社会管理创新视域下的非国家突发公共事件

陈 平

（星海音乐学院 思政部，广东 广州 510006）

社会管理创新视域下的非国家突发公共事件

陈 平

（星海音乐学院 思政部，广东 广州 510006）

非国家突发公共事件即国家突发公共事件及法律管辖案件以外的思想、价值观冲突类事件，包括严重损害党和政府形象类事件、反社会主流价值观类事件、反优秀传统伦理类事件、严重伤害民心民意离散人心类事件四大类。近年来频发的非国家突发公共事件已令我们目不暇接和十分被动。社会管理视域创新、内容创新构成当前社会管理创新的重要课题，但在这种视域和内容的创新中非国家突发公共事件却严重缺失。现实已迫使我们不得不将非国家突发公共事件的管理纳入社会管理视域和内容的创新之中，这已成为必然和燃眉之举。

社会管理；国家突发公共事件；非国家突发公共事件

一 国家突发公共事件与非国家突发公共事件

2006年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《预案》)指出：“本预案所称的突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事 件。”这是我国政府首次给出的关于“突发公共事件”的定义。又因为这一定义是在《国家突发公共事件总体应急预案》语境下给出的，因而这种“突发公共事件”也就是“国家突发公共事件”。与此同时，该《预案》还将国家突发公共事件分为四大类，即自然灾害类，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难类，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件类，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件等；社会安全事件类，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。[1]

由于国家突发公共事件社会影响大、后果严重，因此政府对国家突发公共事件的处置高度重视：第一，对国家突发公共事件的概念进行了的界定，明确了国家突发公共事件的范围。第二，依据突发公共事件的发生过程、性质和机理，制定了国家突发公共事件的分类标准，即分为上述提及的四大类。第三，制定了国家突发公共事件的分级标准，按其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般将其分为四级，一级为特别重大事件，二级为重大事件，三级为较大事件，四级为一般事件。第四，明确了国家突发公共事件层级管理的责任主体，一级事件由国务院负责组织处置；二级事件由省级政府负责组织处置；三级事件由市级政府负责组织处置；四级事件由县级政府负责组织处置。第五，要求各级主体制定了四大类国家突发公共事件的处置预案。[1]

2007年《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）又给出了一个相似的概念即“突发事件”。《应对法》指出：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。[2]又因为这一概念是在《中华人民共和国突发事件应对法》语境下给出的，因而这种“突发事件”也就是“国家突发事件”。

那么，《应对法》所称的“国家突发事件”与前面《预案》所称的“国家突发公共事件”是什么关系呢？从形式上看突发事件的提法与突发公共事件的提法是有差别的，前者比后者少了“公共”二字，但从实际上看，两者又是同一的，因为在《应对法》中“突发事件”的所指事件范围（即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件）与《预案》中“突发公共事件”所指事件范围是完全相同的。

有两点是值得注意的：一是以上两部法律法规都看到了“国家突发事件”与一般的“突发事件”的差别，因而用“本预案所称”、“本法所称”的语词加以限制以将二者区别开来，这是好的一面。二是以上两部法律法规没有指明“国家突发事件”与“国家突发公共事件”二者的差别，这又是不足的一面。事实上，突发公共事件的基本特征是事件突发、社会影响大、知晓度、关注度高、围观人数众多，而有的突发事件则不一定能成为突发公共事件，如危害国家安全、不宜于公开处置的案件等。可见，将“国家突发事件”与“国家突发公共事件”等同起来的做法是不妥的。“国家突发公共事件”比“国家突发事件”的称法更准确，更能清晰地反映出“国家突发公共事件”、“国家突发事件”、“突发事件”三者之间的差别。承认这种差别，不仅是逻辑严谨和理论完善的需要，更是实践指导和区别对待的需要。

四大类国家突发公共事件涉及从自然灾害到人为事故社会生活的方方面面，将法律管辖案件以外的、可能对社会稳定和人民生命财产安全造成威胁的公共突发事件都包含于其中，为社会的稳定和人民的生命财产安全提供了重要的保障。但就整个社会而言，还有一类重大事件已被遗漏，它既不在四大类国家突发公共事件之中，也不在法律所管辖的案件之中，即非国家突发公共事件。所谓非国家突发公共事件，即国家突发公共事件及法律管辖案件以外的、突发的，对执政党执政合法性和权威、社会主流价值观、优秀传统伦理有严重冲击的，误导民众思想和行为、累积和加剧民众怨恨、全社会围观、引起思想认识和价值认同混乱的恶性社会公共事件。非国家突发公共事件也不宜称为公共事件、网络公共事件、负面事件、媒体事件或社会事件等，因为这些概念都既包括了国家突发公共事件，也包括了非国家突发公共事件。

