李大钊对中央与地方关系和国家结构的思考

2012-04-09张继才

华中师范大学学报（人文社会科学版） 2012年3期

关键词：联邦制中央集权李大钊

张继才

（武汉科技大学马克思主义教研部，湖北武汉430065）

李大钊对中央与地方关系和国家结构的思考

张继才

（武汉科技大学马克思主义教研部，湖北武汉430065）

中央集权与地方分权之争是民国政治生活中的一个焦点，李大钊对此问题的思索就是一个缩影。在袁世凯统治时期，他抨击省界之见，赞成中央集权，其政治主张接近旧立宪党人；在段祺瑞当政时期，他反对专制主义，转向地方分权，其政治主张与国民系一致，具有联邦主义倾向；在联省自治前后，他弘扬民主自由，揭橥联邦主义，其政治思想也进一步升华。可以说，民国成立以来，他的思想经历了从主张单一制的中央集权到主张单一制下的地方分权，再到主张联邦主义的变化。其思想演变折射出民国政争的波谲云诡，并与民初以来地方政治思潮上升的趋势相吻合。不同的是，在五四时期，李大钊的思想得到了升华，不仅与资产阶级联邦主义有着本质的区别，而且其国家结构思想极具特色。他的立论基础先是联治主义，后是平民主义，在当时都与众不同；他对联邦制国家结构的偏爱甚于其他主张联邦制的早期马克思主义者；他批判资产阶级联省自治派，但不反对联邦制度，他对联邦制的设计与中共“二大”的构想有所不同；他对世界联邦主义的设想也独树一帜。这些都体现出李大钊国家结构观鲜明的个性特征。

李大钊；中央集权；地方分权；联邦主义；国家结构

自民国肇基，中央集权与地方分权之争就一直成为政治领域和舆论界的焦点，形成矛盾纠葛、错综复杂的面相。而中央集权与地方分权之争往往牵涉到国家结构，引起单一制与联邦制之争。目前能找到的李大钊发表的第一篇文章《隐忧篇》就涉及到他对中央与地方关系的看法，此后，中央与地方关系和国家结构问题一直是他思考的重要问题。学术界关于李大钊民初思想与活动的研究成果比较多，但涉及其国家结构观及活动的成果不多，一些关于李大钊早期宪政思想的研究，或中共二大的研究，对其相关思想都有所涉及，但着墨不多①。《李大钊〈省制与宪法解析〉——兼析李大钊在集权、分权问题上认识的转变》集中解读1916年李大钊的《省制与宪法》，是相关研究的力作②。本文认为，联邦主义在近代中国历经近30年，影响甚大，而国家结构问题是李大钊民初十余年一直思索的重要问题，他的思索从一个侧面反映了他对民主宪政的见解，其思想演变折射出民国政争的波谲云诡，体现出中央与地方关系和国家结构问题的错综复杂性。因此，本文试图从李大钊关于中央与地方关系思想或国家结构观演进的全过程，来作一个整体考察。

一、袁世凯当政时期：抨击省界之见，赞同中央集权

1912年李大钊撰写了《隐忧篇》，并于翌年发表于他参与编辑的《言治》上，该篇和《大哀篇》、《裁都督横议》集中反映了他在中央与地方关系上的最早的见解。

文章发表时正是民国初年中央集权与地方分权第一次斗争之时。从孙中山辞去中华民国临时大总统起，当时舆论界就估计到，国内政治生活中就将开始中央集权与地方分权的斗争：“其第一发生之大问题，悬于吾等之目前者，即地方制是也。……故联邦非联邦问题，已足大资攻究，即使联邦说不再燃，而各行省自治权之广狭，于前途之关系甚重，集权分权之得失利害，讨论之余地甚多。”③因为袁世凯上台，必然加强中央集权，削弱地方势力，尤其是革命党所控制的几省的势力。况且，中央与地方处于一种混沌状态，无论谁当政，都要理清这种关系。当时国外舆论也认为，处理中央地方关系实为临时中央政府面临的最关键的问题。《纽约世界报》就说：“中央集权与地方分权之界限，……亦即中华民国之难题。”④

李大钊第一次发表政见，就抓住了政治领域的中心问题，反映了他很强的政治敏锐性。民初中央与地方的矛盾与斗争的原因十分复杂，其中就有省界之间的因素。在李大钊看来，省界之见的形成有着深刻根源：“中华建国，版舆辽阔。昔者山川睽隔，交通尼阻，风俗之异，言语之差，胥以地理之关系，为疏通结络之梗，则界域之见，存乎其间，势使然也。然以中央权重，集中于一，前此省见，殊未与政治上以影响。逮满清末叶，各省督抚握权渐重，益以政运趋新，地方日增活动，省见因以稍启。革命军兴，各省以次脱离满清羁绊，宣告独立，自举都督，此不过一时革命行军之计画也。而孰知省界之分，以是及于人心者匪鲜耶。”⑤也就是说，省界之见的形成既有自然因素，又有文化因素，但主要还是政治因素，即晚清以来的中央权力下移和各省独立时的各行其是，特别是当前各省都督拥兵自重造成的中央权力的严重倾斜，以至于民国时期形成了尾大不掉的局面。

