两司与清末外交

苗月宁

（鲁东大学历史文化学院，山东烟台 264025）

两司与清末外交

苗月宁

（鲁东大学历史文化学院，山东烟台 264025）

清末，随着西方列强对中国侵略的步步深入，地方官员办理外交事务者逐渐增多，并且范围不断扩大，进而两司发展为近代中国独特的地方交涉机关。两司作为地方行政事务的主管机构，在地方外交事务中发挥了重要作用。清政府利用两司办理外交事务，既能贯彻其外交在外的行政方针，又能满足其天朝上国的虚骄心理，更解决了地方无外交机构的弊端。

清末；布政司；按察司；地方外交

布政司的长官布政使俗称藩司、藩，按察使司的长官按察使俗称臬司、臬法。［1］二者并称省级两司，分掌一省民政、财政及司法等事务。学界对两司的职掌多同此说，而对其在外交事务中的作用则鲜有述及。笔者拟从清末两司参与外交事宜入手，进而厘清清代地方对外交涉机构的发展演变。

一、两司办理外交的表现

清人入关后，部分地方外交事务就交与两司办理。因越南与广西搭界，故其国王登基册封［2］或死后吊唁等事宜［3］多由广西按察使办理。随着西方列强侵略的步步深入，列强与清政府地方官员的接触与交涉范围也逐步扩大，地方官员办理外交的现象不仅没有消失，反而有所扩大。

清朝政务结构中，处理周边国家或部落的纠纷是省级官员的责任。“各省封疆大吏，遇有关涉外之事，尤当立即前往斟办，务臻妥要，方为无忝其职。”［4］因而，在清政府未设立正式外交机构之前，地方长官实际上承担了外交任务。两司作为地方政务的主管机构，所办理的外交事务既有地方性事务又有中央委派的全国性事务。

就全国性事务而言，两司主要参与对外协约的议定和换约。第一次鸦片战争后，清政府与英国签订了《南京条约》。其后，1861至1870年间，清政府先后与普鲁士、比利时、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、意大利、奥地利、日本等9国签订条约。这些条约的签约过程中，清政府除派遣钦差大臣外，地方熟悉洋务的两司也参与其中。如同治十年（公元1870年），清政府在同日本议约通商事务时，即派曾经在上海办理洋务十几年、熟悉洋务事宜的江苏按察使应宝时前往天津协同李鸿章同日本谈判。［5］协约签订后，为处理通商事务，外国更提出双方各设办理中外交涉的领事官。［6］然而西方国家很快在中国设立了领事官和其他官员，清政府则迟迟未设办理外交之专员。因而，每到换约之时，地方两司还要同国外领事相互换约。同治年间办理换约事宜的主要是江苏布政使，这是由于《南京条约》签订后清政府于1844年设立的五口通商大臣，成为办理这些事务的唯一政府官员。五口分布于广东、福建、江苏、浙江四省，第一任五口通商大臣设于广东，1859年以后设于江苏；同时也因上海的地位超过广东，办理外交事务的省份也由广东省移到江苏。据《清穆宗实录》卷104、176、222、320记载，在同治年间江苏8任布政使中，办理与他国换约事宜的就有刘郇膏、郭柏荫、丁日昌和恩锡四任，分别同丹麦、比利时、澳大利亚和奥地利换约。由此可知，清政府在议约时侧重于派钦差大臣前往，两司协同办理；换约时则直接派两司办理。

就地方事务而言，两司主要办理涉及与外国通商事宜。西方列强侵入迫使中国大门被打开，不可避免要与国外各国发生贸易交往，在涉及与西方贸易的省份，其两司也要办理与外国通商事宜。通商事宜主要包括勘定租界、征收商税和处理地方交涉事件等。因与外国通商城市都设有租界，所以地方两司首先要办的是在本省内划出外国领事和商户的租界。如咸丰十一年（公元1861年），江西与英国通商，先是布政使张集馨与英国参赞巴夏礼勘查后，决定在九江设立中英贸易市场，以“九江西门外龙开河之东，量地一百五十丈，深五十丈”为英永租地并立石为界，张、巴二人分别签字盖用藩司印信。此后，法、美等国在江西会议通商事宜都是张集馨办理。［7］卷30通商之后，清政府要在通商之地设局收税。再如光绪十一年（公元1885年）中俄通商后，因商务渐旺，新疆布政使魏光焘即奏请在哈密设局收税。［8］并规定若与通商国之间发生交涉事务，也由地方两司参与办理。