国家突发公共事件、法律所管辖的案件，二者均有可能衍生出非国家突发公共事件。2010年河北保定李启铭交通肇事案本身只是一起四大类国家突发公共事件中的交通运输事故Ⅳ级事件，但却衍生出了另一个非国家突发公共事件，即“我爸是李刚”事件，进而引起了诸多民众仇官心理的发泄、全社会的围观和民众对法律面前人人平等信条的轻蔑。2007年南京市鼓楼区法院判彭宇赔钱一案本身只是一起法律管辖的民事案件，但最后却衍生出了另一个非国家突发公共事件，即有民众称之为让国人的道德观倒退了50年的“南京彭宇案”。

二 非国家突发公共事件的特征

（一）在国家突发公共事件及法律管辖案件之外

如严重损害党和政府形象类事件（2009年郑州官员“替党说话还是替老百姓说话”，恶语伤害党与人民的关系事件；2010年成都双流警察“只为领导服务”，恶言背离党为人民服务的根本宗旨事件；2011年邵氏“弃儿”映现恶吏折损政府威严事件；2007年西安“纸老虎”吞噬政府诚信事件等）；反社会主流价值观类事件（2010年所谓“智斗歹徒，民族英雄”，郭德纲不当言论伤害民族尊严事件；2010年“我爸是李刚”，“官二代”撬动法律的公平与正义事件等）；反优秀传统伦理类事件（2007年南京彭宇案，优秀传统美德在忧虑甚至恐惧中风雨飘摇事件；2009年至2011年“宝马女”、“拜金女”，系列低俗娱乐不断冲击道德底线事件等）；严重伤害民心民意离散人心类事件（2011年郭美美与中国红十字会，民众爱心受到严重伤害事件；2010年成都青岛南京全国血荒，血站暴利血荒实为心慌事件；2011年为涨油价而恣意假造民意，中石化开展博文比赛事件等），等等。

（二）事件突发、全社会围观、成为社会公共事件

不只一类媒体而是多类媒体、不只一家媒体而是多家媒体、不只一个级别的媒体而是多个级别的媒体、不只一种传播方式而是多种传播方式，包括网络、电视、报纸、广播以及普通民众的街谈巷议，都将突发的事件作为热门话题予以报道、讨论、交流和传播。如郭美美与中国红十字会事件突发后，从媒体人到媒体外的人、从官员到民众、从捐款较多的人到捐款较少的人，全国人民都在热议。又如“我爸是李刚”事件不仅引起了国内的热议，还引起了国外人士的热议。《国际先驱报》的头版头条的新闻是：中国隐晦笑话：我爸是李刚。《纽约时报》网站发表评论说，李刚事件在某种意义上说明了中国一些政府的强权意识。《金融时报》报道，李刚是一个有能力的人，在中国保定的这个地方，他似乎是一个万能的超人。于是，他的儿子李启铭在醉酒驾驶造成一死一伤的惨剧时，才能非常淡定的咆哮：“有本事你们就去告，我爸是李刚。”[3]

（三）对党执政的合法性和权威等构成严重的冲击和威胁

如郑州官员的“替党说话还是替老百姓说话”事件，使人们不得不思考的问题是：在新形势下有的官员是否已经把党与人民的关系对立起来了？又如成都双流警察的“只为领导服务”事件，使人们不得不思考的问题是：在新形势下有些人是否已经忘记了党为人民服务的根本宗旨？再如邵氏“弃儿”事件，使人们不得不思考的问题是：我们的政府，你还爱你的子民么、你还愿惩治恶吏么？西安“纸老虎”事件，使人们不得不思考的问题是：“纸老虎”究竟是“周老虎”造的还是个别政府造的？种种频发的非国家突发公共事件，必然对党与人民的鱼水关系、执政为民的执政理念、政府的公信力、政府的亲民形象以及社会的亲和力、社会的和谐度等执政党执政的合法性和权威造成损害；对以爱国主义为核心的民族精神、社会主义荣辱观、优秀民族传统美德等社会主流价值观及其建设成果造成冲击；对人生观、价值观、爱情婚姻家庭伦理观中的优秀传统伦理底线等都构成严重的威胁。