李大钊对省界之见形成原因的剖析是相当富有洞察力的。就政治因素而言。晚清以降，中国传统的政治结构逐渐解体，中央威权逐渐倾斜，地方势力逐渐膨胀，而各省独立一方面瓦解了清廷，另一方面则进一步加剧了地方力量的增长。武昌起义后，联邦主义已有相当大的声势，独立的大多数省份都有联邦主义主张。而联邦主义勃然而兴，一定程度上是省界之见的反映。独立各省之各行其是就遭到不少人的担忧乃至指责，一些革命党人孙中山、宋教仁、马君武等也曾表示担忧。在回国途中，孙中山主张以联邦制建立未来的国家结构，但同时也隐隐感到“今之中国似有分割与多数共和国之象”，因此又“甚希望国民速建设一善良之中央政府”⑥。南京临时政府建立时期，此现象并未改变。正如胡汉民所言：“中央行政不及于各省，各部亦备员而已。”⑦有鉴于此，在南京临时政府组建的过程中，在国家结构上，孙中山放弃了他在归国途中主张的联邦制方案，而采行单一制形式的中央集权制。在采取中央集权抑或地方分权的问题上，同盟会内部也曾有过激烈争论，最终统一于单一制形式的中央集权制主张⑧。革命党移政袁世凯后，此现象不仅未有所改变，反而如李大钊所言：“党争则日激日厉，省界亦愈划愈严。”⑨所以，李大钊对形势的判断是符合客观实际的。其严重性不言而喻，即如李大钊所言：“昔则一国有一专制君主，今一省有一专制都督。前者一专制君主之淫威，未必及今日之都督，其力复散在各省，故民之受其患也较轻。今者一专制都督之淫威，乃倍于畴昔之君主，其力更集中于一省，则民之受其患也重矣。”⑩

李大钊指出，如此乱象势必妨碍政令畅通，甚至国家统一：“用人行政，省自为治，畛域日深，循是以往，数年或数十年后，势至各省俨同异国，痛痒不关，即军事财政之协助，系乎国家兴亡者，将亦有所计较而不为矣。至神州粉碎，同归于尽，始追悔痛恨于向者省见之非，晚矣！”⑪

针对此种危局，李大钊主张裁汰地方都督。他的理由是：第一，“解除军法不可不裁都督”；第二，“拥护宪法不可不裁都督”；第三，“巩固国权不可不裁都督”；第四，“伸张民权不可不裁都督”；第五，“整顿吏治不可不裁都督”。至于如何裁督，李大钊主张采取两个步骤。一是中央收回军政实权，简任省尹，划分军区，废除都督名义。二是在此基础上，整顿全国警察，甄淘各省军队。显然，在中央与地方关系上，李大钊主张加强中央集权。而关于国家结构，李大钊自然反对联邦制，主张单一制：“宪法昭布之后，立国方针既定，苟非采联邦制者，都督断无依旧存留之理。然吾国非可采联邦制者，又无容置议。”

李大钊抨击的对象是所有都督，目的是加强中央集权，实现国权统一和民权伸张。但主要矛头还是指向国民党，因之站在中央政府的立场上：“今人不察，徒龂龂于中央之是防，而不知跳梁违宪者，实不在总统，而在都督也，不在中央，而在地方也。”⑫

虽然，李大钊所言有一定的道理，但是，将政治乱象完全归咎于地方都督特别是国民党，也失之片面。民国初年，中央与地方关系极其复杂，既存在着各地各行其是、拥兵自重的现象，也存在着革命党地方力量对抗袁世凯中央集权的因素，特别是孙中山让位于袁世凯之后。

1912年，中央集权与地方分权之争就围绕军民是否分治、省长民选或简任、行中央集权抑或采地方分权等问题激烈展开。4月12日，投靠北洋军阀势力的湖北都督黎元洪通电全国，建议实行军民分治，这就是有名的关于军民分治的倡议，从此拉开了中央集权与地方分权之争的序幕。通电大谈军人秉政的十大危害，认为“凡此十害，皆由于军民不分”。同时又大谈军界存在的弊端：“今日军界，尤为可危，一曰无道德心……二曰无法律心……三曰无责任心。”认为如果要“消隐患于无形，垂宏规于久远，惟有将军务、民政划为二通。民政长综揽政纲，必须选臧议会，命诸政府……至每省定一都督，专辖军队，悉归中央委任为制。”黎元洪装模作样地表示：“元洪不才，当先率鄂中军界，为天下倡。”⑬黎元洪通电是袁世凯授意的结果。袁世凯一上台，就打着“统一”的幌子，抛出“军民分治”，目的是削弱南方尤其是革命党人控制的几省的实力。黎元洪通电一出笼，就得到袁世凯赞赏：“来电深鉴军人柄政之弊，拟将军务民政，厘然分凃，自鄂为倡，以资表率……军民分权，古今通义。”⑭以梁启超为首的旧立宪党人在中央集权与地方分权之争中，给予袁世凯极大的支持。1912年4月，梁启超撰写的《中国立国大方针》标志着原立宪党系统的“国权主义”出笼。在此文中，梁启超详细地进行了阐述，主张国家实施保育政策，倡导建立“强有力”的中央政府。“国权主义”不仅排斥联邦制，认为它“效颦美国，剖之为若干独立小邦，使各自为政”⑮，而且反对限制中央集权，甚至主张“畸重国权”。实际上，“畸重国权”就是加强北洋军阀的中央集权。梁启超等之所以对袁世凯专制主义中央集权曲意逢迎，乃是为了通过强有力人物，在共和的形式下，运用专制手段，把国家逐步引上资产阶级宪政的轨道。因此，“国权主义”与专制主义在形式上则同，在实质上则异。但原立宪党曲意逢迎显然起到了为袁世凯张目的作用。而以胡汉民、李烈钧、柏文尉为代表的革命党人地方都督则主张军民分治、省长民选、地方分权。黎元洪4月12日主张军民分治的通电发出后，4月18日，江西都督李烈钧发出通电，予以反对。他列举不能实行军民分治的三大理由，其中心思想就是，在各省省内百废待举、危机四伏的特殊时期，实行军民分治不利于稳定社会秩序。其结论是：“鄙见以为，约法时期之各省都督似应统揽一省之治纲”⑯。在遭到拥袁政团驳斥后，李烈钧于5月7日再次通电阐述理由，而广东都督胡汉民也于5月25日通电响应。革命党最重要的言论机关《民立报》与之进行配合，戴季陶、章士钊、周浩、徐血儿等记者、编辑都发表了文章给予声援。在中央政权已经让与袁世凯、而袁世凯和拥袁势力咄咄逼人的情势下，革命党人只能以地方分权相抗争。

