体制内之殇——论近代地方自治对绅权的损害

荆月新

体制内之殇
——论近代地方自治对绅权的损害

荆月新*

近代以降，进入地方自治“体制内”的绅权独立性丧失，成为正式权力的附庸。士绅参与地方事务的范围仅限于公共服务领域，方法与途径受到行政权力的严格管控。绅权以法定形式得以明示以及士绅担负地方自治经费的征收义务，都导致士绅阶层与其他社会成员日趋分化，在近代中国日益孤立，最终走向衰落。

地方自治 绅权 组织化 损害

士绅又称绅士、绅衿，在传统中国社会当中是一个变动不居的概念。费孝通有言:“绅士是封建解体，大一统的专制皇权确立之后，中国传统社会中所特具的一种人物。”〔1〕费孝通、吴晗等:《皇权与绅权》，上海观察社1949年版，第1页。那些因超卓智识、丰厚财产或凭借个人抑或家族的官僚背景而成为众民之首、一乡之望，并在民间社会发挥非凡政治影响的人们，均可归入士绅之列。在近代，晚清的士绅阶层仍以旧式的官绅与学绅为主，至民国建元，新式的工商业者与土地所有者的成分有了大量增加，官绅与学绅的力量渐次削弱。至于“绅权”一词，由清入民，论者多多，但从未有过严格的法理意义上的界定，通常是指士绅阶层凭借特定的身份，对国家尤其是地方的经济、政治以及民生、社会公益所发挥的影响力，它具有权利的特性，因它与士绅的身份不可分割，且具有排他的性质，它亦具有权力的特性，在许多场合还具有一定强制力。为与前人的论述保持连贯性，本文沿袭旧说，不作损益。通行的观点认为，肇始于清末的近代地方自治并非对民权的伸张而是对绅权的彰显，相比于传统中国的政治社会，绅权在近代地方自治时期有所扩张或者膨胀。这一观点自民国以来颇为盛行。

对上述观点，笔者未敢苟同。笔者认为，在近代以来的地方自治当中，绅权恰恰由于在地方自治的旗号下被纳入“体制内”而失去了其原有的独立性，成为了国家正式权力的附庸，其活动方式和活动内容受到严格管控，并因日渐孤立而受到损害。

一、绅权沦为国家正式权力的附庸

地方自治本应是防止国家权力对社会权力挤压的宪政手段，近代中国的地方自治自其源头上讲，可说是清末宪改的一部分，但是，自一开始，即偏离了宪政的轨道。清廷的初衷并非实行以地方自治为主题的宪政改革，而是在立宪派和革命党人双重催逼下所进行的仓促让步。因此，近代中国的地方自治无论从其开办初衷抑或制度设计上，并非以伸张绅权或民权为目的，不是以自治机制与“官治”行政并行，更不是要取而代之，而是“辅官治之不足”，借以完成官治行政所无法完成的任务。这种“中国式”的地方自治无强化绅权之意，却力收强化“官权”之效。

首先，从地方自治的价值与功能定位上，其服从和服务于“官治”行政。因何开办地方自治?相对于传统的国家治理结构，地方自治将会带来什么?这是近代中国开办地方自治的根本目的与宗旨所在，也是价值和功能所在。光绪三十一年，刑部侍郎沈家本上书政务处言到:“参以各国地方自治之制，于地方设立乡社。……仿日本府县议会之法，任民间公举有资望者，为社中董事，以辅地方官之所不及。”〔2〕《政务处奏议复刑部左侍郎沈条陈时事折》，载《东方杂志》第2年第12期。宪政编查馆在《奏核城镇乡地方自治章程折》中指出，施行地方自治“以上辅政治而下图辑和，故言其实，则自治者，所以助官治之不足。”又说:“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得牴牾国家之法律，由是而自治事宜，不得违抗官府之监督。”〔3〕《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，第445号。上述指导思想被不折不扣地贯穿于立法之中，光绪三十四年颁布的《城镇乡地方自治章程》第1条开宗明义:“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。”一语道出了地方自治在整个社会治理结构中的地位。孔飞力对此有着恰当的评价:“清代发起人所理解的地方自治这一名词，既不是指代议制政府，也不是指地方自治。它只是官治的补充”。〔4〕［美］孔飞力:《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社1990年版，第222页。