随着西方列强的步步入侵，各地通商、传教、租界、实业以及其他相关交涉事宜与日俱增，因而两司也负责督办商务局、洋务局等与外国交涉之机构。起先，各省成立的洋务局、商务局等机构，多委“藩臬两司兼充总办”，并参用道府以下人员办理。［9］如广东省洋务处，先是光绪四年两广总督刘坤一上奏曰“粤省通商日久”，因感“交涉事务较繁”，“各国领事动辄纠缠”，需派一人代为调处，故奏请在广州设立洋务公所，“遴派熟悉洋务人员专办交涉事件”，并委广西补用道许其光督办，但遇督抚交办事务之时必须“会同藩臬二司，督饬公所文武各员查照条约，悉心覆议”，然后再禀商督抚。［10］之后，光绪十二年，广东省设立办理洋务处，由布政使、按察使为总办，其下又设专职办事人员。［11］福建、浙江、江苏等省的洋务处也多由两司直接督办。［12］446

二、两司办理外交的原因

首先，是为了满足清王朝“天朝上国”的虚骄心理。由于长期闭关锁国，清帝对国外情况并无正确认识，仍然沉浸在天朝上国的美梦之中。虽然两次鸦片战争给清政府以沉重打击，但并没有从根本上革除人们头脑中的上国观念。且清政府始终奉行外交在外的方针，为使外交事务尽快解决，尽可能不让外国人进京扰圣。因而，地方官员办外交，在一定程度上迎合了清朝统治阶级以传统的“天朝上国”观念为基础的虚骄心理。同时，“上国”心理要求与外洋交涉的品级必须相近，清帝认为“外国总领事之职，应与藩臬同品”。［7］卷335故凡遇与外洋交涉事务，清政府即派与之同品的两司办理，若外国有越过两司递交督抚者即予驳回。如同治四年中英两国换约，起先英国领事将照会发到督抚衙门，但清廷以“径递本衙门照会与体制不合”，而将此事交与署江苏布政使薛焕办理。［12］534在外交中过分讲究礼仪、品级而忽视了对实质问题的争辩，正是反映清政府虚骄心理的有力证明。

其次，清政府并未有专门办理外交事务的机关。19世纪中期以前，基于以中国为中心的天下观念和华夷尊卑的文化优越感，传统中国的对外关系不是建立在对等关系上，而是建立在“主属关系”上。［13］其处理对外关系的模式，是以宗藩关系为基点的朝贡制度。鸦片战争以前，清政府仍然沿袭这一传统体制，由礼部、理藩院等机构负责对外事务，地方督抚和两司仅负责查明入贡使节身份和照料外使入京等任务。［14］清廷还认为对外关系“无所谓外交也，礼藩而已”。［7］卷337在这种外交方针指导下，清政府并不重视与外国之间的关系。西方势力打开中国大门之后，清政府始大量任用地方官员办理外交事务，以解决纷繁复杂的外交问题。地方两司和其他官员办理外交，一定程度上缓解了清政府在无外交机关的情况下与各国交涉事务的难题，同时也促进了地方交涉机关的最终形成。以广东为例，最初办理与外洋交涉事务的为两广总督或者皇帝派钦差大臣管理，光绪四年清政府于广东设立洋务公所，由藩臬二司兼充总办，光绪十二年设立由两司督办的洋务局，并最终在宣统元年（公元1909年）由两广总督袁树勋奏请，在广东设立专办交涉事务的交涉局。［15］直至此时，广东两司对交涉事务的兼管才取消，但仍然参与有关省内对外事务的商讨。

