20世纪三四十年代国共行政督察专员公署制度之比较

赵文远

（郑州航空工业管理学院 人文社科系，河南 郑州 450015）

20世纪三四十年代国共行政督察专员公署制度之比较

赵文远

（郑州航空工业管理学院 人文社科系，河南 郑州 450015）

抗战爆发后，中国共产党吸纳国民党的做法，在各抗日根据地建立起了专员公署制度。国共专员公署制建立的历史背景不同，双方颁布的专员公署组织法规有相似之处，也有不同之处，各有特点，机构编制亦有区别，经费差别较大。通过比较，可以看出，同样的行政制度，在不同政权中，其政治位置、处境以及前途命运有很大差别。

专员公署制；国民党；共产党；组织法规；机构编制、经费

第二次国共合作后，中国共产党吸纳国民党的做法，在各抗日根据地创立了专员公署制（简称专署制）。国民党专署制自1932年设立，至1949年废止；中国共产党专署制1937年设立，1949年以后非但没有被撤销，而且在新中国地方政权建设中起到了重要作用。但近年来，学术界对国共专署制度比较却鲜有研究。本文以20世纪三四十年代国共专署制为考察对象，通过对双方专署制度的对比研究，拟从地方行政体制这一视角探讨国共之间的政治差别。

一、国共专员公署制度建立的历史背景之比较

1927年以后的几年里，国内的吏治腐败、社会不安等现象迫使南京政府对地方行政层级设置问题进行反思。南京政府逐渐认识到中国“省区大都辽阔，交通不便”的情况，增设介于省县之间的“一级行政机构”，确 “非无必要”［1］458。 特 别 是1927年之后中国共产党开展的武装斗争，使国民党政府感到“各省保安团队，各县各自为政，力量分散，尤其在剿共清乡期间，每县独立难支，事实上需要有跨县之组织”［2］。基于此种认识，国民党政府打算重新整理地方政权。1931年7月，蒋介石亲自率领30万大军对江西革命根据地进行第三次军事围剿时，便将革命根据地各重要地区划分若干区域，设立“党政委员会分会”。每分会辖三县，设委员长1人，后来也称“行政督察”“行政督察专员”［3］429。蒋介石认为，这种“党政委员会分会”“试办以来，颇著成效”，其他各省也应该仿效施行［2］。于是，1932年8月6日南京政府颁布了《行政督察专员暂行条例草案》，国民党军事委员会豫鄂皖总司令部于同日颁布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，国民党政府行政督察专员制度正式确立。起初，行政督察专员制度只是在所谓“剿共”区实行。随后，逐渐被南京政府推行到全国。至1936年，全国有16省共成立了122个行政督察专员区［4］14。

全面抗战爆发之后，为适应抗日民族统一战线需要，1937年9月，陕北苏维埃政府正式更名为陕甘宁边区政府。随之，边区政府对其所辖的各级政权进行更名改制工作。在对县、区、乡进行改制的同时，在边区政府与县政府之间，依据国民政府地方政府的政权层级形式，设置了行政督察专员公署这一层级。对于这种政权层级的变化，1942年1月陕甘宁边区专署组织法规中公布的理由是“为发扬民主政治提高行政效率”［5］212。除此之外，笔者发现1940年5月陇东专署成立时发布的《告陇东同胞书》中对“我们为什么成立陇东专员公署？”做过这样的较为具体的解释：“为了健全边区行政组织”“为了尊重和执行国民政府××××的意志。”［6］80

除国共合作的需要外，专署制度被引入中国共产党领导的各抗日根据地，亦有其行政管理上的必要性。各抗日根据地所管辖范围基本上都是跨几个省的地域，像陕甘宁边区初期就管辖陕西、甘肃、宁夏3省20多个县，晋察冀边区1940年底就管辖90多个县，晋冀鲁豫边区也在110个县以上，1945年晋冀鲁豫边区就达到200多个县。在实际行政运作中，由于当时交通、通讯不发达，加之边区过大，各边区政府很难直接领导与具体管理各县以及各联合县抗日民主政府，需要在边区下面设立一个政权层级，以弥补行政层级的缺陷。