（四）社会其它负面影响巨大

正向的社会信念被动摇、积极的社会行为被弱化、健康的社会心态被打击、有序的社会运行被打乱，民众的思想、行为和生活出现观望、焦虑、怀疑、后悔、痛苦和失望，人心离散，凝聚力减弱。如郭美美与中国红十字会事件发生后，就出现了刚获世界网球冠军不久的李娜拒绝通过红十字会的渠道捐款而直接将50万善款捐给了武汉市孤残养老院的现象，同期红十字会接受的捐款数额剧减。从2011年3月至5月慈善会和基金会接收捐款为63亿元，6月至8月缩减为8.4亿元，减少近9成。[4]此事件，还进一步影响到了民众的献血热情。2011年8月18日北京市卫生局召开的采血通报会传出消息，入夏以来的连日降雨和“郭美美事件”被媒体炒作后引发的信任危机，让原本就处于淡季的采血“雪上加霜”。上半年献血人数同比下降了3.64%，献血量下降了5.16%，7—8月的下降更为明显，超过了10%以上。[5]

（五）误导民众的思想和行为、累积和加剧民众怨恨，民众愉悦度幸福度降低，社会和谐和稳定受到了威胁

2007年9月4 日，南京市鼓楼区法院在无法确认彭宇是否就是撞倒受害人的肇事者的状况下，依据“公平原则”，一审判决彭宇赔付受害人损失的40%，共45876.6元。此案让中华民族的传统美德在忧虑甚至恐惧中风雨飘摇。案件判决的当日，有人发文说：“以后，市民还能、还敢做善事？做好事吗？！”[6]直到2011年还有人发文说，彭宇案“让国人的道德观倒退了50年。”[7]从2007年彭宇案到2009年天津许云鹤案、到2011年武汉电动车主胡师傅案、到2011年江苏南通殷红彬案、到2011年佛山小悦悦案，民众的思想和行为在事实上被严重误导。而且非国家突发公共事件的背后一般都有积怨已久的民众怨恨作为社会背景，一旦有了外界刺激，怨恨就会沸腾。如“纸老虎”事件、郭美美与中国红十字会事件就暴露了民众对政府失信、社会失信的抱怨；“我爸是李刚”的事件就暴露了民众对“官二代”、“富二代”的不满，对官民不等、贫富不均、公平正义失去的怨恨；“宝马女”、“拜金女”事件就暴露了民众对低俗娱乐泛滥的怨恨；“替党说话还是替老百姓说话”事件、“只为领导服务”事件就暴露了民众对有的官员对党与人民的鱼水关系、党为人民服务根本宗旨的背离的怨恨，等等。

依据以上五个特征或构成要件，我们对某一行为是否能称为事件、是否能称为非国家突发公共事件，就能做出清晰地判断。不具备第二个特征的行为只能视为个别行为而不能称为事件；不同时具备其它四个特征的事件，不能称为非国家突发公共事件。非国家突发公共事件可以分类，但是不宜或无须划分等级。原因在于：一是非国家突发公共事件不能像国家突发公共事件那样，由人员伤亡数和经济损失数来确定等级，因为它要解决是思想认识、价值认同的问题。而此是不宜于作一级、二级、三级和四级划分的。二是它所涉及的四个问题（严重损害党和政府形象、反社会主流价值观、反传统伦理、严重伤害民心民意离散人心）都一样重要，不能说前者为一级而后者为二级。三是每一事件的后果和影响在范围上都是同等的，都形成了全社会的围观，都必须由涉事件单位及其上级主管单位做出应急处理，以回应整个社会。

非国家突发公共事件与一般的负面新闻既有区别又有联系。所谓负面新闻，是指对社会所倡导的主流价值观有所损伤；对某事或某人产生不公平和不利的影响；不合时宜地过度揭露社会消极面的新闻消息。从联系的角度看，非国家突发公共事件是经由新闻媒体曝光，并由一般的负面新闻升级转化而来的。从区别来看，非国家突发公共事件是一个社会学、管理学的概念和观察视角，而一般的负面新闻则是一个新闻学、传播学的概念和观察视角；非国家突发公共事件指向事件本身及其处置，而负面新闻则指向新闻；非国家突发公共事件社会影响大、围观者众多，已经构成社会事件，而一般的负面新闻则不一定构成社会事件。如果将非国家突发公共事件视为一般的负面新闻，则就轻视了非国家突发公共事件社会影响的严重程度，轻低估了其社会危害的程度。

