中国古代农村土地法律制度的历史演变及其现代启示

2012-04-08汤建华

湖南科技学院学报 2012年10期

关键词：所有权农村土地土地

汤建华李红

（华中农业大学，湖北武汉 430070；武汉理工大学华夏学院，湖北武汉430223）

中国古代农村土地法律制度的历史演变及其现代启示

汤建华李红

（华中农业大学，湖北武汉 430070；武汉理工大学华夏学院，湖北武汉430223）

传统中国是一个以农业为主体的社会，土地问题是社会的核心问题。历代社会统治者无不重视对农村土地的规范管理，从而形成了较为完善的农村土地法律制度，在当时社会中起到了巨大的积极作用。分析古代土地法律制度的演变历程，总结出其经验教训，对今天的农村土地制度完善无疑具有一定的启示意义。

井田制；屯田制；古代土地制度

一中国古代农村土地法律制度的历史演变

（一）先秦时期的农村土地法律制

我们的古人早在原始公社时期，就已懂得利用土地种植谷物解决衣食问题。[1]随着生产的发展，并以生产的谷物用来在部落之间进行交换，人们开始直观地看到土地的社会功能。土地作为生产手段的价值逐渐被人们所认识，从而部落首领以氏族长的身份，逐渐掌握了土地的支配权，并在部落之间为了争夺土地而不断发生战争。

夏代建立了我国第一个奴隶制国家，出现了正式的官职制度，设置有“工正”、“牧正”等官职。从一些历史记载来看，“工正”、“牧正”可能是专门负责农业和赋税事务的官职。由于文献资料的缺乏，目前尚未找到涉及农村土地法律制度方面的记载。商代土地属于商王所有。《尚书·梓材》中载：“皇天既付中国民越厥疆土于先王。”甲骨文中提到“归田”的记载，即表示“归还商王所赐田邑”的意思。西周时期，土地属于周天子所有，土地管理方面推行井田制。据《孟子·滕文公上》载：“死徙无出乡，乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦方里而井，井九百亩，其中为公田八家皆私百亩，同养公田；公事毕，然后敢治私事，所以别野人也。”到了西周后期，由于周天子失去了天下共主的地位，各诸侯国逐渐突破约束，把土地用于交换、租借、赔偿等活动，土地国有制开始向土地私有制的道路过渡。[2]

（二）春秋战国时期的农村土地法律制度

春秋时期，各诸侯国为了增加国家财政收入，先后开始变革，大力调整土地政策，制定了新的农村土地法律制度。郑国率先进行了这种变革的尝试，从而拉开了春秋时期土地改革的序幕。公元前543年，郑国子产进行了土地制度的改革。《左传·襄公三十年》载：“子产使都鄙有章，上下有服，田有封洫，庐井有伍。”公元前594年，鲁国实行“初税亩”，从而开始了“履亩而税”。战国时期，魏国的李悝提出的“尽地力之教”，魏国的农业生产得到了很大的进步，推动魏国走向富强。韩国由申不害主持的变法。秦国在秦孝公时开展了由商鞅领导的变法。商鞅围绕土地所有制关系展开变革。其中，具有全局意义的一项改革规定是：“为田开阡陌封疆而赋税平”（《史记·商君列传》）。后人将这次变革的内容简洁地概括为“坏井田，开阡陌”。“阡陌”，指每亩田的小天界；“封疆”，指每顷田的大田界。所谓“为田开阡陌封疆”，就是要打破划分井田界限的各种田界，重新划分田界范围，向农民颁授土地。这是一个重大的历史事件，它代表着中国土地制度至此发生了一个根本性的转折。[3]这样的转折，顺应了时代的需要和历史进步的潮流，为中国封建社会土地制度的发展开辟了道路。

（三）秦汉时期的农村土地法律制

秦灭六国，结束了春秋以来诸侯分裂割据的局面，建立了专制主义中央集权的封建大帝国，在全国范围内设置了统一的土地管理机构。据《汉书·百官公卿表》记载，在中央设置了治粟内史，“掌谷货，有两丞”，汉承秦制，“景帝后元年更名大农令，武帝太初元年，更名大司农”，机构进一步扩大。属官有“太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞”。其中太仓丞掌田租收入，籍田丞掌皇帝籍田收入。秦汉时，中央皆设少府，“掌山海池泽之税，以给共养，有六丞”[4]。秦汉时期土地法律制度所调整的范围是非常广泛的，从传世文献与出土文献来看，其主要内容有以下几个方面：