对比国共专署制度建立的历史背景，可以看出，主观上，国民党设置这一制度主要是为了配合其军事上“围剿”工农红军及控制地方政权的需要。中国共产党则是为了维护抗日民族统一战线的需要。客观上，双方设置这一行政层级都是出于便利地方行政管理的考虑，这一点是相同的。但是，应该指出的是，中国共产党的专署制度属于新民主主义革命政权体系，而国民党专署制度则明显与此不相同。

二、国共专员公署组织法规之比较

（一）关于专署法规出台情况及法规名目之比较

1932年8月南京政府颁布了《行政督察专员暂行条例草案》，同时，国民党军事委员会豫鄂皖总司令部颁布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。这两个条例的出台标志着国民政府正式确立了专署制度。1936年3月，国民党军事委员会颁布了《各省行政督察专员及县长兼办军法暂行办法》。同年10月，南京政府颁布了《行政督查专员公署组织暂行条例》《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》《行政督察专员资格审查委员会规则》《行政督察专员办事成绩考核暂行办法》等法规，同时宣布1932年的专署制度废止。这些法规的出台，不仅使国民政府专署法规整齐划一，而且使其法规体系更加完善。1938年5月，国民党军事委员会颁布了《战区行政督察专员及区保安司令兼任军法执行总监部督察官服务规则》。1941年10月，国民政府颁布了《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》。这两个法规的颁布说明，抗日战争时期国民党专署制度又有了新发展。

中国共产党各根据地专署法规建设与国民党有较大不同。各根据地一般是先设立专署机构，经过一段时间实践之后，再制订颁布正式的专署组织法规。如前所述，1937年9月，陕甘宁边区政府就进行了专员区域的划分和专署的设置，但直到1941年11月才由边区政府参议会通过、1942年1月正式公布《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，1943年2月又公布《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》。其他根据地专署法规的颁布也相对滞后：晋察冀边区专署1938年9月建立，直到1940年5月才公布《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》；晋西北根据地专署1940年初开始建立，到1942年11月才公布《晋西北行政督察专员公署组织条例》；山东根据地专署1940年初开始建立，直至1943年9月才通过《山东省行政督察专员公署组织条例》。

不过，这些现象并不代表中共轻视专署组织法规建设，也不能说中国共产党专署的设立很随意甚至无法律依据。专署组织建立始初，中共各根据地没有制订专署法规，一个主要原因就是借鉴国民党专署经验。既然国民党在专署制度上有一整套成熟的模式，那么就直接拿来用，先按照国民党专署模式建立专署组织机构，然后再根据自己的情况订立组织法规。与国民党专署法规比较，中国共产党各抗日根据地专署组织法规似乎不够整齐划一（各根据地都有自己的专署法规），并且从法规名目上看，中共的专署法规只有组织法规，而没有专门的专员人选、资格审查、成绩考核等方面的法规，但是，这并不说明中共在这几方面没有规则和标准。实际上中共在政府各级政府干部管理上是有法律规定和标准的。1943年4月，陕甘宁边区颁布了3项干部管理法规：《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则草案》《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》和《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例草案》［7］193－198。这几个法规对上述几个方面都作了相应的规定。

（二）关于专员的选拔、任用之比较

在专员任职资格上，依据国民政府1936年10月公布的《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》，规定年龄30岁以上，任政务官一年以上者（政务官指经中央政治会议议决任命之人员）；现任简任官或任简任官一年以上者（一般指任政务官二年以上的）；任县长三年以上或最高级荐任官四年以上、办事著有成绩者；对国民党有特殊勋劳或致力国民革命十年以上，而有行政经验者；曾任教育部立案之大学教授二年以上、副教授或讲师三年以上，且于地方行政素有研究者。具备上述各项资格之一者，才能担任专署专员［1］495。同时颁布的《行政督察专员公署制度组织暂行条例》规定，专员由“行政院院长或内政部部长提出，呈请国民政府简派”［1］493。另一个同时颁布的《行政督察专员资格审查委员会规则》规定，行政督察专员资格审查委员会主任须由内政部长充任，委员由行政院院长就行政院内部高级职员中遴选［1］496。这些规定，从形式上显示出国民党在专员选拔、任用条件和程序上是相当苛刻和严格的。