1913年春国会召开后，国会内部各派围绕省制问题也开始中央集权论与地方分权论之争。以袁世凯为首的北洋势力及其依附者旧立宪党人以统一为名推行中央集权主义。进步党人梁启超、籍忠寅、吴贯因等发表大量文章，阐述其宪法原则，如梁启超的《宪法之三大精神》、籍忠寅的《宪法问题之商榷》、邹琳的《中华民国宪法起草之三大前提》等。该党所拟宪法草案反对地方分权，主张国权主义。首先，在宪法中不列地方制度的内容，梁启超还特意加以说明：“不别立地方制度一章者，认地方制度以法律定之而已足，不必以入宪法也”⑰。其次，确定单一制原则和国权主义原则。如进步党议员吴贯因所拟草案第一条即规定“中华民国为统一共和国”，并加以说明：“揭此条所以明国体之为共和，并防联邦说及极端地方分权说之发生也。”第二条就规定“中华民国之主权在于国家”⑱。因之，进步党被称为国权党。国民党则与之针锋相对。首先，将省制列入宪法。如国民党议员王宠惠所拟宪草专列“省制”一章，规定省有权办理的事权、省按中央政府统一法令办理的事权、省经中央政府允许办理的事权等。全章共计10条。其次，规定主权在民原则。王宠惠所拟宪草第二条即规定“中华民国之主权，属于国民全体”⑲。

可以说，在民国第一次中央集权和地方分权的政争与论争中，李大钊的言论客观上不利于革命党而是利于中央集权主义专制势力的。之所以如此，是因为此时李大钊的思想接近旧立宪党，对袁世凯采取拥护的态度。

二、段祺瑞当政时期：反对专制主义，转向地方分权

1916年11月，李大钊在《宪法公言》上发表了长篇论文《省制与宪法》，阐述对省制问题的见解。此时，对于中央与地方关系，李大钊的思想发生了变化。他的主张是：“将中央、地方之权限，提纲挈领明定于宪法，以为最高之保障。”⑳此种思想是与此前所反对的原革命党人的见解是一致的。

文章发表之时，民初第二次中央集权与地方分权之争正酣。袁世凯帝制失败后，1916年8月1日，国会重开。9月5日，参、众两院召开宪法会议，继续审议1913年宪法草案即《天坛宪法草案》，但围绕宪法问题产生了争执。争论最激烈的问题是省制是否入宪（含省长是否民选）。争论双方形成两军对垒的格局，一方是由进步党演变而来的研究系，另一方则是国民党分化组合的政团，统称国民系。前者反对省制入宪，主张省长简任，后者主张省制入宪，要求省长民选。与国会政争相呼应，报刊上也进行着激烈的论争。

丙辰俱乐部组织者马君武就说：“现在时局有两大重要问题，一为选举副总统……一为省制加入宪法，亦为本俱乐部所极端主张。”㉒另一成员白楚湘也持同样观点：“至省制问题，当然加入宪法，且省长必由民选。‘二次革命’之发端，即为争省长民选，如汪瑞闿之于江西一事。此次西南起义，人人怀抱一联邦主义，以推倒袁氏，恢复共和。今之主张省制加入宪法、省长民选，犹是贯彻始旨。盖中国久为一官僚政治，也从根本上改革补救不可。中国非无人才，只因政治不良，乃人才均归废弃……省制加入宪法，省长民选，则社会优秀分子将群趋于社会事业”㉒。丙辰俱乐部为国民系的一个派系。其主张省制入宪的目的是防止专制，维护民权。宪法起草委员会委员长汤漪在提交的《民国宪法草案总说明书》中，批判民初进步党主张扩大行政权力的中央集权主义错误，阐述宪法反对专制的原则：“浅识之士，每每以行政部之权力，不宜过于缩小为言，不知宪法第一之要义，即在防止专制之发生。”汤漪主张省制入宪：“虽然，尚有一极重且要之问题，为本草案所未及者，则地方政府之组织是也。当本会讨论宪法大纲之际，固曾提议及此，因国民期望宪法成立之切，本会自不得不以最速之时间，编成此案，以使国民之希望，对于地方政府之组织，遂付阙如。固非主张此种问题，不当规定于宪法也。然时至今日，则地方制度，在宪法上应否规定之一问题，实以由宪法会议提出讨论，较为便利也。”㉓国民系的主张得到西南各省督军和省议会的拥护。