其次，自治机构不能构成一个独立和完整的权力系统，要受制于同一行政区域内设置的官僚行政机构。近代中国在自治机构的行政区域内，始终存在一个由中央或上级政府委派的地方官府，并在地方事务中起着主导和决定性的作用。前述《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡议事会为地方自治之议决机关，董事会和乡董分别为城镇自治和乡自治的执行机关。地方官与议事会之间是主导与从属的关系(第37条):“议事会遇地方官有咨询事件，应胪陈所见，随时申复”(第39条);董事会和乡董的人事任免之权均把持于地方官府(第55、56条，第4章)。在府厅州县地方自治当中，议事机构有两个，分别是议事会和参事会，执行机构为府厅州县的行政长官，自治行政事宜由其职掌。

最后，“自治监督”制度强化了“官权”对于“绅权”的限制。就清末而言，《城镇乡地方自治章程》第6章载明:“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之。”(第17条)“地方官有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。”《府厅州县地方自治章程》之第6章规定:“府厅州县自治由本省督抚监督之，仍受成于民政部，其关系各部所管事务，并受成于各部。”(第94条)“前条监督之官府，得令该府厅州县呈报办事情形，并得随时调阅公牍文件，检查收支账目。”(第95条)“监督官府如以府厅州县预算为不适当者，得减削之。”(第97条)“督抚遇有不得已情节，得咨请民政部解散议事会。”(第98条)。北洋政府于1919年9月8日公布的《县自治法》，也作类似规定，“县自治团体以道尹为直接监督。”(第63条)“道尹因监督之必要，对于自治团体得发布命令或处分。”(第64条)县自治的议事机构，县参事会为县自治的执行机构。袁氏当国期间，相关立法当中的官治色彩更加浓厚，《地方自治试行条例》第4章规定:“自治职员由县知事监督之，得随时命其报告办事成绩，征其预算决算表册，其关于自治经费，得随时亲往或派员检查，年终并将办理情形详报该管长官，核报内务部。”(第35条)。另据该立法第35、36条之规定，自治职员的奖惩、撤免亦全凭地方行政长官处置。地方自治在袁氏当国的时代仅是一个口号而已，连地方自治机构的“陪衬”都嫌多余。

与国家公权相比，至少在晚清之前的中国社会，绅权“与地方政府的正式权力相比，他们属于非正式权力”。士绅与地方政府“两个集团相互依存，又各自以不同的方式行使着自己的权力”。〔5〕瞿同祖:《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版，第282页。正因如此，士绅在与正式权力的博弈当中进退裕如，他们对基层社会管理的参与在更多场合和更高程度上是自发的、无组织的，士绅“参与政府事务和代表地方社群说话的权利，并没有像西方民选议会那样在法律上正式明确下来。法律并没有规定哪个士绅成员应当被咨询或应被邀请参与行政事务，这些都主要随州县官员们自便。尽管士绅可以，且实际上常常干预(政务)，但却没有他们可以用来质疑或否决官员所作决定的合法程序。实际上，士绅的介入主要是基于个人标准，其效力也主要依赖于特定士绅个人所具有的影响力”。〔6〕瞿同祖:《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版，第337页。这表明在传统中国政治生态中，士绅阶层对地方社会治理的参与主要通过一些“体制外”的非正式渠道和途径来实现。但是这种体制外的地位不但没有限制士绅们权力的发挥，甚至在一定程度上维持着国家正式权力与基层地方利益之间的平衡。有学者言及明清时期乡绅的社会角色曾说:“明清时期的乡绅主要是这样一种社会力量的代表者，他们虽然不能明确地被界定为一种现代意义上的‘自治组织或团体’，但却不可否认地在当时的社会生活中发挥着以上的功能，使国家与社会之间保持一种动态的平衡。”〔7〕徐祖澜:《乡绅之治与国家权力——以明清时期中国乡村社会为背景》，载《法学家》2010年第6期。但是，随着近代地方自治的推行，绅权的“体制外”时代结束，在披上“组织化”外衣的同时，仅有的一点独立特性也被消解。