在专员设置和选拔任用方面，由于干部人才缺乏，中国共产党各根据地专署建设中不得不委派一些军事干部兼任专员和副专员。比如，《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》规定：“分区行政专员及副专员，由边区政府派任，或令驻本分区军事长官兼任，或令本分区县长一人兼任。”［5］213与国民党不同的地方，中国共产党各根据地专署除专员外，还设置了一个副专员，实行正、副专员配置。其他各根据地也有类似的规定，比如《山东省行政督察专员公署组织条例》规定：“行政督察专员区设专员一人，由行政公署遴选，呈请省行政委员会委任之。必要时设副专员。”［5］367各根据地专署专员委任各有特点，但总体差别不大，其最大共同点是：专员须由边区政府或边委会、政务会议、省行政委员会遴选和委任，其被选拔资格不低于县长职务。

关于专员的选拔任用，中国共产党历来倡导“任人唯贤”的干部任用政策和实行“德才兼备”的干部任用标准。1938年10月14日，毛泽东在中共六届六中全会上指出，我们民族历史上关于干部的使用问题上有两个对立的路线，“任人唯贤”是正派的路线，“任人唯亲”是错误的路线［8］527。陕甘宁边区政府曾规定干部任用的四个标准：“一、拥护并忠实边区施政纲领；二、德才资望与其所负职务相称；三、关心群众利益；四、积极负责，廉洁奉公。”［7］197因此，中国共产党在任用专署专员时，“任人唯贤”和“德才兼备”是必需遵守的政策和标准。

对比国民政府规定的专员任职资格，中国共产党的要求显得更严格一些。国民政府只规定了一些形式上的硬条件，而对内在的素质则没有要求。而中国共产党则不同，不但从理想信念、政治态度、思想品质、思想作风等方面，而且还从工作能力、业务水平方面都提出了高的要求。这说明，两党在行政人员任用上有质的不同。国民政府内部，派别林立，各派都想在任用官员上插一脚，尽可能安排自己的人。在无法调和各派矛盾的情况下，只能从形式上规定一些苛刻的条件，当然就无法兼顾拟任用官员的内外素质。

（三）关于专员、专署的职权之比较

关于专署的行政层级，南京政府1936年公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》规定：行政院“得令各省划定行政督察区，设置行政督察专员公署，为省政府辅助机关”［1］492。此条例没有明确规定专署是否是一个行政层级，只是规定它是一个省政府的辅助机关。但是，这个所谓的辅助机关拥有辖区内行政、军事、审核财政预决算、制定单项法规等项重大事务的督察权和管理权，在省、县之间已经形成了一个实际的行政层级。抗战期间，国民党颁发的文件中曾明确把战地行政机构划分为省政府级、行政督察区级、县政府级［1］390。

中国共产党各根据地专署法规中都规定了专署是边区政府的派出机关的性质，规定其具有“督察及指导该分区各县行政事宜”［5］212的职权，这点与国民党专署的行政层级性质大致相同。在中国共产党专署机构的实际演进中，其行政机构的性质逐渐增强，专署组织逐渐由行政虚级向实级演变，这也与国民党专署有相同之处。

由于双方都采取专员负责制，所以专署的职权也就是专员的职权。下面为了研究便利，主要把南京政府1936年公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》［1］491－494和陕甘宁边区政府1942年公布的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》［5］212－215中关于专员、专署职权的内容作一比较，其他抗日根据地专署组织法规与陕甘宁边区大致相似，故只作简略比较。

1.两者大致相同之处：（1）巡视权。前者规定，专员每半年轮流巡视及指导区内各县、市地方行政及自治事宜；后者规定，专员应亲自轮流巡视各县，并将巡视结果，呈报边区政府备查。并且还规定，专员如因故不能实行时，得由副专员或政务秘书与科、处长代行之。（2）争议处置权。双方都规定专员有区内各县、市争议处理权。（3）召集会议权。双方大致一样。在《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》［5］215－217中，把此项权力修改为两项：一是召开专员公署政务会议；二是召集县、区长联席会议。（4）专员兼任县长和专署经费方面。双方都规定专员兼任驻在地县长，专署与县政府合署办公。但抗战开始后，前者规定专员不再兼任县长；后者也在《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》取消了此规定。双方都规定，专署经费由上一级政府支拨。（5）推行法令权。双方都有此项规定。（6）遴选、委任专署内职员权。前者规定，专员有遴选秘书、处长和委任其他人员的权力；后者最初没有此规定，后在《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》中有类似规定。（7）关防制发权。前者规定，专署之关防由南京政府制发；后者规定，由边区政府制发。

