恩斯特·弗罗因德与美国早期行政法学

宋华琳

恩斯特·弗罗因德与美国早期行政法学

宋华琳*

恩斯特·弗罗因德是美国20世纪初至20世纪20年代最为重要的行政法学者。弗罗因德撰写了《行政法案例》、《对人和财产的行政权：一个比较式的概观》等体系书，在法学院里较早开设行政法课程。弗罗因德主张行政法是控制行政权的法，认为应通过行政程序和司法审查来规范行政委员会的权力，以立法标准来导引行政裁量权;他还对主权豁免的学说予以批驳，对司法审查的原理予以建构。弗罗因德关注法律的实际运作，注重对外国法的比较与借鉴。尽管弗罗因德晚年在与法兰克福特的论争中处于下风，但他提出的诸多学说，仍构成了美国行政法学研究的重要起点。

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无论是在英美法系国家还是在大陆法系国家，抑或是在中国，“行政法”与“行政法学”都已成为法律人所熟稔的词汇。今天的美国行政法学，以其学说体系的精致、深切的问题导向与现实关怀，以及对真实世界的解释力，在全球化时代对他国行政法学的建构具有日渐重要的意义。〔1〕参见宋华琳:《中国的美国行政法研究:一个学术史的概观》，载《浙江学刊》2005年第6期。

然而，在近百年前，“行政法”这个词汇依然被美国学界视为舶来品，并未成为美国法的一部分。在美国早期行政法学的形成过程中，弗兰克·古德诺(Frank Goodnow，1859－1939)与恩斯特·弗罗因德(Ernst Freund，1864－1932，以下简称弗罗因德)共同发挥着重要的作用。

古德诺曾就读于哥伦比亚大学法学院，访学于德国柏林大学，后成为美国最早的行政法学者，同时也是美国公共行政学的奠基人。〔2〕See Frank Johnson Goodnow，6 Columbia Law Times，213(1893)．关于古德诺教授的生平简介，参见Wikipedia:Frank Johnson Goodnow，available at http://en．wikipedia．org/wiki/Frank_Johnson_Goodnow，2012年5月1日访问。古德诺于1893年出版了《比较行政法》，对美英法德四国行政体系进行了比较研究;〔3〕Frank J．Goodnow，Comparative Administrative Law，1893．该书于1902年由浮天和民译成日文版，由日本东京译书社出版。我国白作霖于1913年将该书译成中文版在民友社出版。目前此版本已由中国政法大学出版社重新勘校出版。参见［美］古德诺:《比较行政法》，白作霖译，王立民、王沛勘校，中国政法大学出版社2006年版。十二年后，他尽量淡化了比较法的痕迹，以美国的实际制度为基础，于1905年出版了《美国行政法原理》。〔4〕Frank J．Goodnow，Principles of the Administrative Laws of the United States，1905．古德诺尽管对行政裁量、司法与行政的关系等问题予以探研，但其行政法研究还是镌刻有政治学、行政学的色彩，总体上更关注行政组织的运作、行政官员的选任。〔5〕Marshall E．Dimock，The Development of American Administrative Law，15 J ．Comp．Legis．＆ Int’l L ．3d ser．43(1933)．

作为一名具有德国法背景的学者，弗罗因德教授则致力于行政法学的纯粹化和体系化，使得行政法学逐步走出政治学和行政学的藩篱，逐步建构起相对严密自洽的行政法学体系。如果说古德诺为政府学专业的学生开启了行政法学习之门，那么弗罗因德则为法学院的学生设立了行政法学习的航标。〔6〕See Powell，Book Review，12 Colum．L．Rev．570(1912)．

弗罗因德是美国20世纪初至20世纪20年代最为重要的行政法学者之一，本文拟勾勒弗罗因德教授的学思纪事、学术观点和学术脉络，以期更好地理解美国早期行政法学，理解美国行政法的学说脉络，〔7〕关于美国早期行政法学的中文著述并不多见，参见王名扬:《美国行政法(上)》，中国法制出版社1995年版，第62－65页;包万超:《阅读英美行政法的学术传统》，载《中外法学》2000年第4期。乃至进一步反思中国行政法学的孕育、发展与改革。

一、恩斯特·弗罗因德的学思纪事

(一)生平述略

在美国行政法学的肇始期，弗罗因德发挥了重要作用。弗罗因德于1864年1月30日生于纽约市，于1884年在德国海德堡大学获法学博士学位，于1897年获哥伦比亚大学政治学博士学位。弗罗因德于1894年至1902年执教于芝加哥大学政治学系，于1903年起任教于芝加哥大学法学院，直至1932年10月20日辞世。他一生撰写了大约20部著作和90篇论文。

弗罗因德关注公共行政与法律的结合部，他在行政法学、宪法学和立法研究方面都取得了斐然的成绩。作为美国早期行政法学的开拓者，他编排案例书，撰写体系书，展开与大陆法系行政法学的比较研究，对行政法、行政过程、行政权、行政裁量、司法审查等进行开拓性研究，让美国法律文献本来非常陌生的“行政法”一词，成为美国法学体系中的重要组成部分。〔8〕Arthur H．Kent，Ernst Freund(1864 － 1932):Jurist and Social Scientist，41 J．Pol．Econ．150(1933)．

(二)体系书的撰写

在弗罗因德教授之前，古德诺已出版了《比较行政法》、《美国行政法原理》两书，这两本书体例大致相似，均包括分权、中央行政、地方行政、公务关系、行政行为的手段和形式、对行政的控制这六部分。这两部著作更多是比较性的、描述性的，着重于描述行政组织的架构、立法对不同政府分支的规范，并未摆脱政治科学的藩篱，法律学门的意蕴仍较为疏淡。〔9〕Ernst Freund，Book Review，1 Am．Pol．Sci．R．138(1906)．

弗罗因德教授试图建立起相对精巧、相对抽象化的行政法学理体系，对行政法的概念、范围和内容加以界定。〔10〕参见［德］埃贝哈德·施密特—阿斯曼等:《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第28、29页。这种体系化的努力，可集中体现在他编排撰写的两本著作之中，即1911年出版的《行政法案例》〔11〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company，1911．和1928年出版的《对人和财产的行政权:一个比较式的概观》。〔12〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928．