二、绅权的影响范围渐趋萎缩

近代地方自治中，以士绅为代表的精英阶层对地方治理的参与被程式化了。以法定形式将更多的义务附加于士绅阶层，体制内的制度安排不仅没有完全涵盖原有的权力范围，且将其严格控制在公共服务领域，使其对地方社会的影响被削弱。

其一，士绅对地方事务的参与仅限于公共服务领域，严禁其对地方行政权力的染指。《城镇乡地方自治章程》第5条将地方自治的范围界定为八个方面:学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、办理上述自治事务之筹款等事宜、向归绅董办理且无弊端之各事。同时，为防止自治权限对行政权力的侵夺，特意在第6条规定:“前条第一至第六款所列事项，有专属于国家行政者，不在自治范围之内。”《府厅州县地方自治章程》第3条则将自治事宜概括为两点:“一、地方公益事务关于府厅州县全体或为城镇乡所不能担任者;二、国家行政或地方行政事务以法律或命令委任自治职办理者。”因后项以立法或命令的授权为前提，所以前项仍为地方自治的主要事务。袁氏当国期间，未获实际履行的《地方自治试行条例》第4条将地方自治事宜概括为两方面:“一、本区卫生、慈善、教育、交通及农工商事项，但属于国家行政范围者不在此限;二、依法令及监督官署委托办理事项。”仍以前项为主。1919年9月颁布的《县自治法》第9条则将“自治事务”界定为五个方面:“一、教育;二、交通水利及其他土木工程;三、劝业及公共营业;四、卫生及慈善事业;五、其他依法令属于县自治事务。”可见，近代中国政府对地方自治开放的仅限公共服务领域，凡关涉正式行政权力者，则严禁自治机构介入，西方宪制下地方自治制度所包含的政治民主更属枉然。

其二，士绅参与地方事务的方法与途径法定化，并受到行政权力的严格管控。仍以晚清为例，晚清所办地方自治分为两个不同阶段，大体上以光绪三十四年十二月各级地方自治章程颁布为限。此前，部分地区在政治变革的潮流和地方自治思潮影响下，由绅商自发倡办或由官府督导试办地方自治;此后，则是由中央政府统筹规划、明定法令，全国一体举办。在第一阶段，由绅商自发倡办的地方自治，其职责权限可谓宽矣，如光绪三十一年上海城厢内外总工程局时期的地方自治较能说明问题。总工程局仿照西方地方自治制度设立议会和参事会两机关分别作为议事和执行机构，除此之外，总工程局还设户政、警政和工政三科，其户政科所辖职务含户口管理、房产登记职能，并负责收取地方捐，而警政科职能涉及巡警设置与管理等。总工程局之下还设有一个裁判所，行使准司法权，对涉及房产交易、钱债生意的争议，皆有权处断。然而，各地分散试办过程中所表现出的对自治权力的强烈渴望，引起了清廷不安。光绪二十八年，民政部咨行各省督抚:“近来迭接各省士绅禀报，开办自治，私拟章程，多未合法，甚有误解自治字义，举动轶出范围。倘来不慎于始，必致流弊丛生。”〔8〕《东方杂志》第5年第10期。于是，除由官府直接督办的直隶、天津两地以外，其他各地一律停办。清廷如此动作，皆因害怕行政权力的散失。此后，《城镇乡地方自治章程》等立法颁布，地方自治进入第二阶段，即所谓统一和规范阶段。在这一阶段，各地根据中央立法要求，一体举办。从前面的论述中，可以看到自治范围已大受约束。

