中国信访制度:困境与变革

2012-04-08张红李栋中南财经政法大学法学院湖北武汉430073

华中科技大学学报(社会科学版) 2012年6期

张红，李栋，中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073

一、问题:中国信访制度困境

中国信访制度自1951年正式建立以来①有学者认为中国古代就存在类似于信访的制度，如《吕氏春秋·自知》记载，“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木，告善之旌”。参见胡中才:《古代“信访”史话》，武汉:湖北人民出版社2000年版。，历经60余年，这个被誉为中国共产党所独创的政治发明在特定历史时期，在深化政权合法性、贯彻政策执行、监督官僚体制(包括司法体制)和缓和社会矛盾等方面起到过至关重要的作用。然而，伴随着中国经济迅速发展所带来的利益冲突加剧、体制转型时期因特有的规则缺失而引发的腐败以及诸多社会不公现象等问题的出现，旨在“表达”民情的信访在数量上呈现出“激增”之“势”，在方式上表现为“激烈”之“形”，“信访洪峰”此起彼伏［2］。

针对“信访洪峰”，政府也积极做出了诸多举措②如国务院富有针对性地于2005年5月1日颁布了新《信访条例》，2008年6月发出了在全国开展“县(市、区)委书记大接访”活动的通知，并于2009年通过一系列文件将定期接待群众来访的主体拓宽到各级各部门领导干部，将组织中央和国家机关干部下访规范化，强化了各级各部门矛盾纠纷化解的日常工作制度。，并在客观上取得一些成效，从2005年起，全国信访总量连续5年保持了下降态势，③参见“中国人权白皮书:信访总量连续五年保持下降”，http://news.sohu.com/20100926/n275265794.shtml，2011－7－15.但与此同时，也有部分网络舆论对此持怀疑态度，认为是地方接访以及地方维稳力度的加大才导致访民下降。参见朱达志:“‘信访总量’引发质疑”，载《中国经济时报》2010年9月27日。但是，全国信访数量仍高位运行，集体访、赴京访、重复访仍然偏多，第五次信访潮尚未退去④2009年8月，中央政法委有关负责人在答记者问时说，从2004年开始，全国多数地方的涉法涉诉信访高发势头得到遏制，总体上呈现稳中有降的局面，总量由2004年的319万件次下降到2008年的208万件次，下降了34.8%。但是，涉法涉诉信访总量仍然较高，每年还有200万件次以上。参见周本顺:“在全国涉法涉诉信访工作会议暨信访领导干部培训班的讲话”，载中共北京市委政法委员会编:《北京市涉法涉诉信访工作资料汇编》2010年10月内部刊。。新形势下中国信访制度在现实运行中遭遇着诸多困境:在法律上并不具备行政的职能和权力的信访机构⑤有关这一点我们可以从2000年中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》(厅字〔2000〕5号)的通知第1条规定中得到印证。却在实际工作中被要求践行多方面、多层次的工作内容，以致不堪重负①如信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举、揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，甚至还要承担许多间接的、高层次的政治要求。其中包括但不限于全面落实科学发展观、发展社会主义民主政治、维护人民群众合法权益、加强党风建设尤其是干部作风建设、密切党和人民群众的血肉联系、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、考核地方政府绩效等。参见《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》。;实践中作为我国多元纠纷解决机制之一的信访救济［2］，超越国家正常的司法救济，成为社会矛盾聚集的窗口，“信‘访’不信‘法’”成为民众新的共识［3］;实践中政府应对“信访洪峰”的诸多创新性举措②如2005年《信访条例》将实行多年的“分级负责，归口管理”的信访工作原则，修改为“属地管理，分级负责”，造成该原则被异化为上级将信访压力转移给基层的“便捷”通道，基层被置于“风口浪尖”，形成了基层信访矛盾化解能力与上级政府强调基层信访矛盾解决力度的反差。领导干部大接访、下访、关口前移和包案等创新性举措，更是加剧了群众信访依赖与基层信访功能有限性的冲突。，却加速着本来就被“备受指责”的信访制度进一步的异化，一些超出既有法律规范但却能解决问题的“超常规”举措时有发生，信访制度由此被许多“法治”人士所诟病。