1．《行政法案例》

弗罗因德教授重视行政法的案例研究。他认为，行政法研究是普通法研究的一部分，是以研究已判决案件为基础的，应根据司法判决去解读法律。弗罗因德指出，尽管应该意识到，司法判决是一回事，行政活动实践是另一回事，但至少从理论上来说，行政活动通常要接受司法控制，因此司法是检验行政活动合法性的试金石。〔13〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．95．

弗罗因德于1911年出版了他编著的《行政法案例》，在之后的近二十年里，它是美国唯一的一部行政法案例著作。

该书分为两部分，共九章，第一部分题为“行政权力与行为”，包括“行政、准司法与准立法职能”、“行政裁量”、“官员行为的形式与证据”、“通告”、“听证和证据”、“行政执行”六章;第二部分题为“针对行政行为的救济”，包括“弥补损害或金钱的诉讼”、“寻求特别救济的诉讼”、“管辖权、终局性与司法控制”三章。

T．R．鲍威尔为这本书所撰写的书评写道:

行政法研究将从弗罗因德教授编纂的这本案例书中受惠良多……这本案例书的主题，在法学院的课程表上，只是得到了些微的认可。那些被迫承认行政法作为一个独立研究领域存在的人们，还是对行政法的范围和内容存在异议。作为先驱者还是有许多工作要做。古德诺教授已经为政府学的学生开辟了道路，弗罗因德教授的兴趣，似乎更多从特定私人权利的角度，来发展该学科。他对案例的选择和编排，应该受到毫无保留的认可，这不仅在于它作为一本绝好的案例教科书，促进了如此重要主题的研究，还在于它可以从实质上保证，对于这个依然缺少完好界定的法律门类，有更为明确的了解。〔14〕T．R．Powell，Book Review，12 Colum．L．Rev．570(1912)．

在弗罗因德教授选编的这部案例书中，共收录案例226个。书中他阐发私见甚少，但他通过对案例的选取与编排，探讨了在普通法传统下，如何寻求对行政行为的司法救济，也反映出他对行政裁量、行政程序、行政证据以及司法救济的诸多见解。弗罗因德的《行政法案例》于1929年出版第二版，这部案例教科书确定了美国法学院行政法课程的内容范围，通常被视为美国法学院行政法学研究的开端。〔15〕Arthur H．Kent，Ernst Freund(1864 － 1932):Jurist and Social Scientist，41 J．Pol．Econ．150(1933)．

2．《对人和财产的行政权:一个比较式的概观》

弗罗因德教授关注行政法对行政权的控制，他指出“行政法不仅仅要支持行政权，更要控制行政权”。〔16〕Daniel R．Ernst，Ernst Freund，Felix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck，1894 －1932，available at http://scholarship．law．georgetown．edu/facpub/18．

在1921年申请“联邦基金会”(Commonwealth Fund)行政法和行政实践委员会的研究资助时，弗罗因德提出对美国联邦政府、马萨诸塞州、威斯康星州以及芝加哥市的立法与行政活动进行研究，来确证“在依授权展开的行政行为下，私人利益是否得到了充分卫护。”他的研究计划包括探寻授权立法和规则制定权的合法性边界、行政裁量的合法空间和范围、行政程序中的正当程序，建构清晰的司法救济理论，寻求对救济方式的简化。〔17〕Daniel R．Ernst，Ernst Freund，Felix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck，1894 －1932，available at http://scholarship．law．georgetown．edu/facpub/18．

如此庞大的研究计划，受到了同时代学者法兰克福特的诘难。法兰克福特认为行政法的研究应更注重对具体事实的描述和具体个案的研究，而非进行体系化的建构。此研究计划虽未被联邦基金会看好，但仍获联邦基金会资助。弗罗因德教授于1926年夏天大致完成了本项研究，并于1928年出版了《对人和财产的行政权:一个比较式的概观》。

该书分为两部分，共三十章，第一部分题为“行政权的体系”，更多是“分析性的”，包括了绪论、权力的规制与运作、救济;第二部分题为“在行政权支持下的制定法规定”，更多是“描述性的”，对公用事业、商船、银行、保险、贸易、劳工、职业规制、宗教教育、安全、卫生、酒类、个人民事地位、土地利用、财税等具体领域的行政权运作与控制，分别进行了论述。

这部著作反映出弗罗因德对德国、法国等大陆法国家行政法学原理的谙熟。他对德国、英国、美国关于行政过程的实定法律加以比较，对不同类型、不同领域的行政权加以分析，并勾勒出若干一般性的行政法学原理。

在该书中，弗罗因德将行政领域分为“服务权”(service power)与“控制权”(control)。弗罗因德指出从实践来看，服务职能具有更为重要的地位，政府每年的财政支出更多用于履行服务职能。弗罗因德认为与“服务权”有关的法律问题主要涉及对制定法的解释，可以通过金钱给付、财产处置、劳工契约等形式来实施“服务权”。政府履行诸如邮政管理、道路建设之类的“服务权”时，某种程度上要适用私法原理，其受到的宪法约束也相对较弱。〔18〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．7 －8．

弗罗因德认为对“控制权”不适用私法原理，“控制权”要受到相对较强的宪法约束。弗罗因德将这部著作的研究范围限于“控制权”，他侧重研究“决定性”(determinative)的权力，而将涉及官员职务地位的行为及不影响私人权利的“非决定性”(non－determinative)的权力排除在外。

弗罗因德将“决定性”的权力分为“赋权性的”(enabling)和“指令性的”(directing)权力。〔19〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．12．他认为行政许可是典型的“赋权性”权力，而在美国银行、保险等行政领域，则更多是“指令性”权力，规定相对人能做什么，不能做什么。〔20〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．59．弗罗因德以行政许可为例，对“赋权性”权力的运作进行了剖析，分析了行政许可的利弊、行政许可听证、行政许可期限及行政许可的数量限制，指出了行政许可听证的准司法(semi－judicial)性质。〔21〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．109．

