美国海洋资源政策建设的经验及启示

孙悦民

（广东海洋大学湛江 524088）

美国海洋资源政策建设的经验及启示

孙悦民

（广东海洋大学湛江 524088）

美国濒临太平洋、大西洋和北冰洋，不仅是海洋大国也是海洋强国，其海洋政策建设起步于建国之前，形成了较为完整、典型的海洋政策体系。美国海洋资源政策体系的优势主要表现为政策层次较高、政策内容较全面、政策过程运行较好。对我国海洋资源政策建设的有益启示主要是提高政策层次、加强综合管理政策建设、优化政策运行机制。

美国；海洋资源政策；政策体系；经验；启示

1 美国海洋资源政策概述

美国在建国之前的久远年代里已经制定了相关政策对海洋实施管理，对海洋的重视也已经成为国家及政府的行政传统。经过历史的沉淀和积累，美国现行的海洋资源政策主要包括以下几个方面：

1.1 美国已签署生效的国际或地区海洋公约、合作协定

美国以国家利益为主导，积极参与海洋公约的制定和签署。据相关资料的不完全统计，美国已经签署生效的国际海洋公约有100多个，主要涉及海洋资源开发与保护，如《南极条约》、《联合国气候变化框架协议》、《联合国保护和管理越界鱼类资源和高度洄游鱼类资源的协定》等。

美国虽然积极促成《联合国海洋法公约》的制定和谈判，并主导《公约》大部分条款的约定内容，但是条约最终在国内没有签署生效，甚至联合国海洋事务总署修改部分内容也不能满足美国的强权政治要求，美国国会至今

也没有批准加入。

1.2 美国主要的海洋资源法律制度

从政策的广义角度上讲，美国的海洋资源政策包括海洋资源法律、法规、规章、规范性文件与政策性文件等。这些海洋政策主要涉及海洋生物、矿产、化学、空间和新能源5个方面。这些政策自1716年美国设立灯塔服务处揭开海洋管理序幕开始，历经1793年美国宣布离岸3海里领水范围、20世纪40年代通过海洋资源立法加强对所属海洋资源管理等，直至20世纪50-80年代的政策建设高峰，逐步形成了独具美国特色的海洋资源政策的法律体系[1]。

1.3 美国海洋资源的战略规划

丰富的海洋资源是人类社会生存和可持续发展的物质基础，也是一个国家未来发展的希望。美国为了更好地开发和利用所辖地区甚至全球的海洋资源，联邦及州政府先后制定、出台了相关的海洋发展战略规划。1969年发布《美国与海洋》科学规划海洋资源利用，2001年美国国会通过《2000年海洋法令》授权美国政府成立的海洋政策委员会制定海洋新政策[2]。2004年美国政府成立的国家海洋政策委员会正式向国会提交了《21世纪海洋蓝图》详细描绘了美国海洋事业发展的远景，同年美国政府又公布了《美国海洋行动计划》。

2 美国海洋资源政策的经验总结

美国海洋管理实施过程中颁布了一系列的海洋政策，逐步形成了相对完整的海洋资源政策体系，基本实现了海洋管理的依法治海。美国海洋资源政策建设的经验具有明显的优势。

2.1 政策纵向层次较高

美国海洋政策大多是从宏观层次、国家层面上制定和颁布，有利于实施综合管理和海洋的可持续开发。1969年发布《美国与海洋》的海洋政策研究报告，全面宣示了美国的海洋国策，科学规划了美国的海洋资源利用。经过20世纪50-80年代海洋资源法律体系的完整构建，为美国海洋资源政策建设定下了较高的基调。2004年美国颁布了《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》，成立了国家海洋政策委员会，指明了新世纪海洋开发的正确方向。

2.2 政策横向内容较全面

美国海洋资源政策体系在横向内容上涵盖了海洋生物、矿产、空间、海水化学以及能量等资源政策，内容全面系统，其重点突出表现在海洋资源生态保护、综合性以及国际竞争等方面的政策。

2.2.1 注重海?

洋资源保护政策的出台

海洋资源保护政策是美国海洋政策体系中的主体，所有的海洋政策几乎都以海洋资源保护为立法基础。美国在大西洋和太平洋的海洋区域辽阔，并且没有和他国存在海域争端，为了海洋资源的可持续发展和海洋资源种类的多样化，美国在制定海洋资源政策上倾向于海洋资源的保护。主要表现为：一是颁布了诸如《海洋哺乳动物保护法》、《渔业保护和管理法》等一系列的渔业保护法；二是同周边国家签订了诸如《大西洋金枪鱼公约》、《日美加渔业公约》等一系列的渔业保护协议；三是率先制定了《美国渔业促进法》、《可持续渔业法》等渔业资源可持续开发的法律法规[3]。美国出台不久的《21世纪海洋蓝图》提出海洋资源生态管理的目标，已经超越了开发与保护并举的海洋资源管理理念，向保护在先的可持续发展迈进，注重海洋资源的生态循环。

