湖南岳常高速公路BOT项目主要风险因素分析与应对

谢忠辉

0 引言

改革开放以来，我国高速公路建设得到了飞速地发展，特别是“十一五”期间，我国高速公路累计总投资20 000亿元，直接拉动了约30 000亿元的GDP增长，拉动了约70 000亿元的相关行业产出。截止到2011年底，全国高速公路总里程达到了8.5万km。湖南的公路建设也不例外，仅2011年，湖南省高速公路建设就完成投资总额672.53亿元，通车里程达到2 649 km。目前，我国高等级公路建设正处于高速发展的建设时期，需要大量的投资，但我国经济还相对落后，拿不出更多的资金应用于公路建设。这样，基础设施建设对经济发展的瓶颈作用也日益显现出来。

能源、交通及其他公用设施的短缺，单单依靠政府的财政力量是没有办法满足所需的巨额投资的。公路建设体制的改革，使得我国公路建设资金不能单纯依靠国家计划投资，而必须逐渐发展成为政策筹资和社会融资相结合，从而逐步建立“贷款修路，收费还贷，滚动发展”以及“国家投资，地方筹资，社会融资，利用外资”的投资机制，由此，多渠道融资已经成为高速公路建设的重要特征。BOT(Build Operation Transfer即建设、运营和移交)投融资模式具有拓宽资金来源、减轻政府财政压力、提高管理效率和水平、引进先进的管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等许多优势，因此，以BOT模式进行基础设施建设在近几年成为了我国政府倍加青睐的投融资方式。但是，由于高速公路BOT项目的建设和运营时间周期较长，因此具有投资大、回收期长、风险大等特点。如何有效地防范风险成为了决定高速公路BOT项目成败的核心问题，本文针对湖南岳常高速公路BOT项目存在的主要风险因素以及应对措施，对高速公路BOT项目的主要风险进行了深入探讨，希望能借此对利用BOT模式建设高速公路提供建设性的建议。

1 项目概述

湖南岳常高速公路(湖南岳阳至常德高速公路)是我国高速公路网中的第十二横线杭瑞高速公路的组成部分，是湖南省高速公路网规划的“五纵七横”中的第一横。它起始于岳阳市君山区建新农场十大队，中途经过华容县、南县、安乡县，终止于常德市肖伍铺，与二广高速相接;岳常高速向东穿越洞庭湖与随岳高速公路、京珠高速公路相连接。全线设计长度为141.62 km，大、中、小桥梁共计88座，永久占地面积高达868 hm2，本项目批复概算为104.5亿元。岳常高速是河南交通投资集团有限公司在省外投资建设的第一条BOT项目，河南交投集团与湖南于2009年签订投资建设岳常高速特许经营权(BOT)协议，项目资金自筹，于2009年12月底开工，建设期4 a，运营期26 a。

2 主要风险因素分析

湖南岳常高速公路BOT项目的特许经营期限长达30 a，在这数十年中，科学技术的发展还有政策、法规的变化等因素一定会影响到它的建设与运营，使项目面临各种各样的风险。在BOT项目建设和运营的过程中，各参与方都会面临各自的风险。考虑到BOT项目的运作是以项目公司为核心的，在此只从项目公司的角度分析其主要风险及应对。

2.1 政策风险

政策风险是指因为国家宏观政策(比如货币政策、行业政策、财政政策、地区发展政策等等)发生了变化，从而导致市场价格波动而产生的风险。这种风险可能会引起项目建设和运营增加成本、降低收益或者甚至项目终止等后果。

1)国家政策导致资金缺口。高速公路BOT项目是在国家现行的法律环境下进行的，在项目特许经营期内，国家的金融政策发生变动将会导致资金链出现问题。本项目大多数的项目资金是靠银行贷款(总投资额的25%(约26.13亿元)是由岳常公司股东筹集自有资金投入的，其余金额(78.39亿元)是通过银行贷款解决)，但自2010年底开始，国家实施紧缩的货币政策，导致本项目公司贷款难度明显加大，财务成本显著增加，到2012年4月，岳常高速BOT项目资金缺口超过20亿。由于资金链的断裂，导致大量劳务工资以及涉及工程变更的材料款等无法支付，使全线多段现出停工现象，特别是其中的15标段已停工1 a有余。

2)国家政策调整导致项目收益变化。由于项目经营期限较长，在经营期内的所得税征收政策的变更等因素，也会影响项目的收益或使建设运营维护等项目变成不能合理调整收费水平。