弗罗因德在该书中，还指出行政机关规则制定的意义在于便捷、灵活，论述了行政机关规则制定权与法律授权的关系，并以费率制定为例论述了个案裁决和规则制定之间的微妙界限。〔22〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．211 －223．弗罗因德还分别论及了行政机关的执法权、检查权和传唤权。

这部《对人和财产的行政权》，反映出弗罗因德追求行政法学理概念体系化的努力，他有意识地从宪法的“巅峰”潜入行政过程的“峡谷”，努力让行政法学成为一门自足的学科。〔23〕Comments，Ernst Freund—Pioneer of Administrative Law，29 U．Chi．L．Rev．763(1962)．他对相应的概念术语加以厘定和分类，这构成了美国行政法学研究的基点。〔24〕Arthur H．Kent，Ernst Freund(1864 － 1932):Jurist and Social Scientist，41 J．Pol．Econ．151(1933)．

(三)进入法学院课堂的行政法

19世纪末20世纪初的美国法学院，是普遍不存在行政法课程的。例如哈佛大学法学院即认为法学院“是在向年轻人进行一门实践性的训练”，认为行政法不是“纯法律”，因此课表上没有行政法课程。〔25〕Comments，Ernst Freund—Pioneer of Administrative Law，29 U．Chi．L．Rev．763(1962)．

1902年，在哈佛大学法学院的支持下，芝加哥大学成立了法学院。哈佛大学的约瑟夫·贝勒教授出任芝加哥大学法学院首任院长，弗罗因德教授也在法学院的建立、课程的设置等方面发挥了重要作用。〔26〕参见［美］罗伯特·史蒂文斯:《法学院》，阎亚林等译，中国政法大学出版社2003年版，第49、50页。

弗罗因德教授于1902年面向芝加哥大学法学院二年级、三年级的学生开设了行政法课程，这是继古德诺教授于1892年在哥伦比亚大学开设行政法课程后，全美第二次开设行政法本科课程。〔27〕参见［美］罗伯特·史蒂文斯:《法学院》，阎亚林等译，中国政法大学出版社2003年版，第213页。

在弗罗因德于芝加哥大学法学院讲授行政法之后，耶鲁大学于1903至1904学年开设了“特别法律救济”课程，其主要内容为行政法;耶鲁大学于1917年面向研究生开设了“行政法和公共官员”的课程，教材是弗罗因德的《行政法案例》和古德诺的《比较行政法》。〔28〕参见 Comments，Ernst Freund—Pioneer of Administrative Law，29 U．Chi．L．Rev．755(1962);［美］罗伯特·史蒂文斯:《法学院》，阎亚林等译，中国政法大学出版社2003年版，第213页。

二、恩斯特·弗罗因德行政法学说的主要内容

(一)对“行政法”的厘定

英国公法学家戴雪(A．V．Dicey，1835－1922)在1885年出版的《宪法研究导论》中，认为行政法(droit administratif)来自于法国，是对官僚特权的保护，与英国的法治不相容，“在英国不存在真正的行政法。”〔29〕See A．V．Dicey，An Introduction to the Study of the Law of the Constitution(8th edition)，1915，p．256。关于戴雪对法国行政法的解读或误读，可参见［英］戴雪:《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第359－414页;王名扬:《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第1、2页。戴雪的解读或误读也影响了大洋彼岸的美国。加之美国长期以来对政府介入公共事务持排斥态度，因此行政权相对孱弱。在普通法的罅隙中，难以寻觅到行政法生长的空间。直至1900年，在当时的大多数律师和学者眼中，行政法压根不能被视为“法”。古德诺、弗罗因德等美国行政法学研究者的早期行政法论文，也多是在政治学杂志而非法学杂志上发表的。

在美国行政法肇始的过程中，弗罗因德负笈求学德国的经历，其法学和政治学科之间的跨学科背景，发挥了重要的作用。他在1894年发表于《政治科学季刊》上的《关乎美国行政之法》的论文中，指出行政法依然没有引起英国和美国学者的任何注意，他希望“行政法”这个当时还算新颖的概念能够获得接受。他界定了行政法的范围，并预言在未来行政法会成为公法的一个分支。他这样写道:

似乎一个一般的印象是，我们说宪法从法律意义上涵盖了政府行为的所有方面……然而在美国，宪法留给了立法机关相当的自由，来确定政府行为的范围和方式……在每年通过的公共法律中，只有一小部分关乎私法或者刑法。某种意义上说，立法最多规制的是政府管理，为官员创设出权力或职责……由此会必然产生相应的法律问题。因此要发展出相应的法律部门，来规制和限制政府行为，但不关涉宪法问题。它的主题是公共事务的管理，这一方面有别于立法，另一方面有别于法院的审判，这被恰当地称之为行政法。希望这个词汇能进一步为公众熟悉，特别是为专业法律人士熟悉，希望行政法这个主题能成为公法学中被认可的一个分支。〔30〕Ernst Freund，The Law of the Administration in America，9 Pol．Sci．Q．404(1894)．

弗罗因德努力将行政法同宪法相区别，他写道:

宪法的范围与行政法不同，在行政法和宪法之间的界限是波动的……当问题直接介于自由与主权之间，介于个人权利和政府权力之间时，我们倾向于说这是个宪法问题……当一个问题涉及官员行为的合法性时，我们说这是行政法问题，因为政府可能不是按照官员所主张的职权范围来行事;政府财政上的权利和责任也是行政法问题，因为在这个领域它并非代表主权行事;此外，针对政府的救济通常也属于行政法问题，因为即便是宪法界定了权利，也很少能指出实施和保护这些权利的途径。在所有国家里，地方政府的组织，中央和地方政府职能的分工，政府部门的创设及其职权范围、相互关系的确定等所有这些事务都应被视为属于行政法而非宪法。〔31〕Ernst Freund，The Law of the Administration in America，9 Pol．Sci．Q．404 －405(1894)．