自治范围被严格管控，士绅稍有逾矩，即遭责罚。《城镇乡地方自治章程》第106条规定:“自治职员有以自治为名，干预自治范围以外之事者，城镇乡议事会各员及城镇董事会名誉董事，于会议时停止其到会三日以上，十日以下，城镇董事会总董、董事及乡董、乡佐，停止其薪水半月以上，二月以下，其情节重者，均除名。”实践当中，亦频频出现因士绅指摘时事而被认定为“越权”的事情，长沙“抢米风潮”中，巡抚岑春蓂去职后，士绅不满于新派巡抚而向湖广总督瑞瀓提出“由藩署抚”而遭瑞瀓指斥:“伏念地方官吏之委任无不遵守朝廷之命令，巡抚乃系疆臣，用舍尤应钦定。”又言:“该绅等竟数以藩署抚，冒昧请为电奏，纵无他意，已属迹近干预，当经正词电复，以明权限。”〔9〕饶怀民、藤谷浩悦编:《长沙抢米风潮资料汇编》，岳麓书社2001年版，第44页。

对士绅阶层在地方自治当中活动范围和活动方式的立法约束绵延至民国，未有大的变化。如此制度安排之下，士绅阶层的影响和控制范围非但没有扩大，反而将其拘束于公共服务领域，并且通过议事会和董事会的组织化形式将士绅的活动舞台和活动程序予以禁锢。

三、士绅阶层在近代社会陷入孤立

近代的地方自治立法看似赋予了绅权以正式法律地位，却使士绅阶层成为众矢之的。士绅阶层屡屡与国家正式权力发生冲突，同时，因兴办自治增加了地方民众的经济负担，士绅阶层恰恰因充当了征收人的角色而导致他们与庶民的冲突。在很多场合，士绅阶层既被地方官员群体所排斥，也为广大民众所不容。

其一，近代的地方自治立法将“绅权”明示，士绅阶层与其他社会成员分化。近代中国的地方自治之所以被认为是“绅治”而非“民治”，关键论据在于选举与被选举环节所施加的广泛限制。以《城镇乡地方自治章程》为例，除性别、年龄以及居住年限外，财产限制成为最重要的约束条件，必须“年纳正税或地方公益捐二元以上者。”同时，对于那些“居民内有素行公正，众望允孚者”，不受居住年限以及财产限制，而对于那些“若有纳正税或公益捐较本地选民内纳捐最多之人所纳尤多者”，则可不受年龄和居住年限的限制。但是，仅具备上列条件并未见得即可成为选民，接下来，立法又将其中一部分人排除在选民之外:“一、品行悖谬，营私武断，确有实据者;二、曾处监禁以上之刑者;三、营业不正者，其范围以规约定之;四、失财产上之信用，被人控实尚未清结者;五、吸食鸦片者;六、有心疾者;七、不识文字者。”此外，还对选举权和被选举权作了职业限制，下列人员不得选举及被选举为自治职员:“一、现任地方官吏;二、现充军人者;三、现充地方巡警者;四、现为僧道及其他宗教师者。”选民财产的多寡也会影响其权利，并据此将选民划分了等次，如光绪三十四年十二月颁布的《城镇乡地方自治选举章程》第5条规定:“选举人分为两级，就选举人内择其年纳正税或公益捐较多者若干名，计其所纳之额足当选举人全数所纳总额之半者为甲级，其余选举人为乙级。”这里不仅将财产作为获取选举人资格的基础条件，还根据财产之多寡再细分为两级，甲级选举人尽管人数寡少，但是其明显享有选举上的特权。同一立法第7条规定:“两级选举人分别各选举议员半数。”以财产确定选举人资格的做法，直到民初也未曾改变。袁氏当国时期的《地方自治试行条例》规定住民取得选民资格的条件之一，需“年纳直接国税十元以上，或有不动产价值五千元以上者。”。北洋时期的《县自治法》第3条规定了县内住民享有选举权的四项条件:“一、年纳直接税二元以上者;二、有动产或不动产五百元以上者;三、曾任或现任公职教员一年以上者;四、曾在中学校以上学校毕业或与有相当之资格者。”而被选举权所附加的条件更为严苛，该法第4条规定了被选举权的四项限制条件:“一、年纳直接税四元以上者;二、有动产或不动产一千元以上者;三、曾任或现任公职教员一年以上者;四、曾在中学校以上学校毕业或与有相当之资格者。”另外，在该法第5条还剥夺了“不识文字者”、“僧道主其他宗教师”、“现役军人”等人员的选举权与被选举权。