上述内容表明，至少在七个职权方面，双方规定是大致相同的。在这几个方面，中国共产党援引了国民党创制的专署组织法规。向别人学习，特别是向曾经是敌人的国民党学习不是件容易的事，但是为了维护抗日民族统一战线，也为了支援抗日战争，在地方政权组织法规上向国民党学习借鉴，说明中国共产党策略灵活，能够顺势而变。

2.类似但有区别之处：（1）督察、指导权。前者规定，专员有审核及统筹区内各县、市行政计划或中心工作之权，有辖区内各县、市地方行政自治之巡视及指导事项之权；后者则规定，专员有随时考察及督导所属各县地方行政规划与创办分区内各县应兴革之事项的权力。在《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》中，规定专员有对边区政府负责，统一领导督察该分区内所辖各县之一切行政事宜。（2）财政权。前者规定，专员有审核区内各县、市地方预算、决算之权；后者则规定，专员有权督察所属各县经费之收支情形，《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》将其修改为：监督所属各县经费之收支情形。（3）对辖区内县、市长的行政命令处分权。前者规定，专员对辖区内各县、市长之命令或处分，认为违法或失当、不及呈报省政府核办时，得以命令撤销或纠正之。后者也有类似规定。《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》中取消了这一条，修改为：对该分区的边府各种附属机关之命令或处分，如认为违法或不当时，专署得纠正或撤销之。（4）地方保安的指挥权。前者规定，专员除有特殊情形外，应兼任该区保安司令，有指挥监督区内各县、市的保安团队、警察和武装民众自卫组织之权。1941年10月国民党政府颁布《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》，将独立的区保安司令部合并与专员公署内。这项规定，在一定程度上提高了专员的地位和权力。后者虽没有明确的规定，但规定专员有巩固分区地方治安，部署分区抗战工作的权力，以及为绥靖地方配合正规军抗战，专员有权调遣本区内保安队及地方自卫军，必要时得请调正规军协助。《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》规定：专员有组织与领导人民武装、协同军队维持地方治安的职权。

上述内容显示，国民党专署的权力突破了“监督、指导”的范畴，成为事实上对辖区的“领导”。这是因为国民党创设专署制度的初衷就是为了对付中共［9］358，同时为了控制国内纷争的地方政治权力，所以，通过上述规定可以看出国民党企图强化对地方控制权的一些法律谋划。中国共产党方面，则根据自身情况，为了巩固边区和更有力地支援战争，在上述法规上没有完全模仿国民党，在一些地方作了一些灵活的变动，把专署权力限定在督察、指导范围内，由此也可以看出，中国共产党在专署组织法规建设上的灵活性和相对成熟性。

3.不同之处：（1）辖区内法规审核权。前者规定，专署和专员有辖区内各县、市单行法规审核权；后者没有类似规定。（2）订立单行规则和办法权。前者规定，专署为筹划辖区内各县、市地方行政起见，于不抵触中央及省之法令范围内，得订立单行规则和办法。后者则没有此项规定。不过，晋察冀根据地的专署组织大纲却规定：专署于不抵触中央及边委会之法令范围内，得制定单行规则或办法（呈边委会备案）［5］255。（3）奖惩权。前者规定，专员有奖惩区内各县、市人员之权；后者则没有这项权利。（4）考核权。前者规定，专员有权考核区内各县、市长及所属工作人员成绩，如所属各县、市长有违法、失职行为，应随时密呈省政府核办；后者则简单规定，专员有考核所属各级公务人员之权。但是，在1943年2月公布的《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》中，又取消此权利。

上述内容表明，国民党专署职权比中国共产党专署相对宽泛、较大和全面。它不仅拥有辖区内法规审核权、单行规则和办法的订立权，而且还拥有辖区内官员的奖惩权和考核权，对于违法、失职的地方官员有向省政府的密报权。这些权力规定，从法律上赋予了专署、专员较高的政治地位和行政权力，使辖区内大小官员不得不对专员俯首帖耳，绝对受其控制。与国民党不同，中国共产党没有必要通过专署控制县、区级政权，因此没有这些法规规定。中共晋察冀根据地专署法规有“订立单行规则和办法”的权力规定，可能是由于其处于敌后，当地敌情、政情、民情情况特殊等因素。