3)环保政策的健全与完善会增加营运成本。本项目的沿线环境不可避免地会因为项目的建设与运营带来长期、相当的不利影响。随着国家对环境保护方面政策的日益完善、标准的不断提高，项目公司必须要采取相应的环保对策，从而会增加营运成本。

2.2 完工风险

完工风险是指建设项目无法完工、延期完工或者完工后无法达到设计运营标准等风险，在极端情况下，由于技术或其他方面的原因，项目甚至完全被停工放弃。完工风险的大小取决于以下四个因素:项目设计的技术要求、承建商的建设开发能力和资金运筹能力、承建商所做承诺的法律效力及其履行承诺的能力、政府节外生枝的干预。完工风险存在于BOT项目的建设阶段和试运营阶段，是BOT的主要核心风险之一，因此识别完工风险并进行有效管理，是保证BOT项目工程能够顺利建成并交付运营的重要手段。

1)本项目在洞庭湖区，是洪水多发地区，在施工沿线存在可能会遇到不可预知的地质灾害，使施工难度大大加强，从而进一步使施工成本增加，施工工期延长。

2)项目建设所需的水泥、沙石、沥青及钢材等主要原材料，由于国内外经济形势发生了变化，使其价格上涨或通货膨胀而导致工程费用超过预期，出现透支现象。

3)工程的施工质量相当重要，如果工程施工质量不合格，不能通过验收，则需要进行工程返工，从而会拖延工程的完工时间，影响经营收入。

湖南省交通建设质量安全监督管理局以【质监巡岳常〔2011〕1号】文件形式，下发给岳常高速公路公司的《岳常高速公路监督巡查整改意见通知书》显示，全线27个标段中有13个标段存在七大施工质量问题，例如:24标段团结桥防撞栏杆钢筋连接采用点焊，焊缝未填满;22标段澧水特大桥主墩、盖梁钢筋搭接焊不规范等，造成项目被迫停工，严重影响了工程进度。

4)项目施工建设一般需要选择合作伙伴进行合作，如果合作伙伴未能完全履约，将会发生一定的项目投资风险。

5)设计缺陷也会造成工程变更增加，工期延长等。本项目途经洞庭湖沉积区，是目前我国真正意义上的第一条湖区高速公路，软基处理段路基长达到61 km，存在很多不可预知的困难;另外本项目的14标和5标，由于设计单位未能充分考虑到洞庭湖区的施工难度，导致承建方在施工过程中，不得不根据实际情况进行大量“工程变更”，由此增加了数千万元成本。

2.3 项目营运风险

本项目在营运期间，存在以下几方面的运营风险:

1)突变的气候条件带来的风险。本项目高速公路的营运状况，将因恶劣气候条件以及某些自然灾害受到一定的不利影响，如本项目地处洞庭湖区，在春秋两季会出现大量的雪、雨、雾等恶劣天气，这期间车流量会相应减少;此外，洞庭湖区的洪涝也会对路面、路基等道路设施造成非常严重的破坏，导致道路可能暂时无法正常通行，从而减少公司的通行费收入。

2)交通量带来的风险。项目在建成通车后，如果大通湖、南县等联接项目有延误，项目吸引交通量的水平将难以达到预计的规模;政府要是在本项目几千米内又建了一条平行公路，也将会减少有效的市场需求;项目建成通车后，如果路桥需要维修的范围较大，维修的时间过长，也会影响项目的正常通行等。这些都将减少交通流量，从而导致营运收入减少。

3)收费价格限制的风险。由于项目公司在决定收费标准时其自主权是很小的，必须经政府批准确定，因此项目公司难以根据经营成本或市场供求变化及时自行调整。而且，收费标准的确定期限较长，一旦确定便在一个固定时期无法调整，将在一定程度上影响公司的营运收入。

3 风险应对措施

针对上述风险，企业应积极采取措施，规避或尽可能将风险降低到最小程度。

3.1 政策风险应对措施

1)寻求政府的保证或承诺。和湖南省政府谈判，取得省政府提供的“安慰信”;政府对本项目的特许权力;特许权许可证的有效性以及可转移性的保证或承诺;对于由于不可避免的政策法律的变动风险，而应该给予项目公司一定数额的资金补偿或其它的附加优惠政策;对税收结构的批准认可等。

2)建立预防基金。由于政策的变动是企业所无法控制的，对此，本项目应主动采取从每年的总收入中提取一定比例的金额建立预防基金的方式，建立相应的预防基金来防止因税率的提高而大幅下降的项目预期利润。