以上种种限制，无论是就财产而言，还是就教育背景、职业而言，抑或是对个人资望的要求，都使士绅阶层与其他社会成员发生了分化。此前参与地方社会治理的士绅们没有固定的组织形式，甚至没有固定的名衔，正因为如此，他们得以隐身于普通民众当中，作为基层社会的治理权威，你无从发现，他们却又无处不在。恰恰是在地方自治开办以后，这个阶层被贴上了标签，他们的身份、地位、权利被特定化了，而其他人(即便是同样热心地方自治)则因为各种限制而失去了参与自治的机会，这种教育背景、财产状况、职业上的不平等，演变为权利分配当中的歧视，正是这种歧视的存在导致其他社会成员与士绅阶层的疏远。王树槐在分析江苏川沙的反地方自治的民变时曾言:“川沙之案……牵涉到推行自治所引起的新旧势力之争，代表新生的势力者为地方自治人员，代表旧有势力者为地痞流氓与僧侣、官吏等。此为争执的核心之所在。由于教育与选举资格的限制，这两类人物难以合成一群，吸鸦片者、不识字者、不纳税者、僧侣，及营业不正常者，皆无选举权，更无当选权，无形之中形成了一派。地方自治势力既厚，则有司之权日减，无法再逞其淫威，转而与地方恶势力勾结。”〔10〕王树槐:《中国现代化的区域研究——江苏省(1860—1916)》，“中央研究院”近代史研究所1984年印本，第213页。可见，地方自治之下，士绅阶层在社会结构当中的孤立已是暗潮涌动。

其二，附加于地方自治之上的财政义务向民间社会转移，加剧了士绅阶层与民间社会的分化。近代地方自治的制度设计将绅权的活动范围限定在公共服务领域，而公共服务事业的举办则需要大量的经费投入，同时，为维持地方自治机构的运转亦需巨额财政开支。中央财政和地方财政对上述开支全无支持，全赖地方士绅自筹。据《城镇乡地方自治章程》规定，自治经费之来源有三，即:本地方之公款、公产;本地方之公益捐;按照自治规约所科之罚金。其中，本地方之公款、公产以向归本地方绅董管理者为限。公益捐则分为附捐和特捐，附捐是指“就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐”，特捐是指“于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者”。上述三种自治经费从来源看，国家并不因自治经费的征收而减少收入，更没有从国家的捐税收入当中拿出钱来支持地方自治。后续的《府厅州县地方自治章程》对地方自治经费的规定大致如此。