第一，关于公田的分配标准。秦汉的土地分为公田与私田两大类，私田为地主所私有，其占有、经营、转让等活动国家无需多加过问。公田则为国家所有，是国家的基本财富，也是国家扶弱抑强的重要凭借。对于公田的分配、使用、经营等内容，法律中多有规定。

第二，关于土地顷亩阡陌的标准。春秋战国时期，为了更好地管理土地，各国对土地的顷亩与阡陌标准都有所规定。秦汉时期，出于管理的需要继续对此进行规定。

第三，关于土地的保护。在汉代的《田律》中，多有保护土地的规定，张家山汉简《田律》规定：“盗侵巷属、谷巷、树巷及垦食之，罚金四两。”

（四）隋唐时期的农村土地法律制度

按照土地所有权的不同归属，隋唐时期的土地类型可以分为国有土地和私有土地两种类型。所谓封建的国有土地，是指封建政府以国家的名义占有土地。隋、唐建国后不久，为了保证封建国家的劳动人手，征收更多的赋税，继续实行北魏以来的均田制，极力维护封建的土地国有制。在均田制下，仍存在许多私人土地。安史之乱以后，封建土地私有制得到了进一步的发展，出现了许多庄园，庄园经济又成为封建私人土地所有制的主要形式。

为了保护国有土地不受侵害，隋代采取了许多法律措施，具体的方法有：其一，沿用前代的乡里组织，严格户籍的管理。在畿内（首都及直辖县）以五家为保，设有保长；五保为闾，设有闾正；四闾为族，设有族正。畿外在保之上为里，设有里正；里以上为党，设有党长。这样隋朝从中央中央到地方就建立了一整套的行政系统，来加强对民主的管理。唐时期为了土地的管理和合理使用，先后制定了一系列的法律文件，对土地所有权进行保护。这些法律条文涉及范围十分广泛，对侵占国有、私有耕地、非法侵占公共用地，非法占山野陂湖利等行为，都有明确的规定。《唐律疏议》卷十三《户婚律》有对于占田过限、盗种公田、妄认公田的规定。对于盗种公田，唐代规定：“诸盗耕种公私田者，一亩以下笞三十，五亩以下加一等；过杖一百，十亩加一等，罪止徒一年半。荒田，减一等。强者，各加一等。苗子归官、主。”

（五）宋明清时期的农村土地法律制度

宋朝的土地法律制度，除了屯田制外，还有营田法。营田是官田的经营方式之一，是国家以土地所有者的资格大量出租土地的一种制度，其出租方式有和耕、出租、募人耕种等；屯田以兵，营田以民，两者本有不同。“缘营田与屯田不同，屯田系使军兵耕种，营田系招募百姓耕种，逐年将收到子利，依营田司元降指挥，除种子外，官中与佃客作四六分份，官得四分，客得六分。”（《宋会要辑稿·食货》）分成的比例也有记载说：“收成日将所收课子，除椿出次年种子外，不论多寡厚薄，官中与客户中停均分。”咸平中，襄州营田，不仅单用民力而且动用各州军兵，这就是一种合耕制。

明朝时期通过各种立法手段，先后制定颁布了一系列关于保护“官田”和私有“民田”等土地所有权制度方面的法律规范。明朝初年，为了避免出现新的土地产权纠纷，曾经颁布了一些法令法规，禁止官僚、贵族、地主、豪强兼并掠夺官私土地田产。明代颁布垦田法令，要求流民尽快返回故地，鼓励他们积极进行开荒生产，重新确认他们的土地所有权，并给予减免租税课役义务等优惠政策。

清朝在土地法令方面，主要内容包括以下几点：（1）将流民编入保甲，以阻止其随便流动；（2）农民开垦的荒田，可以获得印信执照，取得该土地田产的所有权，永准为业；（3）荒田开垦必须经过六年后，才允许征收赋税，差派徭役；（4）招来流民和开垦荒地数量多少，是评定有关官吏政绩的重要标志。