原进步党人梁启超等人在国统恢复后，又走上了依附强权人物的老路。1916年八九月，梁启超几次接受记者采访，谈到省制问题。他明确反对省制入宪：“将省制全部规定于宪法，实不相宜”，主张“省制当以单行法，别为规定”；他也明确反对省长民选：“省长民选，吾数年前即不赞成，至今主张，仍无甚变。”㉔梁与记者的谈话被《上海日报》、《东方杂志》、《大中华杂志》等报刊多次报道，可见其影响之大。在国会中，研究系议员贯彻了梁启超的方针。如汤化龙声称：“本席对于省制问题乃承认者，对于省制规定于宪法中乃不赞成者。”孙润宇则强调：“本员系反对省制加入宪法，而主张别以单行法律规定省制者。”㉕研究系的支持者是北洋派系。

虽然李大钊没有加入上述党派，但此时政争与论争正酣，他的文章具有明显的政治倾向。其基本立场是省制入宪，与国民系如出一辙。他还拟定了“省制规定宪法之纲领及其程序”，即宪法中应规定的省制内容，提出了省制入宪的程序。

关于省制入宪的程序，李大钊所提非常简明扼要，“先将宪法其他部分完全制定，而后议省制之部分。”之所以如此主张，是因为省制在《天坛宪草》中付诸阙如，此次国民系议员第一次提出，但在国会中意见纷纭，围绕省制问题双方相持不下。此议题颇为棘手，为避免影响宪法制定、通过，国会中有人提出这样的程序，李大钊也赞同此说。

李大钊所提“省制规定宪法之大纲”共计11条，规定了省制的地位、组织和职权。从其内容来看，所构筑的国家结构仍然是单一制，因为“纲领”规定，“施行省制之各省，均为自治体。”“省设省长一人，掌理省自治事务，并受中央政府之指挥、监督，办理国家行政事务”。就是说，省长既是自治团体的行政首长，又是国家最大地方行政机关的首长，省兼有地方自治团体和地方行政机构的职能，不具有联邦制下的主权单位，即成员国地位。所以，“纲领”规定的省制所蕴含的中央与地方关系是单一制下的地方分权，即地方自治。但是，“纲领”联邦主义色彩颇为浓厚，如，第二条规定：“省区划及其变更，须经本省省议会之同意，并两院各议员总额三分二以上之出席，出席三分二以上之可决以法律定之。”在单一制国家，中央政府有权变更地方区划，而在联邦制国家，中央政府是不能单独作出变更决策的。

李大钊之所以与国民系在见解上一致，是因为他的政治立场发生了转变。民国初年，李大钊与章士钊关系密切，曾参与章氏主编的《甲寅》杂志编辑，是《甲寅》派骨干成员之一。李大钊发表的文章，受章士钊“政治对抗力”观点影响很深。所谓“政治对抗力”就是两种政治力量互相对抗、共同发展。只有如此，民主宪政才能维持和发展，而单极力量，比如中央集权压倒地方分权就会造成政治失衡。《省制与宪法》就以“政治对抗力”作为主张联邦制的理论基础，认为两种对抗力量“爱憎相间，辟阖相维，引拒互持，离合互用，相杀而相生，相反而相成，此其理不仅可以平两党之争，中央地方权限分配之际亦宜尊奉此律也。”而章士钊及《甲寅》在民国初年是联邦主义最有力的倡导者。1916年李大钊虽曾参与编辑《晨钟报》，与进步党（研究系前身）关系密切，但旋因主张不合辞职而去。当年9月参与创办《宪法公言》，与国民系议员秦广礼、张继等人交往密切，秦、张都是地方分权的有力主张者。另外，李大钊与资助他留学的孙洪伊交往也颇为密切，孙曾任中央内务总长，也曾让李帮助拟就地方自治法规。孙原为进步党骨干，后逐渐与进步党分道扬镳，护国运动结束后，追随孙中山，主张地方自治。这些都是影响李大钊思潮转变的重要因素。当然，李大钊思想转向的关键在于自身认知的变化，此不赘述。