弗罗因德认为，应将行政法视为控制行政之法，而非行政所产生之法。他将“行政法”界定为“当一方为行政当局，另一方为个人或私人权利时，对相互冲突的权利主张予以处理的法律原理。”〔32〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company ，1911，p．1．弗罗因德指出，政治学与行政学更关注行政效率和公共政策，行政法学更关注私人权利的保护。行政法主要涉及行政权的性质、模式以及针对行政行为的法律救济。〔33〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company ，1911，p．2．

弗罗因德指出，应客观理解行政权的功能与作用，不应将行政过程视为所有国家罪恶的“替罪羊”(scapegoat)。他指出，随着现代社会的日益复杂，行政疆域的扩展，政府概念的变迁，行政过程会变得日益重要。他认为“我们国家宪法的缔造者似乎是保有一个尽可能弱的政府，但是政府的力量必须要随着其功能的扩展而增长。”〔34〕Ernst Freund，The Law of the Administration in America，9 Pol．Sci．Q．403(1894)．

(二)对行政委员会权力的控制

美国19世纪90年代至20世纪20年代被称为“进步时代”(Progressive Era)〔35〕马骏:《经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革》，载马骏、刘亚平主编:《美国进步时代的政府改革及其对中国的启示》，格致出版社、上海人民出版社2010年版，第13、14页。，美国的产业革命催生了法律革命，产业和社会立法催生了诸多行政委员会，美国也被视为“由委员会组成的政府”。行政委员会集传统的行政执法与个案裁决、规则制定职能于一身，这构成了美国行政法学形成的独特制度背景。〔36〕参见 Marshall E．Dimock，The Development of American Administrative Law，15 J．Comp．Legis．1 ＆ Intl’L．3d ser．36－37(1933);［美］伯纳德·施瓦茨:《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第16、17页;宋华琳:《美国行政法上的独立规制机构》，载《清华法学》2010年第6期。

弗罗因德对行政委员会制度予以了充分关注，他于1923年春天在圣路易斯律师协会发表的演讲中，用了四分之一的篇幅对美国行政委员会制度进行了剖析。〔37〕Ernst Freund，Historical Survey，in Ernst Freund et al．，The Growth of American Administrative Law，Thomas Law Book Company，1923，pp．9 －41．弗罗因德还于同年发表了题为《委员会权力和公用事业》的论文，〔38〕Ernst Freund，Commission Powers and Public Utilities，9 A．B．A．J．285(1923)．在文中指出，第一波是行政机关向从事特定活动的机构颁发特许状;第二波是以公司法等一般性的法律，对从事特定活动机构的资质加以规定;第三波则是在美国南北战争之后，随着1869年马萨诸塞州铁路委员会的成立，1873年伊利诺伊州铁路和仓储委员会的成立，1887年洲际贸易法的颁布，行政委员会在美国行政法和行政规制中开始发挥重要的作用。〔39〕Ernst Freund，Commission Powers and Public Utilities，9 A．B．A．J．285(1923)．另参见［美］弗兰克·道宾:《打造产业政策:铁路时代的美国、英国和法国》，张网成、张海东译，上海人民出版社2008年版，第56－77页。

弗罗因德通过对法院判决的剖析，指出行政委员会可以裁决铁路公司关于运费争议的主张，如果发现运费不合理，可以判决不再适用该运费，但不能直接变更运费费率。〔40〕ICC v．Cincinnati，N．O．＆ Texas Pacific Ry．Co．，167 U．S．479(1897)．弗罗因德还指出，由于经济立法中充满了诸如欺诈、歧视、垄断、不合理收费等不确定的法律概念，因此行政委员会通过规则制定和个案裁决，来实行经济政策，具有一定的合理性。〔41〕Ernst Freund，Commission Powers and Public Utilities，9 A．B．A．J．286(1923)．

弗罗因德关注到行政委员会的建构与分权原理之间的紧张，他认为应通过程序架构和司法审查来制约行政委员会的权力。〔42〕Ernst Freund，Commission Powers and Public Utilities，9 A．B．A．J．287(1923)．弗罗因德讨论了法院以正当程序为依据，对行政委员会决定展开的审查，法院判称铁路委员会不应忽视成文法律中对听证程序的要求;弗罗因德指出还可从管辖权问题、法律问题、滥用裁量权等角度，对行政委员会进行司法审查。〔43〕Ernst Freund，The Right to a Judicial Review in Rate Controversies，27 W．Va．L．Q．208 －210(1921)．

(三)对行政裁量的戒惧

古德诺早期更为关注行政效率，认为要想在复杂的产业经济、社会结构下，给予公众更多福祉，就要保障行政权有相应的行为自由(freedom of action)，从而更有效率地施加社会控制。古德诺在1905年时，还主张削减司法对行政的控制，将行政裁量视为不受司法控制，交由行政独立决定的领域。〔44〕Frank J．Goodnow，The Growth of Executive Discretion，2 Proceedings of the American Political Science Association，29－44(1905)．至1916年，古德诺对行政裁量的态度略有变化，在对现实加以勾勒后，他慨叹“美国法还未能针对行政裁量设计出有效的救济途径”，但他并未能针对行政裁量给出有建设性的意见。〔45〕Frank J．Goodnow，Private Rights and Administrative Discretion，2 A．B．A．J．803(1916)．

相对古德诺而言，弗罗因德对行政裁量进行了更为详尽的讨论，提出立法机关制定标准导引行政裁量权，对裁量权滥用进行司法审查。在他笔下，裁量是“在是与非之间的辨别，因此有行为裁量权的人应该要受到理性和法律规则的拘束。”〔46〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company ，1911，p．61．他对行政裁量做出了如下界定:

当我们谈论行政裁量时，我们的意思是一个做出的决定，可能至少部分是以无法被证成或证伪的考虑为基础的。当法律让官员根据信念、期待、倾向而非事实来使用权力时，或者法律规定了诸如“适当的”、“明智的”、“合适的”、“有益的”、“有能力的”、“方便的”、“有害的”或相反的词语时，就赋予了裁量权。〔47〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．71．