为了避免法律风险，本项目公司可以采取聘请当地的法律顾问的方法，尽量使项目符合国家的法律要求。

3)在本项目实施前与政府签订协议，约定因国家法律更改造成的风险由湖南省政府和项目公司共同来承担，而且政府分担的比重可以约定多一些;将项目产品或服务的价格与我国的通货膨胀率挂钩，用此来规避通货膨胀所带来的风险。

3.2 项目完工风险应对措施

1)委托咨询机构做好国内外市场调研分析。为了确保设计方案合理、结构安全、工程经济，项目公司应当依靠自己的力量，聘请第三方——专门的工程技术人员和独立的评估师，对项目设计机构所提供的设计成果进行咨询。

2)认真筛选合作伙伴，选择合适的建筑承包商。高速公路BOT项目的建设承包商应该选择信誉良好、经验丰富、承包过类似工程并最后能成功履行承包合同的承包商;承包商一定要拥有能胜任湖区地质道路与桥梁工作的技术专家，有能力解决建设中出现的各种难题;同时承包商的经济实力也应该是非常雄厚的，否则，应当由承包商的上级或集团提供完工担保。

3)收取或建立托管账户。这个措施的具体做法是本项目公司要求承包商在签订中标通书后，向项目公司缴纳一定数量的履约保证金或者向指定的托管账户存入一定数额的资金，从而达到使发起人履行完工担保中规定的担保义务的目的。

4)项目资产充抵债权人的债务。在融资合同中应当设立以下条款:如果项目超过确定的投资金额15%范围，则由项目发起人、设计人、承包商等共同承担范围外的风险，用现金的形式支付由此引发的债权人的债务增加，从而保护债权人的利益。

5)项目公司应当将控制与协调当作重中之重来进行。一方面项目公司严格控制承包商的材料价格调差，让承包商承担这部分风险;另一方面在自己购买的材料上，为了要防止材料供应商恶意涨价，可与材料供应商保持良好的沟通，签订长期的供货协议，与材料供应商之间建立起友好合作关系。

6)签订完备的施工合同，将承包商的失误引起的风险减小到最小的程度，为了实现这一目标，可通过订立严格的惩罚性条款和提供具有吸引力的竣工奖来实现完工迟延风险最小化。

3.3 项目经营风险应对措施

1)通过加强项目的养护和维修工作，定期对建成的路面和路桥进行检查和清洁保养，保证路面和路桥情况良好和通行无阻。尽可能在道路和桥梁表面出现问题的初步时期及时进行小修，并将定期大修工作安排在车流量小的淡季进行，避免因长时间、大范围的大修对路桥通行环境造成影响而导致车流量减少。

2)项目公司与各方保持良好的联系。对于联接项目方，争取他们对联接项目实施进度的承诺，并督促各项目的进行，减少运营风险;对于周边环境，在营运期间项目公司需要采取在敏感点新建隔音设施、在公路两侧兴建绿化带等适当措施来改善周边环境。

3)成本收益的风险对策。节省成本可从节省维修成本和运营人力成本两方面进行，项目公司经过可行性研究，自己投资建立自己的原材料供应基地或通过纵向兼并，彻底解决BOT项目在原材料方面的后顾之忧;在任用管理人员时，面向社会进行公开招聘，使得人尽其才，发挥人力资源的最大效用。

4)收费价格限制的风险对策。项目公司可以根据路桥的经营的成本、投资的回收期以及物价水平的变动等情况，及时向政府提出申请，调整收费标准，争取获得政府的批准。此外，在签订特许权协议时，就可以提出通行费应根据物价指数每三(或五)年调整一次。

5)业务结构过度集中的风险对策。项目公司可进一步提供配套服务，如绿化、加油、维修、清洗、零配件等，并在适当的时候大力发展高速公路沿线的综合开发业务，在房地产、饮食、旅游等方面进行投资，从而分散产业结构相对集中的风险。

4 结语

湖南岳常高速BOT项目目前正在建设期，项目公司在建设、运营和交付的过程中面临着多种多样的风险。对风险的识别、评估、管理等应贯穿于整个建设及运营期。针对各类风险，一定要加强政策、市场的调研，深化项目的可行性研究，保持应有的政策经济敏感性，与项目所在地的政府等各方面搞好关系，有针对性地采取规避、控制和转嫁等风险应对措施，使项目能够圆满地、高质高量地完成。

［1］卢 勇.我国BOT项目的风险分析［J］.建筑，2000(6).

［2］赵吉柱，江 峰.高速公路 BOT融资模式的风险分析及防范［J］.交通财会，2007(4).

［3］交通运输部新闻办公室.改革开放30年公路交通发展成就［J］.公路，2008(12).