二中国古代农村土地法律制度的基本特点

（一）土地管理法律严格，对国有土地进行保护

传统社会统治者制定了严格的土地管理法律，对国有土地予以保护。如建立完善的户籍和土地管理机构，由乡里基层组织负责收授土地。在唐代，为了维护封建土地国有权，《唐律疏议》卷十三《户婚律》有对于占田过限、盗种公田、妄认公田的规定。对于盗种公田，唐代规定：“诸盗耕种公私田者，一亩以下笞三十，五亩以下加一等；过杖一百，十亩加一等，罪止徒一年半。荒田，减一等。强者，各加一等。苗子归官、主。”其他的朝代也可见类似的规定。

（二）土地所有权与使用权分离，所有权属于王权的附庸

在传统社会，土地属于国家所有，也即是属于王权所有。土地所有权属于政治权范畴，使用权属于经济权范畴。自春秋战国开始，逐渐出现土地的私人所有。土地的所有权与使用权相分离。一方面，统治者强调土地属于以皇权为代表的国家所有；另一方面，国家在一定程度上承认私人“所有权”，允许土地在一定程度上进行流转。如在唐代产生的永佃制，就在一定程度上反映了土地所有权与使用权分离和平衡状况。[5]

（三）形成了比较系统的土地管理体系

自夏商周时期，国家就开始设立专门机构，制定专门法律对土地进行规范。尤其是唐宋以来，随着广大农民对地主阶级人身依附关系的逐步削弱，商品经济的发展达到一个较高水平。这不仅加快了土地田产的转移速度，使其产权归属关系的变动空前活跃，而且也使土地经营方式发生很大变化，从而导致土地资源法律关系日渐复杂。特别是进入明朝以后，君主专制中央集权制度已发展到后期阶段，政治经济结构及其社会关系都已经或正在发生着悄然的变化。[6]为了适应这一社会变化，及时有效地调整土地法律关系，维护和巩固统治阶段的整体利益，明朝政权从一建立时起，就非常重视土地资源管理及其法制建设，先后制定并颁布了一系列法律政令，形成了一套比较系统的土地资源管理体制。到了清朝，在此基础上形成了较为完善的法律体系。

三中国古代农村土地法律制度的现代启示

（一）农民永佃制：当前农村土地法律制度完善的基本思路

古希腊和古罗马时期，出现了永佃制。永佃权是指以支付佃租为对价而永久在他人土地上进行耕作或牧畜的权利。在罗马法上，永佃权被视为一种独立的物权，因其以对土地的占有、使用和从中获得收益为目的，所以被归入用益物权的范畴。永佃制最早出现于隋唐时期，永佃权是指以佃租为各自成立的要件，以永久在他人土地上耕作或牧畜为目的，永佃户或永佃权人就承佃之土地，享有占有、使用、处分、优先承买等权能。我国古代土地所有权形式具有多样性，经历了国有→国有与私有并存→土地所有权与使用权逐渐分离等过程，从这个过程中，我们可以看出法律在不同土地所有制形式下的保护重点。如果我们想要真正保护靠依附土地生存的农民的权利，最好的方式某过于直接赋予农民土地所有权。但是，在传统社会，土地所有权名义是国有，实际上成为王权的附庸。为了稳定基本秩序，使农民拥有一定的土地使用权，维持基本的生活，采用了永佃制，在一定程度上取得了良好的社会效果。[7]

在当前我国的条件下，农民是农村土地的使用者，而所有权归集体或者国家所有，国家将土地的使用权完全赋予农民之后，农民就可以其他方式出让土地的使用权，获得相应的收益，这在当前土地流转大背景下，农民获取经济利益的重要方式，而这个过程并不损害土地的所有权。我们可以从我国古代农业法律制度中的永佃制寻找答案，将土地国有化，然后赋予农民永远的土地使用权，把土地承包制改为永佃制，从而使土地使用者真正从土地上获得收益。

（二）土地保护制度：当前农村土地法律制度完善的基本保障

我国古代土地资源主要用于生产粮食为主的农作物，自古以来认为民之大事在农。在其他方面主要是注意水资源的利用与保护，如果两者解决得好，在不发生战乱和天灾即所谓风调雨顺的情况下，农业生产就能得以丰收增产，从而促进手工业和商业的发展，社会就将出现经济繁荣的太平盛世局面。[8]今天则不然，我们这代人已经认识到人类物质资源的生产，离不开自然生态系统这一物质基础，而其中最主要的是土地资源。从土地资源分配看，由于城市建设的发展和厂矿、交通道路建设大量占用耕地，人为地破坏土地植被，土地资源的自然水土流失，退耕还林、还草，农民负担过重，以致认为种地得不偿失，人为地撂地抛荒等等，使可耕种的土地资源越来越少。总结历史经验教训，针对土地资源上述的矛盾情况，要确保农民有地可耕，保证粮食生产，解决民食。古人云：“国以民为本，民以食为天。”建立“和谐”的社会，就要有地可耕，使人有饭吃。从史书记载来看，历代统治者无不关系小农的土地问题，总是要使他们有地可种，其原因是多方面的，但增加粮食生产，解决民食是主要原因。