弗罗因德对行政裁量持有戒惧之心。他认为“裁量是没有标准的权力，将这种针对人或财产的权力置于官员之手，很难说是与‘法治’相符的。”〔48〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．59．弗罗因德甚至认为行政法最重要的发展在于削减裁量权。他认为在政府服务领域，可以存在行政裁量;但在针对私人权利的领域，应逐步以立法机关制定的规则来取代裁量。〔49〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．36 ．

弗罗因德期待通过明确的立法标准来导引行政裁量权，他主张，在所有授予裁量权的法律中，都应明确裁量权的目的与范围。在立法中可以规定行使行政裁量权应考虑的因素，其规定模式可以是:第一，明确规定不考虑特定的因素;第二，规定只能考虑特定的因素;第三，要求对某些本来存疑的因素加以考虑，并赋予相应权重;第四，要求考虑特定的因素，但不一定非要从该因素中得出什么结论。〔50〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．88．当行政机关行使裁量权时，如若考虑了法律未曾规定的因素或条件，法院将判决行政机关败诉。〔51〕例如在1854年State v．Justices of Inferior Court of Morgan County案中，佐治亚州摩根县法院因申请人曾两次违法销售烈酒，而拒绝其开设客栈销售烈酒的申请。法院判决申请人之前是否有违法情形，并非制定法所规定的考虑因素，故判决县法院决定违法。See Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company，1911，p．62．

弗罗因德认为“裁量的功能并非是要取代规则，而是要为规则铺平道路。”〔52〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．102．他指出，在行政过程发展出的诸多先例，构成了对行政裁量的拘束，这被称为“专业裁量”(expert discretion)。他希望行政权通过逐渐“试错”，通过从行政实践中获取经验，对先例进行提炼，来发现能为行使裁量权提供指南的规则，并将其尽量吸纳于立法机关颁布的法律之中，从而让裁量权能整齐划一地运作。〔53〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．99．

弗罗因德指出，法院在审查行政裁量权时应秉承克制的姿态，但应对行政机关滥用裁量进行司法审查。当行政机关仅因凭个人爱憎行使裁量权时，或仅为了个人私利而滥用裁量权，或未能对相关事实加以检视，导致不公正时，法院可以发出执行状(mandamus)，要求行政机关按照法律的规定履行裁量权。〔54〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company，1911，p．448．

(四)对主权豁免的批驳

行政行为应接受司法审查，行政机关可以成为司法审查中的被告，在今天这已近常识。而在19世纪末20世纪初的美国，其主流学说是霍姆斯的主张:

主权者应免于被起诉，这并非因为任何正式的观念或陈腐的理论，而是处于逻辑的和实际的背景，因为并不存在针对当局的法律权利，没有让权利可以依归的法律。〔55〕Kawananakoa v．Polyblank，205 U．S．349(1907)．

弗罗因德对主权豁免的学说予以了系统批驳。他指出，主权豁免的历史，可以追溯到英国法上“国王不能为非”的观念。如不明确政府对私人应承担的民事责任，如果私人权利没有直接的救济渠道，那么任何权利注定是不稳固的。〔56〕Ernst Freund，Private Claims against the State，8 Pol．Sci．Q．626(1893)．

弗罗因德指出，立法机关不适于裁断与政府有关的争议，因为立法机关的委员会要讨论国家大事，他们没有时间对争议事项进行调查，也不熟悉争议的事项，也无法对事实进行裁断。〔57〕Ernst Freund，Private Claims against the State，8 Pol．Sci．Q．627 － 628(1893)．虽然上级行政机关可以对下级行政机关进行监督，但当私人和行政之间围绕事实问题或法律问题产生纠纷时，应以完全中立的方式来裁断公共利益与私人权利之间的问题。〔58〕Ernst Freund，The Law of the Administration in America，9 Pol．Sci．Q．414(1894)．

弗罗因德认为，尽管法院的权力来源于广义的政府，但广义的政府是一个非常庞大的有机体，其功能也是高度分化的。在任何文明国家，司法的裁判都为维系公平和正义所需，都独立于狭义的政府之外。让政府行为接受法院的审理，而不是由政府部门自行裁断纠纷，也恪守了“任何人不能做自己案件的法官”的箴言。〔59〕Ernst Freund，Private Claims against the State，8 Pol．Sci．Q．638(1893)．

弗罗因德还关注到赔偿性救济的缺失，在当时政府侵权依然被排除在法院管辖范围之外。“如果一个人被道路清洁车撞了，那么市政当局就要承担责任(因为其职能是私人性的);如果他被消防车撞了，市政当局就不需要承担责任(因为其属于政府职能)。这简直是声名狼藉。”〔60〕Ernst Freund，Responsibility of the State in Internal(Municipal)Law，9 Tul．L．Rev．1，15(1934)．在此情况下，如果公权力非法行使，直接侵犯了个人权利，那么唯一可行的救济途径可能是针对具体某个官员提起诉讼。对受损的私人而言，即使胜诉，也是由经济上并无负担能力的官员来承担责任;对于真诚履职的官员而言，这也有失公平。弗罗因德一直倡导引入针对行政机关的政府侵权诉讼，让政府承担相应的侵权责任。〔61〕Ernst Freund ＆ F．J．Goodnow，Discussion，6 Proceedings of the American Political Science Association，61 －62(1909)．

(五)司法审查原理的建构

弗罗因德指出，在英美法中没有专门审理行政案件的行政法院，由普通法院来提供对行政行为的司法救济，这构成了建构行政法这个部门法的动因。他批评了以特权令状(prerogative writs)制度来为私人权利提供特别法律救济的观点。

根据《布莱克法律词典》的解释，令状是“以国家或其他有权法律机构的名义签发的，要求受送人为一定行为或限制为一定行为的，法院的书面命令。”〔62〕屈文生:《法学名词“令状”释义与翻译考辨》，载《社会科学论坛》2010年第6期。在弗罗因德所处的时期，常见的特权令状包括以下四种。