面对这一“剪不断，理还乱”的困局，国内实务界和理论界都开始对其进行反思，并提出种种改革方案［4］362，但如果细究这些方案，大致可将其分为三类，即“取消信访论”、强化信访论”和“整合信访论”。“取消信访论”认为当下的信访制度充满了“人治”色彩，与现代“法治”的诸多精神、原则背道而驰，因而主张采取“休克疗法”，撤销信访部门。“强化信访论”则强调为了更好地化解矛盾，信访部门应该具有更多职能和权力，建议“构建大信访格局”，并要求尽快制定增强信访部门职权的相关立法。“整合信访论”主张把信访制度的权利救济职能从信访制度中剥离出去，以维护正常司法救济的权威，同时裁撤除专门信访部门以外，其他机构所附属的信访机构，充分发挥人民代表大会的监督功能③具体参见于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第229页;林鸿潮:“试论信访的功能收缩与制度重构”，载《重庆社会科学》2005年第1期。。

然而，这些或看似针尖对麦芒的争论、或看似具有调和性且面面俱到的观点，不仅无益于问题的解决，而且会“内卷”出更多、更复杂的问题，加剧中国信访困境问题，并影响当下的举步维艰的维稳工作。例如，在很多时候“取消信访论”从法治和“人治”二元对立的角度，站在“应然”的立场下看待中国信访的问题，其诸多改革主张不仅无法操作，而且加剧了信访制度“人治化”的“恶名”。因此，如何有效地破解中国目前信访制度所遭遇的困境，仍存在进一步探讨的必要，况且，理论研究成果如何转化为具体、可操作的制度规范，也是中国信访制度改革问题研究的最终归宿。

二、取消信访制度论:理想的法治设想未必现实

在“信访洪峰”及信访制度困境日渐凸显的今天，许多学术界的理论研究者站在西方宪政主义的高度，在法治主义的旗帜下，认为当下的信访制度充满了“人治”色彩，与现代“法治”的诸多精神、原则背道而驰，因而主张采取“休克疗法”，撤销信访部门，希望单纯通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾。

诚然，信访制度当下所演化出的种种乱象很大程度上是由于其“人治化”，缺乏“程序正义”的运作模式。“它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊;它把救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果;它在使行政相对人的权利得到部分救济的同时，又再生产出使其权利遭到压制或侵害的制度的合法性。”［5］上访的结果往往能废除已生效的裁判文书;上级政府的维稳压力往往能迫使下级政府对信访者做出于法无据的妥协;政府对缠访、闹访者的额外补偿往往能诱使更多上访人的效仿，于是“信访不信法”、“牟利性上访”、“投机性上访”现象越来越多，信访制度在当下所遭受的诘难和质疑也不绝于耳，取消信访论甚嚣尘上。那么，取消信访制度会使情况发生转变吗?

从现状及大多数涉及实际问题的信访事由看，目前引起信访的原因主要包括:(1)社会转型时期政策、法律相对滞后;(2)政策、法律虽有规定，但配套性制度缺失;(3)群众对许多政策、法律无法理解，不会运用;(4)很多纠纷、矛盾群众无法在司法机构得到解决;(5)问题涉及的面广，需要多个部门协调处理。可以看出，有些根源不可能在短时间消除，或者根本无法消除。因为法律并不能解决所有的社会矛盾和纠纷，一国的法律制度即使充分地发挥了其所有的制度功能，总还有一部分矛盾、纠纷无法解决，它为道德、政策、习惯、纪律、指示等多种替代性纠纷解决方式提供了空间。尽管现代社会强调通过法律解决纠纷的重要性和根本性，但这并不意味着其他纠纷解决形式不重要，甚至可以无视其存在。对此，有学者指出:“从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策，等等。在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非惟一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而如果从法律有限性的角度来看信访，能够获得更加深刻的理解。”［6］