因此，要求我们立法或制定有利于发展农业生产的各项政策，调动农民生产积极性，使农民安心农业生产。总之，国家应将土地资源的管理和农民利益的保护，纳入法制的轨道，这不仅是中国历史上的教训，也是国外在这方面立法的经验。同时，国家行政机关对无故抛荒土地的行为要进行处理。其次，根据现在土地资源分配向多功能方面发展，在制定城市建设、交通建设规划时各方面要统筹安排，务必要考虑如何不致减少耕地面积，特别是条件较好的优质高产田。纵观历史，从古至今，一切资源都要在土地上进行物质和能量转化，因此土地资源法律关系研究是带有基础性的立法研究。

（三）土地流转规制：当前农村土地法律制度完善的中心环节

在古代土地制度中，土地所有制存在的形式是多样的，土地所有权的主体不仅仅是国家，很多贵族、地主、农民都在一定程度上享有土地所有权，古代土地法律制度经历了土地所有权与使用权的分离的过程。随着经济的不断发展和进步，对于土地的利用方式也更具有多样性和灵活性，不可避免地产生了土地流转问题。分析古代土地制度，有一个重要的启示在于，在土地流转中，一定要注意土地方面权利高度集中的问题，一旦土地高度集中，不论是集中在贵族，还是集中在国家，而农民无地可种，都会很快加速政权的灭亡。[9]当然，我们并不能把一个朝代的灭亡简单的归结为土地制度方面的原因，还有很多政治、战争、经济、文化方面的原因，但我们可以说古代社会土地高度集中，农民无地而税赋又十分严重是农民起义反抗政权最重要的因素。

（四）以农民利益为出发点：当前农村土地法律制度完善的立足点

综观传统社会，土地属于统治者所有。因此，统治者的利益是土地上的核心利益。无论土地制度怎样变化，都是围绕统治者的利益而变化的。夏商周时期，土地属于国有，即属于宗族统治者共有，土地所有权与使用权高度统一。春秋战国时期，土地出现私有，土地所有权与使用权相分离。其原因有多种，但其中一个根本原因就是为了统治者的财政税收。为了增加统治者的收入，调动农民生产的积极性，在一定程度上允许土地私有，因此，也出现了土地的买卖、租赁等多种制度。当土地私有影响到国家的财政收入，特别是土地兼并严重，危及统治秩序时，国家又通过所有权杠杆进行调节，对私有进行限制。从而保持一个最基本的标准：农民能够维持最低的生活需要。因此，农民的利益往往被忽视，最终在受尽压迫和欺凌后，只有通过爆发农民起义来争取权利，给社会带来巨大动荡和不可估量损失。在当前我国土地流转中，如何避免土地高度集中于私人，这是我们必须解决的问题，不解决此问题，将引起十分严重的后果。但是如何真正实现土地正常和规模流转，必须真正以农民利益为立足点，为农民权益保障设计最为牢靠的机制，形成真正能够代表农民利益的组织或团体，通过切实的方法和措施来实行。

[1]陈守实.中国古代土地关系史稿[M].上海:上海人民出版社,1984.

[2]阎万英.中国农业思想史[M].北京:中国农业出版社,1997.

[3]赵俪生.中国土地制度史[Z].兰州:兰州大学历史系,1979.

[4]张晋藩.中国法制通史[M].北京:法律出版社,1998.

[5]温世扬,兰晓为.土地承包经营权流转中的利益冲突与立法选择[J].法学评论,2010,(1).

[6]张传玺.论中国封建社会土地所有权的法律观念[J].北京大学学报,1980,(6).

[7]魏天安.中国古代土地产权制度之变迁[J].中国农史,2003,(4).

[8]何勤华.清代法律渊源考[J].中国社会科学,2001,(2).

[9]音正权.明清永佃:一种习惯法视野下的土地秩序[J].华东政法学院学报,2000,(2).

D922.3

1673-2219（2012）10-0135-03

2012―07―12