(1)执行状(mandamus)，当事人申请执行状，请求行政机关或其官员履行其依法应当履行的义务。这适用于受法律保护，可为司法执行的权利。法院可对行政机关的羁束行为颁发执行状，不可对行政机关的裁量行为颁发执行状。〔63〕参见 Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company 1911，pp．420，441;Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．255 －260;王名扬:《美国行政法(下)》，中国法制出版社1995年版，第579、580页。

(2)提审状(certiorari)，当事人申请有监督权的法院审查下级法院、行政机关或官员的决定是否合法，法院审查相应行政行为是否在管辖权范围内，是否落在制定法明确的规定和普通法所确定原则的范围之内，如有违法情况，法院可撤销或部分撤销该决定。〔64〕参见 Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company，1911，p．478;王名扬:《美国行政法(下)》，中国法制出版社1995年版，第577、578页。

(3)权利开示状(quo warranto)，要求行政机关说明自己行使权力来源的证据和依据，说明为何具有其宣称的职权。〔65〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company，1911，p．493．

(4)人身保护状(habeas corpus)，受非法拘禁的人可以申请法院发出人身保护状，审查对个人拘禁决定的合法性，使那些无充分理由就被监禁之人能及时获释。〔66〕Ernst Freund，Cases on Administrative Law，St．Paul West Publishing Company，1911，p．498．

弗罗因德批评了令状制度，他认为这些特别法律救济方式是“不必要的法律复古”，需要去对许多并无实际意义的因素加以考虑;认为应界定不同令状的适用范围，对这些特别法律救济体系予以归并和简化。〔67〕Ernst Freund ＆ F．J．Goodnow，Discussion，6 Proceedings of the American Political Science Association，60 －61(1909)．

弗罗因德论及了对法律问题、事实问题的司法审查。他指出，法院应始终可以对法律问题(questions of law)加以审查，其间会存在司法裁量的空间。〔68〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．289 －291．在对事实问题(questions of fact)进行审查时，当没有证据能支持行政机关的决定，或者无法从行政证据推演出行政决定结论时，法院可以推翻行政机关的事实认定。〔69〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．293 －294．

弗罗因德还论及了对管辖权问题(questions of jurisdiction)的司法审查。行政官员应在其管辖权范围内行事，如果在管辖权范围之外行事，其行为应是无效的。对管辖权问题的司法审查，往往和对法律问题的司法审查密切相关。〔70〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．291．例如在1855年的The Queen v．Wood案中，法律规定可以在地方法规中要求公寓住户及时清除门前的“所有灰尘、灰分、垃圾、污物、粪肥、泥土”，但在该案中，相应地方法规要求公寓住户及时清除门前积雪，而法律未规定要清除“积雪”。因此法院认为斯塔福德郡地方卫生委员会没有要求公寓住户清除门前积雪的管辖权，存在管辖权错误(jurisdictional error)，故判决其败诉。〔71〕Harrington v．Gudden，Supreme Judicial Court of Massachusetts，179 Mass．486，6l N．E．54，94 Am．St．Rep．613(1901)．转引自 Ernst Freund，Cases on Administrative Law，572－573(1909)。

三、美国早期行政法学说史中的斑驳影像

很难为弗罗因德教授贴上一个固定的标签，他关注法律的实际运作，注重比较法智识资源的调用。但他身后却是寂寞的，弗罗因德在其盛年之后与法兰克福特的论争中渐处下风，而他以大陆法系式方法建构美国行政法学的努力，也最终为法兰克福特的功能进路所取代。

(一)对法律实际运作的关注

希腊人曾云“狐狸多才多艺，刺猬只会一件看家本领”。〔72〕钱钟书:《七缀集》，生活·读书·新知三联书店2002年版，第28页。应将弗罗因德教授视为“狐狸”而非“刺猬”。他早年执教于芝加哥大学政治学系，是美国政治科学学会的缔造者之一，并曾于1916年出任美国政治科学学会会长。他斑驳的学术背景与深沉的现实关怀，使得他较为关注与政治学、经济学、社会学等密切相关的法律部门和法律问题，关注行政法学与相关社会、经济、政治背景的互动。他认为法律是社会控制的工具，应在查明社会事实的基础上，去建立法律的基本原则和假定，行政权、行政法要随着社会、政治和经济条件的变化而变化。〔73〕Arthur H．Kent，Ernst Freund(1864 － 1932):Jurist and Social Scientist，41 J．Pol．Econ．145(1933)．

弗罗因德教授是一名入世的学者，他从1908年起始终担任美国统一州法全国联合委员会委员，并在该委员会的社会福利分委员会任职，参与婚姻、儿童监护、童工、劳工立法、麻醉品等方面法案的讨论，参与了多部示范法的起草，并与相关社会管理机构有着密切的合作。〔74〕Arthur H．Kent，Ernst Freund(1864 － 1932):Jurist and Social Scientist，41 J．Pol．Econ．149(1933)．他在大学中还讲授“制定法”(statutes)课程，还去探究立法原理与立法技术，研判各州统一立法的趋势。〔75〕Ernst Freund，Unifying Tendencies in American Legislation，22 Yale L．J．96，98(1912)．

在此情怀导引下，弗罗因德指出，财税行政的立法要以公共财政学为基础，行政法律的制定要以公共管理实践为基础，统计学数据和社会生活事实是行政法学研究的前提。〔76〕Arthur H．Kent，Ernst Freund(1864 － 1932):Jurist and Social Scientist，41 J．Pol．Econ．148 －149(1933)．他在行政法体系书的撰写中，也对美国公用事业、贸易、劳工、安全、健康、土地等诸多行政领域的实定法规范、制度历史、制度实践予以关切，并从中抽象出若干理论见解。