为了及时化解矛盾和纠纷，平衡各种利益冲突，需要有一些灵活性、即时性的应对方法来防止某些领域的社会失序，而中国的信访制度目前就充当了此种角色。实际上，在很多法制完备且健全的国家和地区，也有类似于中国信访制度的纠纷解决机制存在，如西方许多国家都存在的行政监察专员制度(又称申诉专员制度ombudsman)①行政监察员制度，是指独立的、中立的行政监察官制度。这是许多国家和地区对不良行政在法律救济手段以外所采取的非法律的救济手段，也称诉讼外救济手段。这一制度源于西方的议会监察。它源自于瑞典，后为芬兰、挪威、澳大利亚、欧盟、英国、法国、韩国、日本以及我国的香港特别行政区等世界许多国家和地区所采用。详见金国华、汤啸天主编:《信访制度改革研究》，法律出版社2007年版，第24～48页。。试想如果没有信访制度的存在，上述提到的问题和矛盾依然会存在。当政策和法律的缺失使人们无法获得权利保障时，当配套性政策和法律阙如、导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当行政部门相互推诿拒绝保证私权时，我们仍然必须为民众保留“底线救济”的权利。因此，信访制度有其存在的必要性和合理性。况且，从巩固党的领导地位和维护国家建设大局的角度看，来自于民众的社会监督是极为必要的。在我国目前社会监督体系并不十分完善的情况下，信访制度以接纳、汇集、处理民情民愿的方式，实际上对党和国家的各项工作形成了一种社会监督。

因此，取消信访制度论忽略了中国现实国情，其思路因前提得不到满足而不具有现实性。更为重要的是，站在现代法治语境下的“取消信访论”无视中国特殊的社会性质与国情，只会一味地批判中国的信访制度，从而将信访问题的讨论符号化、简单化，如此势必加剧与主导中国信访制度改革的政治家或实务工作者之间的隔膜，自说自话，不能对中国目前信访制度困境的解决提供任何“知识增量”。

三、强化信访制度论:无奈的扩权思路未必奏效

既然取消信访制度的思路在当下不能满足现实形势和任务的需要，那么面对日益增多的信访矛盾，强化信访制度、增强信访部门职权的观点被信访实务界人士提了出来。其大致思路是，为了有效解决纠纷，信访部门应该有更多职权②如国家信访局研究室主任张彭发就认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决“信访洪峰”就得强化信访部门的权力。甚至有人主张建立统一、独立的国家信访局，实行垂直治理，赋予其侦查、督办权，以防止信访局成为收发室、告状信转到被告手中。转引自许志永、姚遥、李英强:《宪政视野中的信访治理》，载《甘肃理论学刊》2005年第5期。;为了更好地整合信访资源，信访部门要做大做强，要“构建大信访格局”③如赵东辉认为，为了建立起高效的信访监督监察机制，应重新构架信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作。参见赵东辉:“信访体制瓶颈亟待突破”，http://www.people.com.cn/GB/guandian/1033/2129244.html，2011－7－15.;为提升信访部门地位，很多专家还主张制定旨在增强信访部门职权的《信访法》，以改变2005年《信访条例》赋予信访部门职权过低的尴尬④参见魏旋君:“期盼《信访法》制定纳入立法规划”，http://www.jx－xinfang.gov.cn/sjgz/201003/t20100311_7717.htm，2011－7－15.。

在一定程度上“强化信访论”的提出，反映出信访实务部门当下处理信访问题时的尴尬与无奈。一方面，面对日益增多的信访问题，信访实务部门依据的仅仅是2005年国务院重新修订的一部行政法规——《信访条例》。这部行政法规无论是在效力层级上，还是在规范内容上，皆远不能适应实际处理信访问题的需要。另一方面，信访实务部门“责重权轻”的反差使得其根本无法满足党和国家以及人民群众多方面、多层次的各种要求。因此，信访实务部门不得不从解决实际问题的角度出发，希望通过强化信访部门职能，来解决当下亟待解决的信访问题。

然而，实践中这种治标不治本的做法虽在一定程度上缓解了信访矛盾，但问题并未从根本上得到解决，相反这些应时的“修补术”客观上又衍生出新的信访问题。

首先，当下中国的信访量仍高位运行，信访部门面对成千上万的上访者，仅仅从技术的角度上讲，如果时下党委、政府对此都束手无策，那么又怎能寄希望于“扩权”后的信访部门呢?换句话说，无论怎么“扩权”，充其量无非是把信访局变成“小政府”，时下很多地方作为信访制度创新举措的“群众工作部”、“社会矛盾调处中心”、“群众来信、来访联合接待中心”等就是明证。这些创新性部门无非就是让信访部门享有统筹协调各部门、便宜行事的权力。这些“小政府”在性质上与政府并无实质性区别，既然政府难以解决问题，怎能期望“小政府”比政府更高明呢?①学者许志永将这种给信访局增权或让信访局实行独立垂直治理的思路与明代的锦衣卫和东厂、西厂联系在了一起。他指出，明代除了正式的国家监察机关(都察院、六科给事中)和司法机关(刑部、大理寺)外，还设有由皇帝亲自掌管的锦衣卫。皇帝之所以要设立锦衣卫，就因为对自己设立的正式的监察、司法机关抱有不信任感，于是再设一个机构来监视官民。但是，既然正式的监察、司法机关未可全信，锦衣卫又怎可全信呢?所以永乐年间，皇帝又设立东厂。锦衣卫可以监视一切官民，东厂除此之外还可以监视锦衣卫。后来，成化年间又设立西厂，正德年间刘瑾又曾设立内行厂。搞这么多机构出来，无非是用一批人监视另一批人，再用一批人来监视监视者;机构重叠，流弊无穷。参见许志永、姚遥、李英强:“宪政视野中的信访治理”，载《甘肃理论学刊》2005年第5期。