其三，外国越职办理现象突出。办理中外事务的交涉过程，清政府经历了由道员办理到两司督办再到专门设立交涉使司办理的三个阶段。在道员办理时，因西方各国多越职上报督抚，而督抚无暇顾及，为求折衷，清政府即派布、按二司办理地方交涉事务。如广东一省，中外交涉事繁，本设粮道办理中外交涉事件，但是外国领事多不经粮道而直接上报督抚，无奈之下改委藩司龚易图办理后，与外国事务得以顺利解决。因而，广东1883年在汕头和沙面两次较大的交涉中，两广总督张树声便派广东布政使龚易图前往查处，此后重要交涉均由其处理。［16］

三、结语

综上所述，清政府任用地方官员办理外交事务，对清代外交官员的培养和地方外交衙门的形成有积极影响。一方面，两司和地方其他官员办理外交，在一定程度上为清政府培养了一批外交人才。因中国一直采取闭关自守的对外政策，因而当西方势力进入中国后，地方官多为就任后才留心洋务事宜，［17］地方两司因多次参与对外交涉，不但深谙交涉之道，而且养成了良好的外交素养。由于两司对洋务非常熟悉，因而早期兴办洋务者和出使外洋者多为地方两司。如光绪年间，江苏按察使陈钦名、安徽按察使徐寿朋都曾任各国使臣。［18］另一方面，两司办理外交事务，既解决了地方无外交机构的弊端，也有利于对外事务的及时办理，避免了不必要的争端。

［1］钦定历代官制考［M］//续修四库全书：卷52.上海：上海古籍出版社，1995：603.

［2］清高宗实录：卷37［M］.北京：中华书局，1985：18.

［3］清仁宗实录：卷115［M］.北京：中华书局，1985.

［4］故宫博物院文献馆.史料旬刊：卷3［Z］.1930：99.

［5］［清］李鸿章：李文忠公奏稿［M］//续修四库全书：卷18.上海：上海古籍出版社，1996：602.

［6］王铁崖.中外旧约章汇编［G］.北京：生活·读书·新知三联书店，1957.

［7］［清］刘锦藻.清续文献通考［M］.杭州：浙江古籍出版社，1988.

［8］［清］魏光焘.勘定新疆记：卷6［M］.清光绪刻本：78.

［9］宣统政纪：第60册［M］.北京：中华书局，1985：672.

［10］［清］刘坤一.新设洋务公所委员会办片［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊：刘忠诚公遗集.台北：文海出版社，1966：72-73.

［11］吴义熊.清末广东对外交涉体制之演变［J］.学术研究，1997，（9）：72-77.

［12］［清］颜世清.约章成案汇览：总署咨领事署钦差应以领事相待文［M］.上海：上海古籍出版社，1995.

［13］王曾才.中国对西方外交制度的反应［M］//清季外交史论集.台北：台湾商务印书馆，1978：3.

［14］周海生.清季使臣制度研究［D］.天津：南开大学，2006：26.

［15］洋务处改设交涉局办法［N］.申报，1909-11-24（3）.

［16］［清］张之洞.张文襄公奏议［M］//续修四库全书：奏议十一：请派瑞璋兼办洋务片.上海：上海古籍出版社，1996：193.

［17］王之春.条陈洋务事宜疏［M］//沈云龙.近代中国史料丛刊：皇清道咸同光奏议.台北：文海出版社，1966：816

［18］清德宗实录：卷268［M］.北京：中华书局，1985：589.

Roles of Adm inistrative Comm issioner and Provincial Judge in Dip lomacy of the late Qing Dynasty

MIAO Yue-ning

（School of History and Culture，Ludong University，Yantai264025，China）

The late Qing Dynasty，with theWestern powers aggression against China in depth step by step，saw gradual increase in local officials dealing with foreign affairs，then leading to establishment of local authorities with Chinese unique characteristics——administrative commissioner and provincial judge.As the authorities in charge of local administrative affairs，they play an important role in the course.They can both carry out diplomatic and administrative policy by Qing government，and satisfy the rulers’superficial and conceited feelings，eliminating the defect of no diplomatic institution at the local level.

the late Qing Dynasty；administrative commissioner；provincial judge；local diplomacy

K251

：A

：1672-3910（2012）04-0023-03

2012-04-16

鲁东大学社会科学基金项目（WY2011007）

苗月宁（1978-），女，山东淄博人，博士，主要从事清代制度研究。