另外，中国共产党晋察冀根据地专署组织法规还有两点不同规定：一是专员的独立行使职权，二是司法监审权和军事案件案件判决权［5］255。关于第一点，晋察冀根据地专署法规规定：专署如因战争原因，与边委会失去联系时，并得代行边委会职权，但战争结束后，应将各项处置办法补报边委会。晋察冀根据地作此项规定，显然是其处于敌后，各行政机关常常处于游击状态，一旦有战事发生，专署往往和上级机关失去联系，这一规定，有利于专署在非常情况下发挥其独自决策能力。陕甘宁边区专署法规最初没有此项规定，但在1943年2月《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》也作了类似规定。国民党方面则没有此规定，因其专署多处于抗战的后方区域，相对安定，也不会发生与省级政府联系不上的情况。

关于第二点，晋察冀根据地专署组织法规规定：专员对辖区内第二审民刑案件之监审（监审有最后决定权）及军事案件之判决事宜的权力。陕甘宁边区1943年3月公布的《陕甘宁边区高等法院分庭组织条例草案》有类似的规定，边区高等法院得于边区政府所辖各分区内之专员公署所在地，设置高等法院分庭，代表高等法院受理不服各该分区所辖地方法院或县司法处第一审判决上诉之民刑案件。高等法院之分庭，“得设置于专员公署”。尽管规定高等法院分庭庭长、推事由高等法院呈请边区政府任命，而事实上由专员兼分庭庭长［10］367－369。国民党1936年颁布的《行政督察专员公署组织暂行条例》没有此类规定，但在同年国民党军事委员会颁布的《各省行政督察专员及县长兼办军事事务暂行办法》却规定：专员兼任军法官，在辖区有检查审判军法案件之权。所谓军法案件包括：现役军人犯刑事或惩罚法令者、非军人在“剿匪区”内犯军事法令者、犯《危害民国紧急治罪法》者等七种犯罪行为［1］490。

总而言之，通过上述对比，可以看出，国民党专署的权力比中国共产党专署的权力要大和全面得多，其实际上已经成为一级地方政府。并且，由于它是由南京政府直接任命的，其行政权力相对独立。当年就有学者指出：“就其权力言，则行政执行权与行政督察权及军事权集中一身，在辖区以内，行政督察专员权力之大，不啻一国元首。凡专员之所为，既有武力为其后盾，复有警察权从而庇护之，以是而得为所欲为，凡专员之所是者，人莫敢非之，凡专员之所非者，人亦莫敢是之。”［11］

中国共产党专署法规虽然明显有国民党专署法规痕迹，但是有改造创新之处。在许多规定上，中国共产党根据自身情况，对国民党专署法规作了一定修正，制订出抗日根据地特色的组织法规。中国共产党专署权力一般限制在行政工作方面，更多地属于督察和指导，职权范围也多在巩固抗日根据地和支援抗日战争方面。

三、国共专员公署编制、经费之比较

专员公署的编制和经费是考察其政权组织建设的一个重要方面。国共双方专署组织建设上都非常重视这两个方面的建设。由于双方所处的生存环境和政治需要不同，各自建设重点也不相同。

（一）国共专署编制之比较

关于人员编制，国民党专署前后的组织法规规定是不一致的。据1932年8月南京国民政府发布的《行政督察专员暂行条例草案》，专署设置专员1人，秘书1人，事务员2人，书记2人，共6人。职员较少，故当时的专署又称作“行政督察专员办事处”［1］463。另据同时期国民党“鄂豫皖剿匪总司令部”公布的《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，专署设置专员1人，秘书1人，署员4人，事务员6人，保安副司令1人，参谋1人，副官1人，编制人数15人。如果再加上专署聘请不给职的参事5－9人，人数至少在20人之上［1］465。同时颁发的《剿匪区内各省行政督察专员公署办事通则》明确规定：专员公署分设四科，管理辖区内各级官员的任免升降登记、工作报告审查、税捐、户口、保甲、保安队、卫生、交通、教育、土地丈量登记、农民借贷等各类各项事务［1］468。其管理事项之多、范围之广，俨然一个地方一级政府。由此看来，国民党在一般省区和“剿匪区”专署编制上是有很大区别的。