其次，时下很多信访部门的工作定位发生了改变，信访部门不仅早已突破了最初“上传下达”的秘书角色，而且还具有很大的行政权力，甚至其工作管辖范围延伸到社会生活的每一个角落。此外，实践中信访部门已经十分庞大，出现了“九龙治水”、“十羊九牧”的怪相。据调查，中国社会在党委信访系统、人大信访系统以及政府各部门信访系统之外，还存在着纪委信访办、综治办、维稳中心、和谐办、平安办、投诉中心等信访常设或非常设机构。然而，具有众多职权的信访机构和越来越多的信访工作人员不但没有彻底化解不断出现的社会矛盾，反而在一定程度上加剧、引发了更多信访案件的产生。

最后，从国家长远治理的角度看，扩张信访部门权力只会将信访制度进一步推向异化，推向无法自拔的泥潭。如果授予信访部门太大的权力，信访部门解决的问题就会越多，群众对信访部门的信任和期待就会越强烈，信访部门无论怎样扩大编制，都会面临不堪重负的后果。最后信访部门依法行政的可能性就会越小，进而引发的问题就会越多。这是因为从政治学角度看，国家的权力总量应当是一个恒定的，在国家的权力总量不变和政治体制结构不发生巨大变化的情况下，国家赋予某一行政部门多大幅度的新职权，就必然会在多大幅度上削减其他国家职能部门的职权。同理，国家在多大程度上加强信访部门，它就会在多大程度上削弱相对应的其他国家机关。

因此，仅希望以扩充信访部门权力来消解群众信访困扰的做法，不仅不能从根本上化解矛盾，而且必然对现行国家政治体制内部国家各个权力机关之间的权力配置格局和既有的法律制度造成破坏，从而造成危害国家主体政制的后果。用童之伟教授的话讲，扩充信访部门权力的观点“实在是对宪法问题不了解的人士萌生的脱离实际的想法。”［7］

四、整合信访制度论:务实的制度创新未必科学

既然单纯地取消或强化都不能从根本上解决当下中国的信访问题，那么一条走渐进性整合信访制度的思路逐渐受到各方的重视。从笔者目前所掌握的资料看，2005年国务院新《信访条例》出台以后②其实，2005年国务院在修订《信访条例》时，最终也是选择了相对稳妥的整合信访制度方案。国务院领导并非不了解此前关于信访改革何去何从的社会讨论，而考虑到现阶段无论是取消或强化信访都将牵一发而动全身，将涉及其他政治制度的改革问题，综合各种政治考虑，高层最终提出了“搁置争议，先规范再说“的原则。参见张炜:“公民的权利表达及其机制建构—来自基层信访状况的调研报告”，人民出版社2009年版，第16～19页。，整合信访制度的观点逐渐成为各类信访研究的普遍观点，其核心观点是把信访的权利救济功能从信访职能中剥离出去，以确保司法救济的权威，与此同时强调信访与各级人民代表大会的系统性和协调性，试图更好地发挥各级人民代表大会的作用［8］。

与取消论和强化论相比较，整合信访论在信访方面所作的研究工作更多，相关信访问题的探讨也更为深入。持此论者尽管对现有信访制度及其功能在总体上评价高低不等，但是，他们都不约而同地地承认当下信访制度在中国存在、保留的必要性，只是对信访制度是否应做大做强保持怀疑。此外，他们还明确指出了当前信访制度与法治社会追求所存在的矛盾、当前信访制度与不同纠纷解决机制相互之间的抵牾，以及当前信访制度对国家主体政制地位和权威的危害［9］。在其看来，中国当前的信访制度一方面在努力地解决问题，另一方面又在不经意间制造出新的、甚至是更多的信访问题，进而意识到“需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标”［10］。由此可见，整合信访论者既能从中国社会实际情况出发，正确认识信访制度在中国目前特定历史时期存在的合理性，同时又能站在政治现代化的高度，直陈当下信访制度所存在的弊端，并从信访的政治属性和法律属性的两个面向提出各种具体的制度设计［11］，这些观点对信访问题的解决无疑具有极为重要的参考价值。