(二)对外国法的比较与借鉴

在百年前，美国的法律学者和法律实务人士多沉湎于普通法的世界，他们没有能力去阅读，也不愿阅读其他国家的法律著作。〔77〕参见［美］伯纳德·施瓦茨:《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第18页。但弗罗因德教授的双亲是德国人，他也先后求学于德国的德累斯顿大学、法兰克福大学、柏林大学及海德堡大学。弗罗因德关注大陆法系以及英国法的研究进展与立法进展，他还以比较法领域的成就，于1923年就任美国法律研究会(American Law Association)会员。〔78〕当时美国法律协会仅有40名会员，外国法和比较法专长的学者有4人，弗罗因德是其中之一。See David S．Clark，The Modern Development of American Comparative Law:1904－1945，55 The American Journal of Comparative Law，578－615(2007)．

弗罗因德在建构自己的美国行政法学说体系时，会经常性地将法国、德国和英国的行政法学说和制度作为比较的参照系。正如他指出的:“行政法科学是崭新的，其主要发轫于法国和德国，很自然的，美国的学生应该将注意力转向外国法。这样是更为适宜且具有正当化根据的，因为在不同的国家遭遇到行政的问题，在许多方面是类似的，一个国家的实践，可以在另一个国家改革时得到利用。”〔79〕Ernst Freund，The Law of the Administration in America，9 Pol．Sci．Q．405 －406(1894)．

在弗罗因德1928年出版的《针对人和财产的行政权:一个比较研究》中，他选择了德国、英国作为重点比较的对象，他认为德国行政法汲取了法国行政法的精髓，而且德国19世纪的立法更为体系化、全面化，相较于法国行政法而言，更具有比较和借鉴意义。〔80〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，p．19．

弗罗因德对法国、英国和美国的行政体制进行了比较，认为欧洲国家总体而言可谓是科层制政府(bureaucratic government)，行政组织成为国家和人民中的独特部分，行政长官是政府权力的代表者，位于科层体系的最高点，官员们的职责直接或间接来自于行政长官，下级服从上级。美国则发展出了自己的自治(self－government)体系，在“全民政府”(popular government)理念下，人民不仅是政府权力的来源，而且自己行使权力。人民让自己的成员出任公职，这些官员任期相对较短，在离任后又回到人民之中，不会失去和人民的联系。官员没有和人民隔离，也没有相互有机地组织在一起，他们都只是忠于人民、向人民负责。官员权力更多是受立法机关约束。〔81〕Ernst Freund，The Law of the Administration in America，9 Pol．Sci．Q．407(1894)．

在法律救济的比较研讨中，弗罗因德论及了大陆法系的责任体系和德国行政法学开山巨擘奥托·迈耶的学说，并专门论及了法国大革命之后在分权学说支配下建立的法国行政法院，以及德国行政法院、普鲁士行政法院的建构。〔82〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．229－230．对法国行政法院的论述，参见王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第553页;对德国行政法院的论述，参见刘飞:《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第44－46、50－54页。弗罗因德认为英美法系可以利用人身保护令来限制行政机关非法逮捕，可对拒绝执行法院令状的行政机关提起藐视法庭诉讼，他认为这是英美行政法中法律救济的优越之处。〔83〕Ernst Freund，Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，University of Chicago Press，1928，pp．232 －233．

弗罗因德教授在对美国行政权、行政组织、行政裁量、行政调查、规则制定、法律救济以及具体行政领域中诸多问题加以探讨时，通过同法国、德国等大陆法系国家行政法学的比较、继受与扬弃，初步建构起美国早期的行政法学。

(三)与法兰克福特的论争

法兰克福特(Felix Frankfurter，1882－1965)是继古德诺、弗罗因德之后美国又一位重要的行政法学者，法兰克福特的代表著述当为1930年出版的《公众及其政府》和1932年合著的《行政法:案例及其他材料》。在20世纪20年代，弗罗因德与法兰克福特就行政法学的体系构建、研究进路产生了论争，可将双方分歧概括为如下三点。

第一，弗罗因德强调行政法学相对于宪法学的独立性，法兰克福特则认为行政法注定与宪法有难分难解的关联。〔84〕Felix Frankfurter，The Task of Administrative Law，75 U．Pa．L．Rev．618(1926 －1927)．法兰克福特合著的行政法案例书共分为“分权”、“授权”和“行政行为的司法控制”三编，前两编分别讨论了司法的宪法地位、立法与行政的关系。法兰克福特的著作被视为当时“最为重要的从宪法层面看行政法的著作之一”。〔85〕Sayre，A Common Law of Administrative Powers，18 Iowa L．Rev．241(1933)．

第二，弗罗因德更强调对法律文本加以探研与整理，从中发展出独立于普通法的行政法;早年任教哈佛，后来出任美国联邦最高法院法官的法兰克福特，则更强调通过判例发展美国行政法的学理体系。法兰克福特认为法院判例是行政法研究的主要内容，通过判例研究推演出行政法的原则，从普通法体系中建构出行政法。法兰克福特的进路绵延至今，这让行政决定的内容、行政活动的法律基础居于相对次要的地位，从而简化了美国行政法的学理体系。〔86〕参见［德］奥列弗·来波希乌斯:《费利克斯·法兰克福特的设想》，载［德］埃贝哈德·施密特—阿斯曼等著，乌尔海希·巴迪斯编选:《德国行政法读本》，于安等译，中国法制出版社2006年版，第25－33页。

第三，弗罗因德更关注对行政权的控制。在1916年给罗斯科·庞德的复信中，弗罗因德指出“行政法的存在不仅为了支持行政权，更是为了控制行政权。”弗罗因德试图通过概念演绎与分析，来建构行政法学理论体系，维护私人权利。法兰克福特则认为，行政法应关注公益与私益的维护，应从功能视角理解行政法，研究“运行中的行政法”。〔87〕Wallace Mendelson，Mr．Justice Frankfurter on Administrative Law，19 The Journal of Politics 444(1957)．认为应加强对具体领域、具体个案的研究，研究特定行政机构的规制历史、组织架构、社会环境及利益分布。〔88〕法兰克福特还组织并推进了对海关、邮政、保险、州际贸易、移民等领域规制机构的研究。See Daniel R．Ernst，Ernst Freund，Felix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck，1894 －1932，22 －23(2009)，available at http://scholarship．law．georgetown．edu/facpub/18．