1934年4月，国民党军事委员会南昌行营又将各省份专署划分为甲、乙、丙三等。甲等专署含专员、秘书、署员、技士、事务员、保安司令、参谋、副官、雇员、录事、侦探、卫士、传令兵、工役、马夫、伙夫等共计79人；乙等65人；丙等58人［11］。不管哪一等级的专员公署都是人员众多，队伍庞大。此时，正值国共战争的关键时刻，专署等级的划分说明国民党对不同地方政治权力的掌控程度的差异。专署人员的普遍增加，应是国民党对专署这一地方政权组织政权重视的体现。

1936年10月南京政府公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》中规定，专署设置专员1人，秘书1人，科长2－4人，视察1人，技士1－2人，科员2－4人，事务员3－6人，人员总数最少应为11人以上，最多19人左右［1］493。如果加上保安司令部副司令、参谋、副官等人员10余人并得招募士兵若干人［12］156－157，专署人员人数仍属可观。抗战过程中，重庆国民政府于1941年颁布的《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》规定，专员公署人员人数又有增加。这说明国民党专署承担的战时任务有所增加。

中国共产党陕甘宁边区专署最初运作时，编制规模小，人员少。1937年9月边区专署建立时的编制规模仅为7人，一个月之后增加为9人［13］18。直至1938年2月，专署的编制仍未有所增加，其中专员兼县长1人，秘书2人，属员2人，特务员1人（专员的），勤务兼通讯1人，马夫1人，伙夫1人，仓库主任1人，共10人［13］52。与国民党在一般省区专署初创时期几乎一样，机构简单，编制人员极少。

随后，专署编制逐渐增大，人员增多，其行政作用逐渐增强。比如，1940年8月，陕甘宁边区的庆环、陇东两分区专署合并成立陇东分区专署，除专员、副专员外，专署下设秘书室和民政、财政、教育、经建、保安等五处及陕甘宁边区银行陇东分行等工作部门。1941年又成立了陇东税务局［6］782。陇东分区专署的机构比较齐全，内部机构跨越“科”级直接设“处”。这一时期，边府与各分区专员之间的来往信函频繁，说明前者对后者足够重视，后者已成为前者不可缺少的臂膀。

根据边区政府于1942年1月颁布的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，“专员公署设秘书室、民政科、财政科、教育科、建设科、粮食科、保安科”，各设科长1人，“干事若干人，承科长之命，分别处理各项事务”。公署设专员1人，必要时设副专员1人；秘书室设主任秘书1人，秘书、文书、庶务、收发各1人，及干事若干人。6科人员加上专员、副专员，人员应有26人以上［5］213。该条例规定的专署人员配备较少，究其原因，是此时中共已开始实行了李鼎铭等人提出的“精兵简政”政策。据文献资料，1941年12月4日陕甘宁边区政府就向专员、县长发出指示信，提出“精兵简政”的原则和要求［6］794。各专署遵照边区政府指示和规定，对行政机关和机关工作人员进行了整编和重新配备。将专署中的“处”改为“科”。因此，1942年1月公布的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》中就没有“处”这个级别了。为了名称统一起见，边区政府决定将专员公署各科依次简称为一、二、三、四、五科和保安科。在进一步贯彻“精兵简政”的政策中，“边区政府又通知将一、三科合并为民政科，二、四、五科合并为财粮科，保安科改为保安分处”［6］782。

1943年全边区继续进行“精兵简政”工作，各专署按照边区政府规定的各级政权机构编制标准，再次进行了认真整编。根据“精兵简政”精神，同年2月边区公布的《修改陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》规定，专署设专员1人，必要时设副专员1人，组织机构只设第一科、第二科和保安分处。各科、处设科长、处长科员若干人。另设政务秘书和事务秘书各1人，事务秘书下设收发、文书、庶务若干人［5］216。不但机构简略，而且人员配置较少。

但是，随着边区政治、经济、文化教育等的快速发展，1943年以后因工作急需，一些专署要求增设机构和人员。1943年12月，边府曾发出命令：“为了适应政府储粮计划，各地粮食管理工作，皆有加强的必要。兹决定各分区专员公署增设粮食科，设科长一人，科员一人，管理该分区粮食工作”［6］125。特别是抗日战争后期，专署所管理的政务日益增多，原有人员和机构不够用，边府只能根据时局的变化颁布通令，要求各专署增加一些机构编制。