地方自治经费虽由士绅征收，最终还是落到平民大众头上，地方士绅与广大民众之间由此隔阂日深。沉重的财政负担往往演变为严重的绅民冲突，以至发生流血冲突。宣统二年的“莱阳民变”，因灾荒引发歉收和“抗捐抗税”只是表象，内在的深层原因则是普通民众对“新政”导致的财政负担不满。时任山东巡抚孙宝琦称:“本年奉文筹备自治，遂议清查庙产，实提三以充经费。该僧道等意图抗拒，曲思文等即乘机播散谣言，妄以行将抽收人口、牲畜各税并从前仓谷均被绅董等侵吞等语煽动乡愚。”〔11〕《山东巡抚孙宝琦奏遵旨派员复查莱海二县民变筹办善后情形折》，载《辛亥革命前十年间民变档案史料》(上册A2)，第172页。因处置“莱阳民变”而与孙宝琦意见相左的各位鲁籍京官，在民变的发生原因方面却与孙的认识不谋而合，“山东京官曾派于召南前往莱阳调查实情，据于召南向山东旅京同乡会的报告，莱阳县因办理新政，议准按亩捐钱，禀请东巡允准。实行之时，乡镇愚民不知筹款原因，谓官家只知捐钱，绝不体谅民力，拟设法抵抗。”〔12〕张玉法:《中国现代化的区域研究:山东省，1860－1916》，“中央研究院”近代史研究所1982年印本，第465页。为弥补新政经费之不足，莱阳县开征了契纸税、户口税、文庙税、油坊税、染坊税、丝麻黄烟捐、牲畜捐、钉牲口蹄捐甚至瞎子捐等多种捐税。适值荒年，旧有捐税已难应对，又增新的捐税，百姓情急而反，矛头便直指负责征缴捐税的士绅。类似的民变不胜枚举，宣统三年九月，奉天省之庄河、复州一带发生由潘永忠等领导的民变，其原因也是因自治而增加民众不满而引起的矛盾集中暴发。〔13〕《东三省总督赵尔巽奏剿办庄河复州一带潘永忠等聚众抗捐折》，载《辛亥革命前十年间民变档案史料》(上册A2)，第108页。如此一来，士绅阶层看似被赋予了“体制内”的权力，却因自治经费的筹措而招致民众嫉恨。

在矛盾突现时，地方官府为撇清责任，常将矛盾引向士绅，在激化的绅民矛盾中推波助澜。“莱阳民变”中，乡民拟议从社仓当中提取丰年积谷以抵捐负，遭到拒绝，恰恰因为社仓又归地方士绅经营，乡民认为地方士绅从中扣押、变卖了积谷，在绅民之间产生重大误解，知县朱槐之借机将征收一切苛捐杂税之责推到士绅身上，称一切“皆王景岳所为，官实不知”。〔14〕《山东近代史资料》(第2分册)，第15页。于是在民变初期，驱逐乡绅、焚烧乡绅家产成为斗争的主要形式。为时未久，农民“查知诸绅于捐款虽不免从中染指，然主动者实朱知县”。〔15〕中国近代史资料丛刊:《辛亥革命》(三)，上海人民出版社1957年版，第465页。以上案例中，地方官员从中作梗，最后却导致士绅代为受过。〔16〕参见朱英:《辛亥革命与近代中国社会变迁》，第650页。

纳入体制内的绅权受到限制与孤立，士绅阶层成为近代社会的众矢之的，绅权与绅治在中国社会政治生态当中的结构性地位遭到毁灭性的打击，在晚清以后的中国社会，士绅阶层往往成为一系列社会冲突的焦点。面对清末的社会分化，革命派别指责绅权与皇权沆瀣一气，辛亥革命之后，“革命”成为中国社会的主题，而革命的对象就是广泛存在于中国基层社会的士绅阶层，“打倒绅士”成了革命的重要任务。国民党中央执行委员会的第三次公开宣言称:“每一个农村里，都必须有一个大的变革，使土豪劣绅不法地主及一切反革命的活动，在农民威力之下，完全消灭。”〔17〕《中国国民党第二届中央执行委员会第三次全体会议对农民宣言》，载《第一次国内革命战争时期的农民运动资料》，人民出版社1983年版。虽然共产党与国民党的阶级属性和政治立场有着显著的区别，但在“打倒绅权”的立场上却相当一致。在共产党关于农村阶级关系的认识体系当中，绅士是作为一个“阶级”而被置于革命对象的地位，在这一点上，比国民党走得更远，也更为坚决。在建立政权和武装革命的每一个阶段，共产党始终以解决普通农民所关心的土地问题入手，将“打土豪、分田地”作为自己在广大农村社会制胜的法宝。国民党人也宣称，只有“打破四千年来地方政治建筑在绅士阶级上面的政治基础”，才能使“民权主义”在“乡村间得到实现。”〔18〕甘乃光:《绅士民团长何以反对农会》，载《中国农民》1926年第10期。士绅在近代中国社会的孤立无援由此可见一斑。

