浉河区集体林权制度改革存在的问题及对策

2012-04-11王律军丁四海

河南林业科技 2012年2期

关键词：林权林农山林

王律军，丁四海，谢丹

浉河区集体林权制度改革存在的问题及对策

王律军，丁四海，谢丹

（浉河区林业局，河南信阳 464000）

为转变林业发展方式，拓展林业两大体系发展空间，浉河区在全区范围内开展了集体林权制度改革。总结了浉河区林权制度改革的积极作用，同时分析了改革中存在的的问题并提出了解决问题的对策。

集体林权制度；改革；问题及对策

为转变林业发展方式，拓展林业两大体系发展空间，浉河区进行了集体林权制度改革，加快了林业资源整合和资源向资产转化的步伐，激发了林业产业的活力，提高了林农创业致富的信心，消除了容易激发社会矛盾的隐患，在经济社会发展中发挥了非常积极的作用。该区集体林权制度改革在取得显著成效的同时也暴露了一些问题，这些问题能否妥善解决，将影响改革目标的实现。为此，我们经过调研，对改革引起的问题进行了总结，对解决问题的途径进行了探索。

1 集体林权制度改革取得的成效

浉河区集体林权制度改革于2008年开始，2011年改革完成。在2年时间里，全区104 246.6 hm2集体林地明晰了产权、落实了经营主体，为林农颁发林权证56 521本，调处纠纷林地7 513.3 hm2，有力促进了本区林业生态和林业产业建设。

1.1 盘活了农村集体林业资产

一直以来，农村集体林业资产一直处于重用轻管或只用不管的状态。抚育、管护措施无人实施，科学营林更无从谈起，许多集体林场或林地一直是维持现状，有的甚至不如以前，这种状况很不利于森林资源的增长和森林质量的提高。进行集体林权制度改革后，明晰了林业资产产权，落实了经营主体，明确了责、权、利关系，激发了林农创业致富的积极性，增强了投资者的信心。取得经营权的农户和企业为履行责任、行使权利、获取利益，将积极采取措施，逐渐把这部分林业资产盘活，使之成为财富资源，不久就可形成以林养林的良性循环。

1.2 拓宽了农民创业致富门路，夯实了创业基础

通过集体林权制度改革，农民切实掌握了林业资源的使用权、管理权，有了创业基础，农民可按照自己的意愿、特长，对林地实施立体开发。山上造林、栽植经济价值高的绿化树、药用树等有特种用途的树木，林下自然放养鸡或开展其他野生动物养殖，还在林下种植中草药材和香菇、黑耳等食用菌类，生产绿色特种林产品，从而实现创业致富的愿望。

1.3 促生农村经济增长点，带动经济多元化发展

改革后，有能力的农户利用林地创业，没能力开发的农户通过租赁、入股等形式，把林地集中到大户手中，进行集中开发利用，规模化集约经营，培育新的产业或强化传统产业。无论是农户自己创业还是大户或企业集约化经营，都将是推动农村经济多元化发展的强大动力，将促生林产品加工、森林旅游等农村经济发展新的增长点。和土地承包到户一样，农村集体林权制度改革将使农村经济发展迎来又一个春天。

1.4 促进生态建设快速发展

掌握林地经营权的农户或企业为追求自身利益，他们将利用宜林地造林，对低产低效林改造，并开展精细的抚育和周到的管护，在挖掘林地经济效益的同时，增加了有林地面积，提高了森林的质量，减少了人畜为害和森林病虫害及森林火灾的发生机率，将大幅度提高林地的生态效能，增强森林的生态防护功能，有力促进林业生态建设的发展，改善和优化森林生态环境。

1.5 加快和谐新农村建设步伐

农村集体林权制度改革可以加快发展、稳定、和谐的新农村建设目标的实现：确权发证、明晰产权，消除了林权纠纷，化解了农村部分矛盾，促进了邻里和睦，改善了干群关系；农民创业致富，乡村经济发展，建设公益事业的能力提高，教育、卫生、文化、孤寡扶助等事业将得到长足发展，农民的物质文化生活水平将再上新台阶；林地经营权落实后，农户可自主创业，也可以在林地开发带动的相关行业择业，将大幅提高农村劳动力的就业率，促进农村的稳定；取得稳定经营权的农户或企业，将逐步绿化荒山，美化农村居住环境，把传统的农村建设成为环境优美的社会主义新农村。