值得关注的是，李大钊在《省制与宪法》中用大半篇幅阐述了对联邦制的见解。全文分为七部分，其中五个部分论述联邦制。第一部分“省制之渊源”介绍了省作为地方一级行政机构的由来；第二部分“中国历史上地方分权之趋势”介绍了中国地方分权的历史，认为，中国富有地方分权的传统，“综观历代内外轻重之关系，外重内轻之倾向多，内重外轻之倾向少。”历史演进到今日，“省之地位几无大异于联邦国之一邦，合众国之一州。”这是寻找历史的依据；第三部分“集权论与分权论对抗之由来”说明国家结构之争由来已久，联邦论出现并非空穴来风：“封建郡县之争至今告终，而统一联邦之辩由今肇始，理或有同，势则相异。”第四部分“联邦与统一”是主体部分，阐述了联邦制与统一的关系，认为，两者并不矛盾，“由纲目言之，则统一为纲，而单一与联邦皆其目也。由方式言之，则单一与统一相等，联邦与统一亦相等也。”第五部分“《云南独立宣言》之精神”论证联邦主义有现实的要求，呼声很大。李大钊主张单一制而大谈联邦制的合理性，似乎自相矛盾，实则不然。他的用意是为了反击中央集权论者对地方分权的攻击。民国初年，中央集权论者曾极力攻击地方分权为联邦主义，并将联邦主义妖魔化，视为洪水猛兽。此时，依附段祺瑞专制主义中央集权势力的旧立宪党人又在重弹国权主义老调，指责国民系的主张为联邦制。梁启超主编的《大中华杂志》在1916就刊载了《封建与联邦》等文章，研究系骨干张君劢于1916年回国，就发表著名的《联邦十不可论》，并与他民国元年发表的《省制条议》合编，由梁启超题字，以宪法研究会的名义出版。而一般舆论往往视联邦制为分裂的代名词。李大钊对此有深切的感受：“联邦之名，国人至今多相惊以伯有。以为联邦之制一见实行，莽莽神州必且四分五裂，演成割据之局，统一殆无可望。”㉖李大钊无非是要证明，联邦主义并非没有任何根据，而是具有一定的合理性，联邦制并不妨害国家统一。既然联邦制都并不可怕，更何况省制入宪呢？这就是李大钊大谈联邦主义的目的，这就是李大钊论文中既阐述联邦主义理论又提倡单一制的地方自治看似矛盾而实际上精神一致的逻辑联系。论文立意与章士钊1912年的思想何其相似。在1912年中央集权与地方分权第一次斗争中，章士钊曾大力倡导地方分权，其地方分权的形式也是地方自治。与此同时，章士钊大谈联邦制，以消除人们对联邦制的误解，为其主张的地方自治清除理论上的障碍，驳斥中央集权主义者对地方分权的歪曲㉗。章文与李文分别发表于两次论争之时，有异曲同工之妙。

虽然，针对现实，李大钊主张地方自治，但整篇文章表达了强烈的联邦主义诉求，体现出浓厚的联邦主义倾向：“以上所陈，在证明确定省之地位，虽不必加以联邦之名，而亦不必避联邦之嫌也。”㉘一旦外在时机成熟，联邦主义则喷薄而出，20年代初联省自治期间，李大钊就成为了联邦主义者。这与章士钊民国三年思想演变为联邦主义又是惊人的相似。可以说，中央与地方关系问题和国家结构问题是密切相关的，地方自治主张是很容易导向联邦主义的。

有学者认为，“李大钊省制观的实质是适度加强中央权力”㉙。这是一个误解。因为李大钊文章的主旨是省制入宪、省长民选，而这体现的是分权的精神，他抨击的对象是专制主义中央集权。如上所述，李大钊阐述联邦制见解的目的是为其主张的地方自治清除理论上的障碍，驳斥中央集权主义者对地方分权的歪曲。不过，如果仅仅就事论事，撇开当时的政治环境，纯粹在理论层面上，实行联邦制，确实可以加强中央权力。现代政治学就认为，联邦制是一种从分散到集中的制度安排，“权力的相对集中才是联邦制的根本目的，分权只是实现民族国家统一的一种手段”㉚。李大钊认为联邦制有利于国家统一的观点确实洞察到了联邦制的本质特征：“联邦制绝非与统一相背而驰，且为达于统一之捷径也”㉛。他通过考察世界联邦国家产生形成的过程，发现了问题的关键。在此之前，联邦主义者只是阐明联邦制与统一并非相抵牾，但没有发现和阐发其本质。李大钊关于联邦与统一关系的论述，尤其是联邦制是统一之捷径的观点正是其思想的独特之处，不仅有利于除去过去人们认为联邦制可能妨碍统一的疑虑，而且为国人提供了一个新的思路，即通过采行联邦制来实现国家的统一。这个思路正是20世纪20年代初联省自治者最主要的理论依据。

三、联省自治前后：弘扬民主自由，揭橥联邦主义

在1918年《雪地冰天两少年》中，李大钊第一次明确地表达了联邦主义诉求。此文是一篇壮怀激烈的文学作品，它以饱满的激情，讴歌了少年勇往直前的战斗精神，以充满期待的笔调，寄望中国挥洒少年般的青春活力，变革内政，强固疆域，实现少年中国的梦想：“吾侪少年，宜抱西北发展之志，及早经营之。内部治平则保障西北以固吾圉，内部纷争则建立一新邦而备联邦之分子。”㉜