尽管当前的整合信访论意识到信访的权利救济功能在实践中给信访带来了很多问题，进而主张废撤此功能，并认为信访部门应该进行整合，主张把各级人民代表大会作为各级统一的信访部门。但是，为什么要这样进行改革?这样的改革一定能够破解中国目前信访所遭遇的种种问题吗?作为补充性救济手段的信访制度不是符合中国目前多元纠纷解决矛盾的需要吗［12］，为什么要将其剥离?权利救济是信访的主要功能吗?各级人民代表大会为什么要作为统一的信访部门，而不是选择其他部门?宪法已明确规定各级人大代表具有联系选民、反映民意的职能，为什么要多此一举?信访是民众的一项基本权利吗?凡此种种的困惑，我们从目前的整合信访论者的研究中看不到答案。正是因为对这些根源性问题研究的不足，使得目前看似具有逻辑自洽性的整合信访论，其理论基础并不牢固，许多看似具有合理性的建议，实际却建立在错误的假设之上。因此，其给出的建议都需要重新审视。此外，尽管目前的整合信访论者力主从构建政治现代化大局的视角，站在国家宪政法治建设的高度，来思考信访制度的改革方向和制度构建，但这些改革措施之间及其与其他国家基本政治制度之间缺乏内在的协调和逻辑联系，十分混乱，不具备系统性。因而，他们对如何从根本上解决信访问题，如何分步骤地践行这些改革措施看得尚不十分确切。

由此，我们必须认识到目前中国信访制度改革之路何去何从必须首先追问信访制度背后的历史和根本构造逻辑等一些具有前提性的命题，再在厘清相关基础性问题的基础上“跳出信访看信访”，站在中国社会全局治理体系以及既有国家政制和法律制度的视角，寻求破解中国信访问题之道。

五、信访制度之本质:政治意义超越法律意义

从历史上看，信访制度的产生与共产党的国家政权建设紧密相连。1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志着中国信访制度的建立。该决定一开始就将信访定位为“密切联系群众”、“为人民服务”以及“鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”①参见《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》(1951年6月7日)。。1957年5月28日新中国召开了第一次全国信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》和《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示(草案)》两个文件。这两个文件以及1963年10月通过的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草案)》在信访工作的制度定位上延续了过去，立足于“密切联系群众”和“反对官僚主义”［13］104－106。改革开放后，先后出台的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》中仍然将信访工作定位于密切联系群众和反对官僚主义两大方面②参见《党政机关信访工作暂行条例(草案)》(1982年2月28日)和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》(1989年11月19日)。。1995年《信访条例》和2005年修订后的《信访条例》都明确地将“密切联系群众”作为信访工作的主题写在第1条。为了应对“信访洪峰”，2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》颁布出台。该意见仍将“维护人民群众的合法权益”、“加强党风建设尤其是干部作风建设”和“密切党和政府与人民群众的血肉联系”等目标作为新时期全国信访工作的定位。由此可见，尽管各个时期有关信访的代表性文件虽然内容有所不同，但对信访的定位是大致相同的，都将信访作为一种“经常性的政治任务”使用，将其当做党和政府密切联系群众、反对官僚作风，具有一定政策意义。有论者甚至直接将信访这种长期、稳定的特征认为是“执政者的治理术”，信访在性质上“是一种政治意义上的执政党治理术，一种政治意义上的社会控制手段——政权合法化的手段以及实现社会有效治理的工具”［14］。

通过上面的考察，既然信访制度是党和政府与民众正常沟通的桥梁，民众理所当然地可以将各种问题和困难，向党和政府各职能部门提出。前述整合信访论者提到的将各级人民代表大会作为各级统一的信访部门的主张，似乎使得群众只能向各级人大反映情况和问题，进行沟通交流，显然，这样的观点是与信访的功能、定位相冲突的，因此这种说法的合理性也是存在问题的。