2.2.2 综合性海洋资源政策较多

美国海洋资源政策分别由联邦政府和各州政府制定和实施，分为两个层级。因此，美国海洋资源管理也实行分散和集中相结合的管理体制，各州政府管理离岸3海里领海范围内的海洋资源，联邦政府管理3～200海里内的各种海洋资源。联邦政府统一制定规划，联邦政府的各海洋事务管理部门贯彻执行，国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部等涉海部门都以各自的权责和方式参与海洋管理活动[4]。美国政府针对海洋资源管理相对分散的状况，采取制定海洋综合性政策来协调各部门之间的利益冲突。美国联邦政府制定和颁布海洋资源政策，各州政府执行或指定对应的实施细则、政策幅度缴款，内容呈现出很强的综合性，如《海岸带管理法》等。

2.2.3 国际海洋资源政策的国家利益导向

美国海洋资源的国际政策较好地体现了国家利益高于一切的利益导向。在《联合国海洋法公约》的制定和加入上，美国坚持了这种国家利益至上的原则[5]。美国积极参与公约的制定，在公约的促成中占据主导地位。但是，当公约于己无利时，就不加入，美国至今没有签署通过公约，在国内没有生效。但针对国际海底区域却凭借其强大的技术、经济实力进行探测与开发，优先占领，抛弃公约中的约定，坚持自由经济和开发的原则。美国不加入公约也为自己在海洋领域争取国家利益中套上了桎梏，因此，近几年国内加入公约的呼声日益高涨。

2.3 政策过程运行较好

美国海洋资源政策过程运行较好，主要表现为政策制定的及时、统筹规划、公民广泛参与，政策执行的统一执法，独立的监督机制等。

2.3.1 政策制定

美国海洋资源管理政策制定的与时俱进。建国之前就已经开始了海洋资源管理政策的制定，18世纪早期正式开始对海洋进行规范管理，20世纪40年代开始颁布一系列海洋资源法律法规实施依据，20世纪60—70年代，经过长期的立法积累，形成了海洋资源政策管理体系[7]。20世纪80年代至今，美国不断修订海洋法律政策，制订了一系列的海洋远景规划，并关注海洋新能源。

美国成立海洋政策委员会，集中力量专门制定海洋政策，统一对海洋资源开发活动进行统筹规划。1966年国会批准成立海洋科学、工程和资源委员会，该委员会又称为斯特拉特顿委员会，负责对美国海洋管理存在的问题进行全面审议，委员会于1969年提交《美国与海洋》研究报告，全面研究了美国的海洋政策。2000年国会通过《2000海洋法令》，成立了美国海洋政策委员会，该委员会先后召开了多次会议对美国的海洋政策及法规进行了全面、细致的调研，最终于2004年发布了《21世纪海洋蓝图》[8]，描绘了美国21世纪海洋事业发展的新蓝图。

美国在海洋资源政策的出台上也非常注重公民的广泛参与，建立了公民能够参与海洋政策制定过程的渠道，确保美国海洋事业的健康发展。例如，美国《21世纪海洋蓝图》形成过程中，美国海洋政策委员会由16名专家组成，先后召开9次地区性会议，召集了有445位研究人员、海洋科学家、普通民众、环境组织和政府官员等参加的听证会，在美国沿海和五大湖区进行了18次实地考察，收集意见和各类信息3万多页，最终才形成了初步报告。

2.3.2 政策执行

联邦政府统一制定规划，联邦政府的各海洋事务管理部门贯彻执行，国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部等涉海部门都以各自的权责和方式参与海洋管理活动[9]。联邦政府制定海洋资源政策，州与地方政府具体落实和执行海洋资源政策。

美国组建统一执法的海岸警备队，加强海洋管理。早在1790年，美国组建“海上关税巡逻队”（后改为“海上缉私队”），这支队伍就是美国海岸警备队前身，同时也是世界上最早的海洋执法力量。1915年，美国联邦政府将“海上缉私队”与“救生局”合并，成立“美国海岸警备队”，在美国管辖海域实施环境保护、渔业资源管理、交通安全管理以及危急情况下维护国家安全等。

2.3.3 政策监督

美国三权分立的政体形式，促使其政策监督具有相对独立的机制，美国的海洋资源政策也拥有相对独立的监督机制。美国海洋资源政策的监督体系主要包括：国会监督、司法监督、政党监督、社会及舆论监督、行政监督等。美国海洋资源政策监督主体拥有较强的独立性，因此无论在监督的内容还是方式上都能够做到全面、严密。