非国家突发公共事件的处置与一般的危机公关既有区别又有联系。危机公关即企业针对发生在内外的、影响本企业形象和声誉的突发情况而采取的旨在维护企业形象和声誉的应急和补救措施。从联系的角度看，非国家突发公共事件的处置，也可以说是一种危机公关，也是要消除负面影响。但从区别上来看，危机公关是一个公共关系学的概念和观察视角，它首先是指企业的危机公关，然后才发展到政府或社会组织的危机公关，是一个从企业内部自身利益出发再到企业外部的社会生存、由内到外、由微观到宏观的思维方向和路径。而非国家突发公共事件处置的思维方向和路径与此则完全相反，是一个社会学、管理学的概念和观察视角，是从整个社会的和谐与稳定的角度出发再到社会各组织合目的性的行为要求，由外到内、由宏观到微观的思维方向和路径；危机公关侧重于某一具体事件的处置，具有零时性、滞后性、局部性，而非国家突发公共事件的处置则侧重于某一具体事件在整个社会运行中的定位，具有长期性、前瞻性、战略性。

三 社会管理创新视域下非国家突发公共事件的研究意义

2009年底社会管理创新成为全国政法工作电视电话会议所强调的三项重点工作（社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法）之一。2011年胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话指出，经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。但同时胡锦涛也指出，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。[8]

社会管理视域创新、内容创新已构成当前社会管理创新的重要课题和任务。它要求在社会管理视域创新过程中，必须既要看到国家突发公共事件，又要看到非国家突发公共事件；在社会管理内容创新过程中，必须既要将国家突发公共事件纳入社会管理的内容之中，又要将非国家突发公共事件纳入社会管理的内容之中。但是从现实来看，无论是在过去社会管理的形成阶段，还是在目前社会管理的创新阶段，在其管理或创新的视域和内容中，非国家突发公共事件都存在严重缺位的问题：一是大量的非国家突发公共事件的管理未被纳入国家及地方政府的社会管理视域和管理内容之中，未受到应有的重视，事实上几乎处于无管理的状态。二是对非国家突发公共事件的处置没有应急预案、没有进行分类，没有明确处置主体和责任、没有明确处置要求。三是非国家突发公共事件的涉事单位对非国家突发公共事件的处置不到位甚至麻木不仁，对其社会意义及其后果认识不足；四是面对种种频发的非国家突发公共事件，缺乏理论研究和指导，在实践上表现为缺乏应对的能力。这种现状带来的恶果是：近年来频发的非国家突发公共事件已令我们的各级政府处于忙于应对的被动地位，并付出了巨大的代价。现实说明，将非国家突发公共事件的管理纳入社会管理创新的视域和内容之中，不但已成为社会管理创新的必然，并已处于倒迫的态势。

[1]中华人民共和国国务院.国家突发公共事件总体应急预案[N].光明日报,2006-01-09.

[2]中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国突发事件应对法[Z].中华人民共和国人民政府网,2007-08-30.

[3]专打草木狗.李刚在国外火了!看看美媒报道:我爸是李刚[EB/OL].中华论坛,2010-11-19.

[4]王卡拉.慈善基金会接收善款骤减对受助人直接捐款上升[N].新京报,2011-08-26(A12).

[5]代丽丽,贾晓宏.北京血库存量仅为理想标准的33%——缺血造成部分手术推迟[N].北京晚报,2011-08-21(3).

[6]Enjoyyou.好人无好报——南京“彭宇案”审结:彭宇做好事反赔4万[EB/OL].天涯杂谈,2007-09-04.

[7]王永端.彭宇案留给一个城市的伤痛——老太搬家,彭宇辞职,主审法官被调离,南京市民“不想多事”[N].城市信报,2011-09-28(A17).

[8]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系[N].光明日报,2011-02-20(1).

C916

A

1673-2219（2012）10-0098-03

2012－08－07

陈平（1964－），男，湖南东安人，教授，星海音乐学院思政部主任，研究方向为思想政治教育。

（责任编校：王晚霞）