如果说，这只是仅仅表达了对联邦制的一种设想，那么，在1919年《联治主义与世界组织》中，李大钊则系统地表达了联邦主义思想。

李大钊发表上述言论时，正是民初联邦主义演变为联省自治并蓬勃发展之日。1920年7月，以湖南自治运动发生为发端，民初潜滋暗长的联邦主义迅速演变为全国性的喧嚣一时的联省自治思潮和运动。就思潮而言，诚如时人所言：“近数十日以来，没有哪一家报纸，不著研究自治的论说。没有哪一天的日报不载自治材料的新闻。全国舆论界有一致的主张，便是替自治运动，添一种潜势力。”㉝而专门鼓吹联省自治的报刊也纷纷问世。如在上海，旅沪各省自治人士创办了《新湖北》、《新浙江》、《新四川》、《新安徽》、《新江西月刊》等。在北京，类似的刊物有《自治旬刊》、《赣治周报》等。各省省城之外其他地方专门性报刊也层出不穷。如四川南充的《民治日报》、湖南衡阳的《湘潮》等。宣传或研究著述也接连出版，难以计数，如《省宪辑览》、《国宪议》、《国宪修正论》等等。就自治组织而言，各种团体如雨后春笋般地涌现出来。京、沪为各省自治人士聚集之地。全国性的团体都建立在这里。如北京有“各省区自治联合会”、“自治运动同志会”、“各省区民治运动联合会”等，以上三个团体均有十多省的代表参加。上海有“旅沪各省区自治联合会”、“联省自治促进会”等。同时，京、沪两地设有大量外省自治团体。如“旅京浙江自治期成会”、“旅京四川自治期成会”、“旅沪湖北自治协会”、“旅沪四川自治期成会”等。在各省区，自治团体比肩摩踵。如北京有“联省自治协会”、“京都平民自治协会”等，四川先后出现“四川自治期成会”、“自治学会”、“全川自治联合会”、“四川省宪促成会”等等。在省下各县乃至各乡村，自治团体之多，难以计数，仅以四川为例，“新都有‘自治研究会’；荣昌、江津有‘自治期成会’；长宁、庆符、高县、筠连、兴文等县成立了‘自治策进会’；奉节、威远、南川、涪陵、合川、万县等县也纷纷建成自治组织。”㉞就自治运动而言，可谓风行一时。不仅长江以南地区甚嚣尘上，而且长江以北各省也遥相呼应，乃至直系直接控制的直隶、山东、河南等省也渐趋高涨。在全国性的联邦主义思潮与运动蓬勃兴起的前夜，李大钊的这篇文章可以称之为联邦主义思潮的嚆矢之一。

这篇文章中的特色，还在于他提出了联治主义这个概念。按照他的理解，联治主义并不局限于国家结构概念，而是一种观念，是一种使各种分散或分裂的社会组织、民族或国家联合、联结的理念或精神。关于联治主义和联邦主义的关系，他在批评对联邦主义怀有疑虑的人时进行过阐述：“这联治主义直到如今，提起来还是有些害怕。不是说联邦须先邦后国，就是说中国早已统一；不是吞吞吐吐的说我是主张自治，避去联邦字样，就是空空洞洞的说我是单谈学理，不涉中国事实。推本求原，一般人所以怕他的原故，都是误认他是分裂的现象，所以避去他的名字不讲，都是怕人误认他是个分裂的别名。”可见，在国家结构层面上，联治主义的体现就是联邦主义，所以，联治主义包含了联邦主义。从联治主义理论阐述联邦主义依据，是李大钊联邦主义思想特色，具有鲜明的个性特征。

关于中国采行联邦主义的具体的理由，李大钊从三个方面进行了阐述：

第一，联治主义是实行解放的必然要求。他说：“现在的时代是解放的时代，现代的文明是解放的文明。人民要对于国家要求解放，地方对于中央要求解放，殖民地对于本国要求解放，弱小民族对于强大民族要求解放，农夫对于地主要求解放……现代政治或社会里边所起的运动，都是解放的运动！”在他看来，实行联邦主义，就是地方要求解放的政治运动。从“解放”角度立论是李大钊的独创，它体现的彰显个性、自由、民主、权利的精神实质，闪烁着民主主义的思想光芒。他屡次强调，“因为地方、国家、民族，都和个人一样有他们的个性，这联治主义能够保持他们的个性自由，不受他方的侵犯；各个地方、国家、民族间又和各个人间一样，有他们的共性，这联治主义又能够完成他们的共性，结成一种平等的组织，达他们互助的目的。”“没有联治的组织，而欲大规模的行民主政治，是不能成功的，有了联治的组织，那时行民主政治，就像有了师导一般。因为民主政治与联治主义有一线相贯的渊源，有不可分的关系。这条线的渊源，就是解放的精神。”在这里，解放就是实行民主政治的手段，联治主义才是民主政治的实质，它体现的就是民主主义的精神。

第二，联治主义是社会结构和利益多样性的必然要求。他认为，“联治主义不但不是分裂的种子，而且是适于复杂、扩大、殊异、驳杂生活关系的新组织。多少国家民族间因为感情、嗜性、语言、宗教不同的原故，起过多年多次的纷争，一旦行了联治主义，旧时的仇怨嫌憎，都可消灭，都可了结。”此一理由并不鲜见。实际上，联省自治期间，联邦主义者多从此角度立论，证明中国地理特征、民族因素、语言、习俗等方面的差异性、多样性，从而寻找依据。

第三，联治主义是世界的潮流和趋势。第一次世界大战之后，世界上出现了奥、匈、德等联邦制国家，产生了不小的联邦主义潮流，引起了联省自治期间联邦主义者的广泛关注，并纷纷以此为采行联邦主义的依据，李大钊也不例外。他说“这回大战终结，奥、匈也改成民主联邦了。德国的联邦，原来是几个君主组织的，够不上纯粹联邦，经这一回的革命……才成了真正的民主联邦。据近来的报告，英国也宣布改成联邦了。”

李大钊不仅构想了中国的联邦制度，也构想了联邦主义的世界。这在20世纪20年代的联邦主义思潮中又独树一帜：“依我的推测，这世界联邦进行的程序，就是：（一）各土地广大民族众杂的国家，自己先改成联邦；（二）美洲各国组成全美联邦，欧洲各国组成全欧联邦，亚洲各国组成全亚联邦；（三）合美、欧、亚三洲组成世界的联邦；（四）合世界人类组织一个人类的联合，把种界国界完全打破。”㉟李大钊的独创表达了人类社会的一种美好的大同理想，这是儒家大同思想在他思想中的一定程度的反映，即反映了中国传统文化对他一定的影响，不过，正如一些学者所言，李大钊对传统文化并不一味继承，也不一味排斥，而是批判地继承。也可以看出，他对联邦主义热情满怀，简直是情有独钟。