综上所述，国共双方都较重视专署组织建设。从法规条文上看，双方在专署编制上都有明确的规定。但在实际运作中，双方专署编制与法规规定不一定吻合，往往超过规定编制。抗战爆发前，国民党“剿匪区”专署建设主要为了对付共产党，其“剿匪区”专署人员编制比较齐整，特别是在地方保安司令部编制上人员众多，管理事务较全面。抗战爆发后，其专署机构编制主要是为抗战需要所设，整体上比较健全。中国共产党专署是在抗战爆发后开始建设的，所以机构编制主要从巩固边区政权、支援抗战方面着眼。专署编制从小到大，逐渐完善和健全，作用逐渐增强。经过“精兵简政”，编制机构、人员更加精干，不但胜利渡过了困难时期，而且有力支援了各根据地抗战斗争。

（二）国共专署机构经费之比较

国民党专署经费相对宽裕，专署各类官员的薪俸相对较高。以河南省为例，1935年6至12月，该省11个专署总经费为36.2万多元，每专署平均月经费为4 700多元［4］35。从1936年国民政府所划分的甲、乙、丙三类专署来看，甲类专署每月办公经费450元、专员及职员薪俸3 520元，差旅费、特别费和预留费等950元；乙类每月办公经费400元、专员及职员薪俸2 870元，差旅费、特别费和预留费等800元；丙类每月办公经费350元、专员及职员薪俸1 950元，差旅费、特别费和预留费等600元［14］。抗战爆发后，国统区各专署的各类经费稍有下降，但专署月支各类经费也维持在几千元之间。

与国民党相比较，中国共产党专署的经费实在少得可怜。根据1937年10月24日《陕甘宁边区政府第九号通令——为各专署增加人员及办公费》的通令中规定：自11月份起各分区行政专员公署“办公经费（伙食津贴除外，包括了其他一切费用）每月自二十元增至三十元”［13］18。这说明，专署经费在1937年10月前每月不超过20元，之后由于人员增加提高至30元。专署只有增加人员或机构，办公费才有少量增加。1938年7月8日陕甘宁边区政府主席团给三边专员王子宜的信函中说：专署新成立的“粮秣处的办公及工作人员生活费，需要建立经济核算制度，按月编制预算，照政府工作人员一样开支，办公费不够用时由政府津贴，有多余时交第一科收入金库，不得随便使用”［13］80。

笔者没有查到1940年前后中国共产党专署经费的资料，但查阅到了陇东分区曲子县1941年8月呈报的工作报告，其中涉及到政府工作人员的津贴及办公经费问题。报告中说：各级政府公务人员“每人每天1斤半米，8分洋的菜钱。每月县长2元5角钱的津贴，区长2元津贴，政府工作人员1至2元津贴，乡长1元5角的津贴，还常常几个月不发。政府各级人员每年同样生产，上至每个首长，下至伙、马夫。……县政府每月办公经费不超过40元，区政府不超15元，乡政府不超3元。今年除粮食由公家负责外，余如办公、伙食、津贴等，完全靠自己生产自给，上级一文不发”［6］294－295。这个材料说明，与1937年10月相比，1940年以后专署的经费也不可能有所增加。

上述情况表明，国共专署经费相比较有天壤之别，体现出两党当时的政权性质、执政地位、执政环境等完全不同。在经费缺乏的情况下，中国共产党专署工作人员以“少拿钱多做事、不拿钱也做事、无官职也做事”［6］296的精神，建设出了高效廉洁的地方民主政权。

结 语

国共专署制度在很长时期内一直并存，其中还有很多方面可以互相比较研究，但由于篇幅所限，此处不再赘述。通过上述国共专员公署制度的比较，可以看出，不管前者还是后者在地方行政组织建设中，都认识到专署的重要性，从法规上赋予了专署较大的行政职权，给予了其较高的行政地位。在实际运作中，国共双方都把专署作为一个在省级和县级之间不可或缺的行政组织机构。虽然双方从组织法规上都不曾承认它是地方一个政权层级，但在实际运作中它的确起到了一个地方政权的作用。

从法理上讲，专署制度作为一个地方行政层级，本身只是一个行政层面的技术设计，就像秦朝创设的郡县制那样。行政技术设计本身并无阶级、党派之分，无政治倾向之别，所以，无论哪个政府创设了这样的行政层级，只要是出于有利于行政运作，作为执政者都是应该借鉴学习的。专署制度虽为国民党所创制，但是它适合于当时中国的行政环境，其为中国共产党吸纳就成为顺理成章的事情。