四、结 语

不可否认，绅权曾在近代中国煊赫一时。但是，绅权的所谓“扩张”或者“膨胀”并非源自地方自治，更应认定为“绅治”这一基层社会的传统治理模式在近代的变种，是社会失序以及政治乱局前提下对基层社会治理权威缺失的补充。

自太平天国运动始，传统的中央集权模式破产，中央政府对全国的统驭能力下降，力图对地方势力实现掌控而力有不逮，这种局面迁延将近百年，未有改观。大一统的政治格局不再，中央政府的治理权威地位在地方遭受严峻挑战。而在地方层面，频繁的战乱和社会动荡导致地方政权软弱乏力，民众人心涣散，社会事业废弛，经济凋敝，民不聊生，陷入严重的失序和混乱，地方治理机构长期处于瘫痪或半瘫痪状态。以士绅为代表的地方精英出于对自身和所在社群利益的关注，在精英意识的作用下乘势而起，很自然地通过各种官方(如地方自治机构中的参事会和议事会)、半官方(如教育会等)或者民间机构(如商会、农会等)承担了基层社会的管理功能。〔19〕参见《苏州市民公社档案选辑》，载《辛亥革命史丛刊》(第4辑)，中华书局1982年版;《淞沪特别市筹备员之电函》，载《申报》1925年2月6日。众多由地方士绅领衔的民间机构还充当了社会纠纷的仲裁人与调解人角色，对经济交流与社会稳定发挥了重要作用。类似机构的成立以及士绅阶层的参与，使得民间社会在纷乱的社会环境当中求得了片刻的安宁。但是这些作用的发挥并非是由地方自治而起，事实上，是传统的以士绅为代表的地方精英的价值重现，是绅治在政治乱世的复苏。

从这一角度而言，近代绅权的扩张充其量只是地方士绅阶层在乱世当中的“自救”行动，谈不上法律意义的“地方自治”。我们应当将法定意义的地方自治与实然意义的地方自治区分开来，并把地方自治与地方社会的其他自我管理形式区别开来。法制意义上的地方自治，应指包括宪法在内的各类立法对地方自治所进行的制度设计，即法律规范层面上的地方自治;而实然意义上的地方自治则指这一制度体系的实践过程，它是地方自治制度体系的现实表现。但是，近代中国地方自治立法的实施情况并不好，制度设计总体上而言处于半搁置状态。现实当中，根据地方自治立法建立起来的议事机构、商会、教育公所等机构，徒具形式，其现实的活动形式和活动内容与立法规范相去甚远，所相同者仅仅是一个名称而已，士绅们借这些“体制内”的机构仍然履行着原来“体制外”的职能。从严格意义而言，这已经不能算是法制层面的地方自治，而是传统绅治形式在地方自治旗帜下的变异。

在近代中国社会政治生态的变迁中，士绅阶层从总体上较早地认识到了包括地方自治在内的宪政经验对于中国社会变革的作用，并较为积极地参与了这一过程，但是，被纳入体制内的绅权和绅治非但没有演变成对国家正式权力的制约力量，反而因成为正式权力的附属品而陷入前所未有的困境。近代中国的地方自治未成，作为传统中国基层社会中坚力量的士绅阶层却就此被完全击毁。

*荆月新，山东师范大学法学院副教授，法学博士。本文系2011年山东省社会科学规划研究项目“绅治与宪政的博弈——民国地方自治的困境透视”(项目号11CFXZ01)的阶段性研究成果。

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