既然信访在性质上更多是以“密切联系群众”、“反对官僚主义”这样的政治意义存在的，那么信访是不是法律意义上一种独立的法律权利?2005年颁布的《信访条例》尽管是专门规范信访工作的行政法规，但是如果我们仔细研读就会发现其对信访工作的法律规范仅局限于“信访渠道—信访事项的提出—信访事项的受理—信访事项的办理和督办”等程序化的规定，而它对信访的性质、功能等基本“元问题”的规定却语焉不详。它的立法精神与原则仍按照我党对信访工作的一贯态度，相对于传统的信访文件，只是增加了很多技术性和程序性的规定。因此说，《信访条例》这一涉及信访活动的法律规范的颁布并没有改变信访的整体政治色彩［14］。同时，需要明确的是，信访在我国宪法中并不是作为公民的一项基本权利存在的，《宪法》第27条第2款和第41条第1款并没有明确规定①相反，认为现行宪法这两条构成信访权法律依据的文章可参见赵晓力:“信访的制度逻辑”，载《二十一世纪》2005年6月号;林喆:“信访制度的功能、属性及其发展趋势”，载《中共中央党校学报》2009年第1期。，也不能从中直接推导出“信访权”的存在，相反它仅仅是批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权这些宪法所规定的公民基本权利的形式或者说是这些公民基本权利的行为方式而已，“信访权”本身并不是公民的一种基本权利，也不是公民某种基本权利的具体构成因子。对此，童之伟指出:“将信访称为‘权利’的做法有不适当地人为拔高信访和受访行为的法律地位之嫌”［7］。

基于这样的判断，权利救济是否应成为信访的制度功能就需要重新审视。目前学界普遍认为，权利救济作为信访的制度功能之一无需赘言，因为它能够吸纳社会大量的利益矛盾和冲突，是我国多元纠纷解决机制中的重要一环②参见姜明安:“改革信访制度创新我国纠纷和救济机制”，载《中国党政干部论坛》2005年第5期;班文战:“我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析”，载《政法论坛》2010年第2期。。然而，我们通过解读1951年以后几乎所有关涉信访问题的重要性文件发现，这些重要性文件并没有指出信访具有权利救济功能，相反，文件普遍将信访视为党和政府与人民沟通的渠道，从而密切两者间的联系。正如有学者指出:“《信访条例》作为一部行政法规，其立法的着眼点在于规范行政机关信访工作机构的活动，而非从信访人的角度提供一种法律救济手段”［15］。

纠纷解绝不是也不应该是信访制度本质属性。一方面，从法律规范层面上讲，依照2005年《信访条例》以及目前信访机构的工作方式，信访机构处理信访的主要工作方式是转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径③参见《信访条例》第21条。此外，从《信访条例》总则部分第6条也可以看出其工作方式主要是“受理、交办、转送信访人提出的信访事项。”。此外，该《信访条例》第14条第2款、第21条第1款明确规定信访部门不能代替“诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决”部门对民众信访事项做出实体性判断，避免其成为复议、诉讼、赔偿、仲裁的“上诉审”。现阶段信访部门之所以被“曲解”为权利救济机构，很重要的一个原因是因为信访在实际运行过程中具有一定的纠纷解决机制的特点所致①纠纷解决机制的特点是个案处理，其运行遵循着投诉、受理、处理以及告知处理结果等程序。而这些在新《信访条例》中基本上都有所体现，因而很容易使人觉得信访就是一种纠纷解决机制。参见林莉红:“论信访的制度定位—从纠纷解决机制系统化角度的思考”，载《政治发展研究》2006年第1期。。另一方面，从理论方面讲，信访制度也与公力救济的两大基本特征相左。直接性、非选择性是公力救济的两个最为典型的特征。所谓直接性，即要求国家权利救济机构针对当事人合乎法定条件的申请，不需要再转交给其他的有权机关处理;非选择性则指的是国家权利救济机构对于符合法定条件的案件，必须依照法律作出裁判，而不能根据个人喜好或案件性质等原因选择性裁判。显然，作为“信息中转站”，一般不直接解决纠纷的信访机构不是一种公力救济方式。“如果一种被称之为‘权利救济制度’或‘纠纷解决制度’的制度，事实上仅有异常少量的权利可以获得偶然的选择性救济，仅有微乎其微的纠纷可以得到偶然的选择性解决，这样的制度还能配得上这样的称号吗?”［14］