3 美国海洋资源政策对我国的有益启示

美国海洋资源政策建设的成绩斐然，在政策体系的纵向、横向和过程上都表现出非常明显的优势，能够为我国海洋资源政策体系的建设提供积极的启示。

3.1 提升海洋资源政策的纵向层次

我国海洋政策建设一直滞后，没有系统性，对海洋事业重视不够，甚至在海洋战略上反反复复的“闭关锁国”。1949年后，我国政府开始重视海洋事业的发展，先后出台了一系列的海洋政策法规。历届“党代会”、“人代会”都提及了海洋开发的战略目标，国务院及所属各部门也先后颁布了一批海洋法规、战略规划等，但海洋事业在中国的发展一直处于条块分管的状态，没能像美国一样对海洋资源开发与管理政策进行统一的、全方位的、视野长远的科学评估，也没有从国家层面对我国的海洋资源政策进行定位[10]。我国海洋资源具有国家所有的产权特性以及海洋资源所固有的生态性、有限性和脆弱性等自然特征，决定了海洋资源是一个不可分割的整体。因此，在海洋资源开发时，国家必须从规划、政策及法律法规制度等战略层面进行统一的协调，为海洋综合管理和科学开发提供高屋建瓴的政策依据。

3.2 充实海洋资源政策的横向内容

海洋资源政策的横向内容建设就是一方面制定综合海洋资源政策，另一方面制定海洋资源涉及领域的专门政策。

3.2.1 注重出台海洋资源综合性政策

美国海洋管理坚持集中和分散相结合的管理体制，但是在政策制定上，美国组建海洋政策委员会，统一评估美国现有的海洋资源政策，制定新的综合性政策，从而避免分散管理存在的问题和缺陷。我国的海洋管理体制也是分散管理和集中管理相结合的模式，但是，我国的管理体制在纵向上层级较多，在横向上部门较多，如在纵向层级上作为海洋行政管理的机构有中央、省、市、县4级政府，在横向部门上有国家海洋局、水产、环境保护、交通、气象、地质矿产等部门[11]。我国海洋资源管理体制的现状也促使各级政府、各部门为了各自利益分别出台颁布了大量的法规制度。我国需要积极借鉴美国的有益经验，成立国家级海洋政策委员会，通过制定综合海洋资源政策统一规范我国海域的开发和利用，为调节各级政府、各部门之间的海洋利益纠纷提供政策依据，促进我国海洋的可持续开展。

3.2.2 加强海洋资源保护政策建设

我国只有一面濒临太平洋，且在黄海、东海、南海等海域同他国存在岛礁争议，再加上海洋利用的起步较晚，我国较少出台海洋资源的保护政策。美国海岸线较长、为了大量洄游鱼类的繁殖等因素，非常注重海洋资源保护政策的出台。同美国相比，我国海洋资源政策偏重于水产养殖，各涉海部门在利益驱动下偏重于海洋资源的开发，仅有的海洋资源保护政策也在执行和监督上存在无法落实的问题。在和谐海洋理念的驱动之下，我国需要积极汲取海洋过度开发造成的生态系统破坏、环境污染等血的教训，加强海洋资源保护政策建设，坚持保护先于开发的可持续发展道路。

3.2.3 坚持海洋资源国际政策的利益导向

我国在海洋资源分配问题上也需要坚持国家利益至上的原则。在国际海洋资源问题上不仅仅采取积极配合的妥协态度，而且更要从国家利益的层面在海洋资源利益竞争上出台有力的维权政策[12]，需要积极快速出台《海洋基本法》、国际海底区域勘探及开发政策等，在国际海洋资源的合理利用上分一杯羹。

3.3 优化海洋资源政策的运行机制

我国海洋资源政策过程需要借鉴美国海洋资源政策在制定、执行过程中的成功经验，统一政策制定主体，开辟公民参与的渠道，形成政策运行的良性机制[13]。

（1）在海洋资源政策的制定上，一要组建海洋政策委员会，二要注重公民参与，三要与时俱进。国家需要通过海洋政策委员会从政策上统一海洋资源开发的步调，通过统一出台政策规范海洋资源开发行为。出台政策是要注重公民的广泛参与，在涉海产业和沿海地区等范围内广泛征求涉海从业人员的建议，反复地实地考察、走访，认真研究各种意见，综合分析，最终出台我国综合性的海洋政策，以实现统筹规划海洋资源开发活动[14]。海洋政策也需要及时修订，通过政策评估不断补充和调整。

（2）在海洋资源政策的执行上，我国需要强化各级政府和各涉海部门对海洋政策的贯彻执行，明确各级政府和各涉海部门的责任，建立权利与义务对等的机制。同时，组建海上统一的执法队伍，加强海域的监管，规范海洋资源开发活动，为海洋资源政策的有效执行提供有力的保证。

（3）在海洋资源政策的监控上，坚持监督主体的多样性，形成相对独立的监督机制。我国海洋资源政策的监控主体呈现出多元化的特征，但监督的独立性相对较弱[15]。独立的监控机制在一定程度上能够促使海洋政策在制定时获得广泛的参与，在执行时能够落到实处，从而促使海洋资源政策能够真正规范海洋资源开发活动。

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2012-05-11