专署制度虽然最初由国民政府所创制，并在一定范围内实施、推广，但国民政府对该制的实施还是有保留的，在实施空间和范围都是有意控制的，如在最初力图限制在其划定的“剿匪区”的省份内，抗战胜利后又不使此制在收复的东三省实施而在该地区推行“缩小省区制”，这对专署制则无疑是釜底抽薪之举。另外，国民党创设专署制度的初衷，是为了“围剿”中国共产党领导的工农红军和控制地方政权。在实际运作中，也起到了一定的作用。但是，由于国民党内部政治势力错综复杂，致使其专署延续了其官僚机构的固有弊端，加上国民政府和地方的矛盾，事实上造成专员要么不督不察，要么大权独揽［15］。国民党创设了这一地方行政组织，却没有把它延续下去。它几经演变，到1949年底，随着国民党统治区的彻底丧失，也自行废止。

中国共产党吸纳了国民党专署制度，但并没有原封不动地照抄照搬，也未对其在时间和空间上加以控制，而是在实际运作中对其进行了实施与推进，并根据自身情况进行必要的改革和创新。专署制在各根据地和解放区得到了充分发展和运用，即使在国民政府在抗战胜利后不曾实施专署制的东三省，中国共产党在进入东北的过程中也在其立足地只要能设置则必设置之。专署制成为了中国共产党政权体系内十分重要的行政单元，是一个廉洁高效的地方行政组织。

［1］中国第二历史档案馆.国民党政府政治制度档案史料选编：下［Z］.合肥：安徽教育出版社，1994.

［2］沈怀玉.行政督察专员制度之创设、演变与功能［J］.台北：中央研究院近代史研究所集刊：上，1993（22）：421－459.

［3］张创新.中国政治制度史［M］.北京：清华大学出版社，2009.

［4］翁有为.专区与地区政府法制研究［M］.北京：人民出版社，2007.

［5］韩延龙，常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编：第二卷［M］.北京：中国社会科学出版社，1981.

［6］中共庆阳地委党史资料征集办公室.陕甘宁边区时期陇东民主政权建设［M］.兰州：甘肃人民出版社，1990.

［7］陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁政府文件选编：第七辑［Z］.北京：档案出版社，1988.

［8］毛泽东选集：第二卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［9］周毅.张学良文集：下［M］.香港：香港同泽出版社，1996.

［10］韩延龙，常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编：第三卷［Z］.北京：中国社会科学出版社，1981.

［11］高鋞.地方行政改革中之行政督察专员制度［J］.东方杂志，第33卷19号，1936－10－11.

［12］ 钱端升.民国政制史：下［M］.上海：商务印书馆，1946.

［13］陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第一辑［Z］.北京：档案出版社.1986.

［14］行政督察专员公署月支经费标准［J］.四川省政府公报，第88期，1936.

［15］翁有为.抗日根据地政权建设中的重要地方制度：行政督察专员制度［J］.中共党史研究，2004（6）：51－58.

On Comparison of the Administrative Supervisory Commissioner's Office System between the Kuomintang and the Chinese Communist Party in the 1930s－40s of the 20th century

ZHAO Wen－yuan
（Department of Humanities ＆ Social Sciences，Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management，Zhengzhou，Henan 450015，China）

After the war of Anti－Japanese broke out，the Chinese Communist Party absorbed the practice of the Kuomintang and established the System of the Administrative Supervisory Commissioner's Office in the anti－Japanese base areas.The historical background of the system between the Chinese Communist Party and the Kuomintang was different，but some of the system's principles were similar and some were different.In a word，the system between the two parties had different features.The organization regulations of the two parties were also different.There was a greater difference between funds.By comparison，we can see that when the same administrative system was in different regimes，its political position and future and destiny situation were very different.

the System of Administrative Supervisory Commissioner's Office；the Kuomintang；the Chinese Communist Party；system's principles；organization regulations and funds

K265

A

1005－6378（2012）04－0095－08

2012－04－02

国家社科基金项目《行政督察专员区公署制研究》的阶段性成果（04BZS037）

赵文远（1965－），男，河南省西平县人，郑州航空工业管理学院人文社科系副教授，历史学博士，主要研究方向：中国现代史研究。

［责任编辑 侯翠环］