信访救济功能之所以被错误宣扬，另一个十分重要的原因是中国特定历史时期无奈的选择。由于“文化大革命”后出现的大量冤假错案严重影响了改革开放的顺利启动，于是在既有公、检、法、司还未恢复正常的工作秩序时，需要有一种新的制度来替代性地使动乱的社会秩序恢复平稳状态，信访的权利救济功能也就逐渐在“历史的呼唤下被挖掘”出来。在当下，司法腐败屡禁不绝，司法权威减损，更是促成了信访成为最后的权利救济与纠纷解决机制之一。

六、信访制度定位:宪法体制框架下的次要政制

既然信访在性质上更多的是以其政治意义而非法律意义而存在，对信访制度进行正本清源的研究表明，对于现阶段信访制度运作困境的出现，其问题关键并不在信访制度本身，而在于信访制度功能的“曲解”与“误用”，以及其他国家基本制度运作的失灵与无效。因而，我们必须“跳出信访制度本身”站在中国宪法体制框架下，在一个具有全局性的体系框架下寻求问题的解决，否则，眼花缭乱的权宜之举只会起到“剪不断，理还乱”消极作用，加剧问题最终解决的复杂性。

从结构和功能等要素着眼，我国宪法框架下的政治法律制度大致可分为国家主体政制和次要政制两个部分②主体政制与次要政制的共性，在于两者都处在一国的宪法框架之中，而两者的差别，则主要表现在以下方面:(1)主体政制有完备、直接的宪法和法律依据，次要政制只有不直接、不完备或不具体的宪法或法律依据;(2)主体政制有宪法和法律规定的权利或权力为其相应行为主体的活动内容，而对于次要体制，宪法和法律都尚未确认其行为主体享有任何权利或执掌任何权力。所以，主体政制与次要政制的区分标准，并非看它们是否与法无涉，而是要从其法律根据是否充分、其活动是否具备宪定或法定的权利或权力等标准来判断。，其中，主体政制是指以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度。在我国，主体政制包括公民基本权利、与公民生活休戚相关的各项宪法原则、基本权利保障体制、人大体制、行政体制和司法体制等;次要政制则指的是那些处于我国宪法规定的框架里，但相对而言处于国家主体政制之外的那部分政治制度。次要政制主要包括那些宪法原则上确认，但没有明确、细化的和那些经过长期互动已经产生的某种制度性安排，但宪法并没有明确规定的政治制度。前者如多党合作和政治协商制度，后者如我们这里所说的，信访制度。

我国的次要政制，无论是政治协商制度还是信访制度，在不同位阶上都是有规范性法律文件做依据的，但是这些不同位阶的规范性法律文件还不足以使其具有主体政制的性质。我国的宪法根本没有提及“信访”二字，它仅仅是批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权这些宪法所明示的公民权利的形式或行为方式。因此，信访制度在我国既有的宪法框架下应是一种次要政制。它只能补主体政制的遗缺，或者以主体政制运行润滑剂的方式发挥效用，而不能与主体政制分庭抗礼。倘若处于次要政制的信访制度超越甚至取代了主体政制，那么，它就会损害宪法、法律规定的国家机关的地位和职权，社会正义的推进只能借助于法外体制的“人治”，社会秩序将无法保持长久稳定。

由此，我们看到由于主体政制未能满足社会正义的基本需求，无法充分、有效地解决纠纷，处于次要政制的信访制度不仅应时而生，而且在当前中国越来越成为一种经常被用来部分地取代主体政制，甚至超越主体政制，推进社会正义的“惯常体制”。于是，信访制度在宪法框架所处位置与功能之间发生了严重的错位，本应在国家宪法框架体系下与人民代表大会制度、司法制度等核心政制无缝衔接的信访制度，在压力型体制下凌驾于核心政制之上，并消解、异化着核心政制，在地位与功能之间发生了严重的错位。这一错位不仅使信访制度本身各项制度设计问题滋生，而且使信访制度无法厘清与其他诸多制度之间的正常关系，进而衍生许多新的且彼此之间相互缠绕的信访问题。

七、结论:中国信访制度变革之策

鉴于中国近30余年来，信访制度在我国宪法框架下一直定位模糊，这种定位的模糊造成了信访制度与主体政制之间出现了诸多不协调甚至相互冲突的问题。因此，我们认为当代中国信访制度变革之出路在于使信访制度在宪法框架下的位置与功能名实相符，实现“救济的归救济，信访的归信访”。