在随后的几篇文章中，李大钊很少使用联治主义这个概念。1921年《由平民政治到工人政治》开始以平民主义取代了联治主义，把平民主义或平民政治与联邦主义联结起来，认为“所谓联邦，所谓联治主义，亦是德谟克拉西底组织。”㊱1923年《平民主义》则只字不提联治主义了，这说明，李大钊立论的理论基础发生了变化。在本篇中，李大钊关于联邦主义的见解就是以平民主义来立论的：“我们可以断言现在的世界，是联邦化的世界，亦是‘平民主义’化的世界，将来的世界组织，亦必为联邦的组织，‘平民主义’的组织。联邦主义，不过是‘平民主义’的另一形态罢了。”㊲但是，李大钊对联邦主义的理解没有丝毫变化，有关言论与《联治主义与世界组织》如出一辙。

问题是，李大钊不是简单地以平民主义或平民政治取代联治主义，而是赋予了平民主义的阶级性，认清了资产阶级平民主义与无产阶级平民主义不同的阶级属性和平民主义发展的阶段性和层次性：“现在的平民政治，正在由中产阶级的平民政治向无产阶级的平民政治发展的途中。”㊳他把后者也称之为工人政治。所以，李大钊立论的理论基础得到了升华。必须指出的是，李大钊是马克思主义者，他与资产阶级联邦主义者有着阶级本质的区别，虽然作为国家结构，与国家性质没有必然的关系，联邦制在资本主义国家和社会主义国家都有施行。在李大钊看来，不同政治制度的国家，其联邦制的阶级实质是不一样的：“果然这新造的俄罗斯社会联邦苏维埃共和国，亦是一种联邦的组织。像俄国这种联邦共和，就是一个俄国各部及各族的劳动者的自由联合。他与英国的联邦、瑞士的联邦迥乎不同。”㊴20世纪20年代初是联省自治勃然而兴之时，同时也是无产阶级革命取代旧民主主义革命之日，李大钊的思想正好反映了那个时代的变迁。

四、结语

中央与地方关系（在联邦制国家中体现为中央政权与成员国的关系）是民国政治生活中的焦点，也是难解的一个结。从1912年第一次中央集权与地方分权之争，到20年代初的联省自治，都显示出此问题的复杂性，李大钊对此问题的思索就是一个缩影。

李大钊的思考有一个明显的变化轨迹：从主张单一制、中央集权，到坚持单一制下的地方分权，再到宣传联邦主义，这个变化轨迹与民国以来的地方政治思潮上升的趋势相吻合。民初以来，国内政治精英在思考中央与地方关系或国家结构时，政争和论争十分激烈，时而中央集权论处于压倒地位，时而地方分权论或联邦主义高唱一时，总的态势是，随着北洋军阀武力统一的失败和南北分裂的加剧，中国呈现高度分散化特征，地方分权论或联邦主义呼声日益高涨，以至于20世纪20年代初酿成声势浩大的联邦主义思潮和运动。

联省自治期间，宣传或参与联省自治的，除了倡导联邦主义的资产阶级联省自治派和别有用心的地方实力派之外，还有部分早期马克思主义者。作为资产阶级思潮与运动之一的联省自治是“五四”期间最大的思潮和运动，其矛头直指专制主义中央集权和武力统一，因而具有浓厚的进步色彩，一些正在转变或未完全转变的早期马克思主义者也参与了，或宣传，或实践，如湖南毛泽东等新民学会部分会员，湖北的施洋、董必武，四川的吴玉章等人。但是李大钊只是倡导联邦主义，并未侧身于政治活动，这是李大钊与主张联邦主义的早期马克思主义者不同之处。他宣传的联邦主义也与资产阶级联省自治不可等量齐观，李大钊已经转变为马克思主义者，他对当时甚嚣尘上的资产阶级联省自治有着清醒的认识，认为资产阶级联省自治实际上被地方实力派所操纵：“可惜只脱不净‘人治’的观念！”㊵不可能达到实现民治主义的目的。