在这场论争中，弗罗因德渐落下风，这或许也和美国当时快速城市化和工业化的背景、实用主义哲学的兴起、现实主义法律运动的发展等休戚相关。弗罗因德于1932年10月病故，在此之前他为法兰克福合著的行政法案例书撰写了书评，承认自己“关于行政法的观念，毫无疑问深受古德诺影响，而古德诺又受大陆法系法学家和体系书的影响”，他写到“学说传播的过程带来的是学说的摒弃与更替，今天展现出的是一个全新的计划，这似乎要彻底摧毁旧传统。”〔89〕Daniel R．Ernst，Ernst Freund，Felix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck，1894 －1932，30 －31(2009)，available at http://scholarship．law．georgetown．edu/facpub/18．

相对弗罗因德而言，法兰克福特更为关注宪法，关注判例，关注行政过程。法兰克福特努力在普通法传统下建构美国行政法，并使得弗罗因德的学说在之后的岁月中逐渐消隐。但弗罗因德倡导对行政权的分类控制，关注行政委员会与权力分立，倡导以规则限制行政裁量，力主简化和减少普通法上的特别法律救济，政府应承担侵权责任，他所提出的这些学术主张，所勾勒的相应学理脉络，依然构成了美国行政法学的重要研究起点。

四、结语

以上是对恩斯特·弗罗因德教授学说特色和内容的简要述评。他以其对大陆法系行政法的谙熟，对英国普通法理论的体察，建构起美国行政法学的早期理论;他通过对立法过程的参与，对法律文本和法院判决的广泛研读，撰写出行政法学的体系性著作;他还是一个身体力行的实践者，为摒弃主权豁免，引入司法审查，建构美国行政法学而著书立说，奔走呼号。某种意义上，弗罗因德与古德诺、法兰克福特等几位学者共同缔造了美国早期的行政法学，共同缔造了美国进步时代的行政法学。

本文试图勾勒出的是弗罗因德教授的学说纪事，更凝结着一个时代的缩影和背影。古德诺、弗罗因德以及法兰克福特三人，可被视为美国行政法学的三位里程碑式的人物。古德诺的行政法研究关注政治与行政的界分，关注行政组织的架构;作为有浓厚大陆法系背景的弗罗因德，更注重建构自洽的行政法学体系，强调对行政权的控制、对行政相对人权利保障和对制定法规范的整理;作为学者和大法官的法兰克福特，则更注重研究“运行中的行政法”，强调从宪法、判例和行政过程角度关注行政法。其间，弗罗因德作为承先启后者，在美国早期行政法学说史中具有重要的地位。在他的不懈努力下，行政法学逐渐脱离了政治学、行政学的藩篱，成为一门相对独立、自洽的法律学门。

联系到中国改革开放三十年来行政法学的发展历程，在1989年《行政诉讼法》颁布之前，学者们更关注“政府法制工作”，关注行政组织法、公务员法，强调运用法制来保证行政管理职能的有效行使，推动行政管理的科学化、法制化;〔90〕参见王珉灿主编:《行政法概要》，法律出版社1983年版;张尚鷟:《论改革与行政法》，载《中国政法大学学报》1984年第4期;朱维究:《行政管理与行政法》，载《法学杂志》1984年第3期;陈德仲:《试论加强国家行政管理领域的法制建设》，载《中国法学》1985年第4期。在1989年《行政诉讼法》颁布后，学者们开始逐步建构起以司法审查为中心，以规范和控制行政权力为主线的行政法学体系;〔91〕参见朱新力、宋华琳:《现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起》，载《法律科学》2005年第5期。进入本世纪后，我国行政法学者也开始倡导关注行政过程，〔92〕参见江利红:《论行政法学中“行政过程”概念的导入——从“行政行为”到“行政过程”》，载《政治与法律》2012年第3期。关注具体行政领域，〔93〕参见宋华琳:《部门行政法与行政法总论的改革——以药品行政为例证》，载《当代法学》2010年第2期。关注判例研究，〔94〕参见朱芒:《行政诉讼中判例的客观作用——以两个案件的判决为例的分析》，载《华东政法大学学报》2009年第1期。从而力图实现中国行政法学的本土化、精细化。如将此过程与美国早期行政法学说史加以比较，则可发现太多值得研究、值得沉思之所在。

本文是一篇对美国早期行政法学说史的寻踪，在此过程中笔者亦深切感受到学术的温情与敬意，体会到先行者筚路蓝缕、以启山林的艰辛。我国对美国行政法学说史的了解，不是太多而是太少了。在弗罗因德之后，法兰克福特如何在新政时期锻造自己的行政法学体系，美国1946年《联邦行政程序法》的立法过程为何，美国行政法中如何发展出利益代表模式，乃至20世纪80年代美国的规制改革，以及美国晚近在风险规制、电子政府、规制影响评估等方面有怎样的制度改革，如是种种，都构成了美国行政法学说史的未来研究议题。

在未来，我们或许应更加重视对美国及其他法治发达国家行政法学说史的研究，通过对特定行政法学者学思纪事的整理，特定行政法制度变迁历程的勾勒，对特定行政法学说脉络源流的追溯，从而更好地理解特定行政法学说背后的知识背景、社会背景和历史演进，理解行政法学说的继受与发展;进而为推进我国的行政法学研究，提供真实、准确且富有启迪性的知识增量。

*宋华琳，南开大学法学院副教授，法学博士。学友山东大学法学院田雷副教授代为搜集Ernst Freund教授的著作Cases on Administrative Law，清华大学法学院博士生毛海栋代为搜集Ernst Freund教授的著作Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey，在此致谢。本文其他参考英文著述或从国家图书馆复印，或通过Google Books访问;Freund教授的论文及相关评述论文，多通过JSTOR、Heinonline、Westlaw等数据库查找下载。学友李洪雷、骆梅英、何海波、姚金菊、罗英等对本文初稿提出了宝贵意见和建议，在此谨致谢忱。本文另于南开青年法学沙龙第十七期报告交流，感谢刘风景、王彬、朱桐辉、李晓兵等师友在沙龙对本文提出的修改建议。

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