海区均分布在水深较浅的区域，尽量减小对罗东水道过水量的影响，且该平面布局使水流更为顺畅，减小项目建设对电厂取水口的淤积影响。

（3）罗屿作业区的交通疏运“命脉”——跨海铁路、公路大桥与港口物流园区相接，在物流园区填海界址线优化后，大桥可通过增加1～2个桥墩接入物流园区，其方案是可行的。

（4）根据工程平面布局，优化部分主要布置为绿化区和大桥接入区，工程布局经优化后填海面积可满足港口物流园区建设的需求。

综合上述几点确定了填海界址线，该方案在满足项目建设需求的前提下，有效地减小了实际填海面积，同时降低了用海风险，并与周边利益相关者有着较好的协调关系。

3.2 案例二：石狮市华锦多用途商用码头工程

3.2.1 项目简介

本项目位于石狮市锦尚镇工业区北侧的锦尚湾南部海域，在锦尚作业区拟建设两个5 000吨通用泊位和相应配套设施，码头设计年通过能力为80万吨。在拟建码头堆场区分布有锦尚建议避风坞，在拟建码头北面已建有东店三级渔港。

3.2.2 用海方案优化

在开展石狮华锦码头项目海域使用论证工作时，根据海域开发及海域资源状况，为了充分利用海域资源提出了区域优化用海方案。

优化原则如下。

（1）整合分散的三级渔港和避风坞，合并升级为二级渔港，提高了避风、靠泊、装卸、加工和补给能力，完善渔港功能。

（2）调整后的海域用于万吨级码头工程建设，提升海域资源的利用效率。

（3）考虑该海区风浪比较大的特点，提出应建设突堤式码头，码头兼防波堤，内侧靠泊船舶，充分利用港口岸线资源。

（4）建议地方政府召开相关镇村和项目业主协调会。论证单位参加协商会并在会上论述该用海方案的优点及可行性，通过协商最终选择论证单位推荐的区域用海方案。

4 结束语

用海方案的优化是一个综合的过程，是海域使用论证工作中的重中之重。用海优化方案的合理与否直接关系到项目是否得以顺利施工、运营，关系到海域资源是否得到充分利用，关系到用海风险的高低，关系到项目建设对周边海洋环境的影响高低，在海域使用论证过程中应当引起足够的重视，根据不同的用海类型综合考虑各种因素确定用海优化方案。

［1］ 苗丰民.海域使用管理技术概论［M］.北京：海洋出版社，2004：70－94.

［2］ 刘霜，张继民，刘娜娜，等.填海造陆用海项目的海洋生态补偿模式初探［J］.海洋开发与管理，2009，26（9）：127－29.

［3］ 郑承忠.海岸带工程用海项目的灾害地质风险研究［J］.海洋开发与管理，2009，26（4）：46－50.

［4］ 黄明群.关于提高海域使用论证工作质量的一些认识［J］.海洋开发与管理，2006，23（5）：104－107.

福建省围填海综合评价（FJ908－02－01－05）.