我们变革的路径不是要废除信访制度，而是在依据信访制度性质的基础上，摆正其在宪法框架下的位置与功能，使其回复到宪法框架下次要政制位置，并继续发挥其“密切联系群众”和“反对官僚主义”的政治功能。与此同时，努力提升人民代表大会制度、司法制度等主体政制的功能，使之与其在国家宪法框架体系下的应有位置相一致。要达至上述目标其关键是要把握好一个“度”的问题。而“度”的良好把握存在三种展开的面向，其一是弱化并最终取消信访的权利救济功能，使其与宪法框架体系下的辅助性位置相一致;其二，明确并完善信访的政治功能;其三就是要修补、完善、提升国家主体政制的功能，使之“名至实归”;三种面向之间，以第三种面向的实现为基础。

在上述共识的基础上，我们必须认识到信访制度变革是一个系统工程，涉及具体的制度设计以及和既有制度的相互协调问题，并不仅仅是提出“宪政化改革”、“法治化改革”口号那么简单①这里需要特别说明的是，目前国内有些学者看到了司法和法律在现代社会治理中的基础性作用，同时也为了迎合党和国家提出的“建设社会主义法治国家”口号，于是在还没深刻认识信访性质的情况下就武断地将信访制度往“法治”这一术语箩筐中套，抛出了“信访制度法治化”命题。然而，这一命题本身蕴含着一个悖论:强调“信访”则意味着人的因素在这一制度运作过程中的突出影响，其终究摆脱不了“人治”的色彩，尤其在中国目前的治理困局下;将一个几乎完全寄托于偶然的领导人因素的制度通过法律的形式让社会普遍服从，这本身即是对法治社会的亵渎。批判这一命题并不是说在法治社会中不允许带有“人治”色彩的制度存在，事实上，任何一个社会总是会存在多元化的制度，而问题的关键还是在于最终的权威或最高的效力系于哪一制度上。因此，在中国目前的社会治理困境下，“信访制度法治化”模糊了法治与人治的界限，将领导人的意志披上法治的外衣，终将对法治建设造成无可弥补的危害。参见林华:“信访性质的溯源性追问”，载《中国政法大学学报》2011年第6期。。因此，信访制度变革起步阶段各种具体步骤之间的轻重缓急必须得以协调和统筹，否则即便是再伟大的构想和设计，也只是建立在流沙之上。我们认为，在信访制度变革的起步阶段必须在渐进性地步骤下。在人民代表大会制度、人民法院等国家主体政制建设或改革取得显著成效之前，我们将不得不继续依靠信访制度承担其已然缺失的部分功能，将信访救济规范改造为现有司法救济的过滤机制②信访的过滤机制涉及信访部门对来访案件的甄别上，即将属于司法或应该属于司法管辖范围的案件过滤掉，交由司法部门进行处理。、补充机制和疑难案件处置机制［4］442－444，否则既有的社会秩序将无法保证，民众对政府的认受感将会继续流失。

但是，信访制度变革初始阶段对信访制度的继续倚重并不意味着对既有的信访制度不做丝毫改变，相反，一些配合信访改革总体路径的做法应当渐进进行。与此同时，现阶段不得已而采取的一些创新性举措应该以最大限度地减少对主体政制地位损害为原则。

所以，至少从现阶段的实际情况看，信访制度改革初始阶段，在国家稳步改革、完善、提升主体政制的前提下，应首先重点解决如下一些问题:(1)消除信访定位、功能模糊的问题;(2)对既有信访制度和创新性制度中减损主体政制地位、权威和效能的制度进行去除和改造;(3)进一步明确、完善信访制度的某些制度设计问题;(4)信访救济与行政诉讼救济之关系厘定问题;(5)信访救济与行政复议救济关系厘定问题;(6)信访调解和人民调解、司法调解、行政调解的对接问题;(7)信访制度与其他司法救济的关系厘定问题。

如果能深刻地认识到上述主体政制与信访制度在地位和职能上的涨消关系，国家在推进政治体制改革过程中能对这一长消关系因势利导地加以调整，也许破解当代中国信访制度困境就不再是一个无解的难题。

［1］张红:《农地纠纷、村民自治与涉农信访》，载《中国法学》2011年第5期。

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