2 存在的问题

该区的集体林权制度改革虽然取得了显著成效，但经过广泛深入调研，发现还存在以下问题。

2.1 存在山林倒卖、炒卖现象

经过集体林权制度改革，山林权属落实到了林农手中。部分林农因资金不足、技术缺乏，无力盘活山林，或因外出务工、经商，无心经营山林，于是产生了出让山林的意愿。这就给少数投机者倒卖、炒卖山林以可乘之机。投机者利用资金、地缘等优势，通过流转，以较低的价格把山林权属集中到自己手中，然后进行炒作，抬高山林价格，把山林倒卖给真正愿意投资林业建设的企业或个人，从中赚取差价。投机者层层倒卖、炒卖山林，将损害林农和林业经营者的利益，增加了林业建设的成本，在一定程度上阻碍了林业的快速发展，影响了林业建设的质量。

2.2 如监管不到位，可能导致局部森林质量下降

集体林权制度改革后，集体林地的经营主体由集体变为农户，由少变多，林地的保护利用监管难度加大，森林质量的稳定及提高与农户增收存在着一定的矛盾。获取经济效益是林地经营者的首要目的，经营者取得山林的经营权、所有权后，其经营方向必然指向提高经济效益。如果监管不到位，林地保护利用措施将无法彻底落实，少数经营者将按照自己的方式经营林地，经营措施、管理手段很可能与本地区林地保护利用目标相背，虽然把山上的目的树种培育得很好，但非目的树种或林下植被可能会被清除，森林结构趋于简单，局部森林生物群落受到破坏，森林质量下降，自我修复、调节能力降低，抵御自然灾害的能力减弱，将给小区域内森林的持续经营和永续利用带来不利的影响。

2.3 森林资源增长和农民增收之间的矛盾依然存在

多年来，森林资源增长与农民增收之间的矛盾一直没有得到妥善解决，林农增收在一定程度上仍依赖森林资源的消耗。经过集体林权制度改革，林农取得了更大面积的林地经营自主权，为了增加收入，他们将想方设法把林地上的林木等加以利用，使之转化为现实的经济效益。现阶段林农主要通过3个途径实现林地收益：把天然次生林改造为经济林；采伐林地上的林木，加工成段木或袋料，进行食用菌培殖；采伐林木，直接销售木材。这3个途径都将消耗森林资源或破坏森林的稳定结构，不仅影响森林资源的增长，还可能破坏野生动植物的繁衍生息空间，不利于生物多样性的发展。

3 解决问题的对策

结合区情和森林资源保护利用需要，我们提出以下对策：

3.1 制定配套政策法规

集体林权制度改革完成后，林地流转经营将是盘活山林的重要途径。加强对林地流转和林地经营的管理，规范林地流转和林地经营行为，防止林地流转演变成林地倒卖、炒卖，防止林地经营无序，避免林地用途改变，降低林地经营成本，是巩固林改成果、保证林改预期目标顺利实现的首要任务。政府要制定与林改相配套的政策、法规，监督和约束林地流转、经营行为，防止林地倒卖、炒卖和随意经营现象的发生，同时平衡林农与林地受让者之间的利益分配，保护各方的合理、合法权益，协调林地的保护和利用，保证林地的保护利用向既定方向发展，森林质量稳步提高，森林资源稳定增长，使林地功能正常发挥。

3.2 创新资源管理机制

林地经营权等权属落实到个人或企业手中后，必然会给森林资源的管理带来一些问题，传统的资源管理模式将不能满足林改后的森林资源管理需要，必须进行制度和机制创新，探索出一条适应新的形势下森林资源管理需要的路子，兼顾森林资源稳定增长、森林质量稳步提高和林农收入增长。政策约束和市场导向相结合，引导林农按规经营，合法经营，使林地的使用和经营与本地区林地保护利用总体规划保持一致，防止森林质量降低，促进森林资源快速增长和林农稳定增收。