李大钊与早期其他共产党人也有不同之处，他似乎对联邦制更为偏爱。中共成立前后，毛泽东、董必武、吴玉章等人放弃了资产阶级民主主义的联省自治活动，思想上转变为马克思主义者，也不再发表联邦制主张㊶。中共一大前后，马克思主义者关于联邦主义的文字很少见到，而李大钊是例外。1922年6月15日中共发表《中共中央第一次对于时局的主张》，第一次以组织名义对联省自治进行批评：“在第三阶级民主政治的理论上，联省自治自然是没有可以非难的地方……但是我们所认为不违背民主主义的联省自治，是由民主派执政的自治省联合起来，组织联省政府，来讨平非民主的军阀政府，建设民主政治的全国统一政府，结果仍是一种民主主义对于封建制度战争的形式，决不是依照现状的各省联合一—联省自治的政府和北京政府脱离就算完事，因为这乃是联督自治而不是联省自治。”㊷显然，中共并不反对具有民主意义的联省自治，而是反对封建军阀控制和操纵的假自治，反对在军阀割据的形势下进行的改良性质的联省自治。1922年7月，中共二大制定了党的最低纲领。中共二大对当时流行的联邦主义政治运动再次发表自己的见解：“中国人民应当反对割据式的联省自治和大一统的武力统一，首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正的民主共和国。”㊸二大后，为了宣传民主革命纲领，一批马克思主义者纷纷发表文章，指导民众。陈独秀、周恩来、恽代英等人发表文章，与胡适、陈达材、杨端六等资产阶级联邦主义者进行笔战，李大钊也没有参加，而1923年1月发表的《平民主义》却继续阐发联邦主义观点。在与资产阶级联省自治派的论战中，陈独秀一马当先。与陈独秀对制度的联邦主义的肯定有所保留的态度相比，李大钊对联邦主义所具有的解放精神与平民主义则赞誉有加。如，驳斥联邦制有害统一说，认为国人对联邦制存在误解和偏见：“都是误认他是分裂的现象”；充分肯定联邦主义蕴涵的民主价值：“有了联邦的组织，那时行平民政治，就像有了师导一般。因为平民政治与联邦主义，有一线相贯的渊源，有不可分的关系。这条线的渊源，就是个性解放”；极力主张中国采行联邦主义：“非行联邦主义不能造成一个新联合”；大力倡导世界联邦：“我们可以断言现在的世界，是联邦化的世界，亦是‘平民主义’化的世界，将来的世界组织，亦必为联邦的组织，‘平民主义’的组织。”㊹可以看出，李大钊对制度的联邦主义简直是情有独钟，在联省自治运动期间，李大钊至少有4篇文章涉及联邦主义。

那么，如何解决纷乱的时局呢？1922年9月17日，李大钊就孙中山、吴佩孚统一中国的方策对《北京周报》记者谈话时，就表明了他的态度：“联省自治或联邦制度，作为制度本身不一定就不好，然而像现在这样有督军在各地实行割据的情况之下，要想直接实行这种办法那是行不通的。”改变现状的办法，“我们应当采取的，只能是逐步实施的办法，必须首先唤起民众的觉醒，然后还必须依靠民权运动的力量来削弱督军的势力。”㊺这说明，李大钊关于如何解决时局的政治见解与中共的纲领是基本一致的。

但在实行何种联邦制形式上有所不同。中共二大提出的是民族分权联邦制的国家结构的构想，也就是中国本部实行单一制，而边疆少数民族地区，则与内地组成联邦。二大宣言说：“中国人民应该反对割据式的联省自治和大一统的武力统一，首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主共和国；同时依经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，一方面又因尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国，才是真正民主主义的统一。”㊻也就是说，中国本部建立单一制民主共和国，与蒙、藏、回共同组建为联邦制国家，这是混合联邦制。李大钊主张的是地方分权的联邦制，即联邦制范围包含中国内地。也就是说，在国家结构问题上，李大钊的主张与中共二大并不完全一致。国家结构问题是十分复杂的问题，民国以来围绕此问题而发生的争论以及政治精英们立场上的反复多变就是明证，李大钊也经历了多次变化。中共在国家结构问题上也有一个认识不断深化、方案逐步修正的过程，直到中华人民共和国成立，中共才逐步选择单一制，在民族问题上确立民族区域自治制度，而民族分权的联邦制度也就成为历史的陈迹。

注释

①翁有为、张季：《清末民初李大钊宪政思想的演变（1907——1921），《首都师范大学学报》2005年第1期；陈夕：《中共二大与国家结构形式的构想》，《党的文献》2003年第4期；周忠瑜：《中共二大主张民族地区实行“联邦制”的原因探析》，《西北民族学院学报》1999年第3期；张继才：《论20世纪20年代初马克思主义与联邦主义的博弈》，《近代史学刊》第6辑，武汉：华中师范大学出版社，2009年。

②㉙赵锦铎：《李大钊〈省制与宪法解析〉——兼析李大钊在集权、分权问题上认识的转变》，《清华大学学报》1999年第3期。

③伧父：《中华民国之前途》，《东方杂志》第8卷第10号（1912年4月）。

④伧父：《论共和折衷制》，《东方杂志》第8卷第11号（1912年5月）。

⑤⑨⑪李大钊：《隐忧篇》，中国李大钊研究会：《李大钊全集》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第2页，第3页，第2页。

⑥孙中山：《与康德黎的谈话》，广东省社会科学院、中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、中山大学历史系孙中山研究室编：《孙中山全集》第1卷，北京：中华书局，1981年，第559页。

⑦胡汉民：《胡汉民自传》，国民党中央党史会编：《革命文献》第3辑，1978年，第58页。

⑧张继才：《论辛亥革命时期孙中山的国家结构观》，《广东社会科学》2009年第3期。

⑩李大钊：《大哀篇》，中国李大钊研究会编：《李大钊全集》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第11页。

⑫李大钊：《裁都督横议》，中国李大钊研究会编：《李大钊全集》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第31—34页。

⑬辛亥革命武昌起义纪念馆、政协湖北省委员会文史资料研究委员会编：《湖北军政府文献资料汇编》，武汉：武汉大学出版社，1986年，第233—235页。

⑭《覆黎副总统函》，沈云龙编：《近代中国史料丛刊》之《民国经世文编（内政、外交）》，台北：文海出版社，1966年，第2043－2044页。

⑮梁启超：《中国立国大方针》，见张品兴编：《梁启超全集》第4册，北京：北京出版社，1999年，第2490页。