党政领导干部选拔任用初始提名制度探析

廖金姣

(湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410081)

党的十七大针对党政领导干部选拔任用要求“规范干部任用提名制度”[1]。十七届四中全会进一步提出要“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”[2]。这些关于党政领导干部选拔任用的基本要求与原则为党政领导干部选拔任用的初始提名工作明确了方向，对新时期如何把干部选准用好和坚持正确的用人导向具有很强的现实意义。规范完善党政领导干部选拔任用初始提名有利于推进人事制度改革。完善干部选拔任用初始提名是完善干部选拔任用工作制度体系的必然要求，对于完善干部选拔任用制度，扩大干部选拔任用工作民主和防止用人不正之风具有重要的指导作用。

一 党政领导干部选拔任用初始提名制度的现状

初始提名工作是干部选拔任用工作的首要环节，是提出干部任用人选进入推荐、比较、甄别之前的工作，是开展干部选拔任用工作的基础[3]。

近几年来特别是党的十七大以来，各地越来越重视改革干部初始提名工作，进行了一些新的探索，显示出不同的理论意态和实践动向。但综观各地的探索路径与政策走向，呈现出一些共同的特点。从推荐主体看，主要包括主要领导、分管领导、组织部、用人单位党组织、干部群众，其中主要领导在干部任用实践中主导提名权，组织部履行综合协调和具体执行的职责。从推荐提名渠道看，主要有领导推荐、组织推荐、民主推荐、个人自荐、公开选拔、组织部门从后备干部中推荐等。从提名程序看，步骤主要是:组织部提出动议理由→向书记、分管党群的副书记报告→作出动议决定→人选推荐→组织部部务会制定初步方案→报告书记、分管党群的副书记→在一定范围内酝酿→启动工作方案，也有先由书记直接指示组织部门制定动议方案，再按程序操作的工作路径。从改革趋向看，党政领导干部选拔任用朝着民主化和规范化的方向发展，如公推直选、党委全委会推荐提名、差额提名等都是扩大民主的一些大胆尝试，一些地方还制定出台了具体的实施办法，对提名推荐方式、程序、主体及责任追究进行规范。

应当说，现行的这些做法基本上能够适应当前干部选拔任用工作的要求，但从推进干部工作民主化和制度化进程的角度看，还有值得探讨的地方，主要是透明度、干部群众参与度还不够，目标选定存在明显的补缺性、应对性和被动性，缺乏超前的、统筹的安排。同时由于制度的先天性缺陷，使得随意性和人为因素还难以避免，这也给“跑官要官”、“买官卖官”留下了制度漏洞。

从制度架构上进行分析，规范干部初始提名制度存在一些设计上的难点，主要体现在以下4对矛盾上。①扩大民主与强化集中的矛盾。这是规范干部初始提名问题上两大对立的观点。要实现两者之间有效结合，既使初始提名建立在广泛民主的基础之上，又体现党管干部原则，使初始提名在党委主导下进行。②控制成本与提高效益的矛盾。从经济角度来看，干部初始提名工作也涉及到投入与产出的比例问题。一般来讲，时间、人力、物力都是工作投入的成本，公信度、满意度、准确度则体现着产出效益。③单项突破与整体配套的矛盾。要理顺各种要素的内在联系和内在要求，保证制度体系的前后衔接，相互配套，以初始提名的单项突破，推进干部任用制度体系的整体配套，形成和完善《干部任用条例》完整的工作程序链。④充分授权与明确责任的矛盾。要让提名主体出自公心地推荐干部，准确界定提名对象出问题后提名主体应当承担的责任，客观公正地追究提名责任。

透过这些难点，我们可以将初始提名制度的存在的问题归纳为以下几个方面:①提名主体不明确。对“由谁来动议和提名”没有明确的制度规定，为追究提名责任留下了制度真空。②提名客体不明确。对提名客体的评价也没有一定的标准，也没有明确提名客体的来源。提名客体应该从什么范围产生，没有明文规定。③提名程序不规范。提名过程缺少可操作性的具体要求和标准。④提名标准难把握。干部选拔任用初始提名标准难把握，应用与推广范围不广泛。⑤提名监督不完善。由于对初始提名权限界定不明、程序不规范，法律及选举的组织机构对初始提名过程中监督主体、监督方法、制裁方法等没有明确，导致监督不到位。

二 初始提名制度存在问题的原因分析

(一)认识有误区

干部群众素质参差不齐是存在认识偏见的主要原因。由于干部群众个体的思想政治素质、文化素质、年龄以及所处的环境等主客观因素的存在，个体认识存在较大差异。有的地方少数干部群众固守传统观念，对改革初始提名还不够了解，存在领导干部抵触、群众认为无所谓等心理。在实际工作中有的领导干部曲解“党管干部”的原则，认为党管干部就是党委管干部，党委管干部就是党委一把手管干部，在初始提名时搞个人说了算。这是改革初始提名制度的最大障碍，直接影响了干部人事制度改革的深化。

(二)观念太传统

长期以来，干部的选拔、使用和管理工作存在着某种程度的“人治”现象，制度不健全，机制不完善，主观随意性比较突出。历史经验表明，以人治事治不好事，以人治人治不服人，只有以机制治事才能治好事，以机制治人才能治服人。进一步完善干部工作的有关制度和规定，不断科学总结干部选拔工作的成功经验，加强相关立法工作，约束非政党因素对干部工作的干扰，减少工作的随意性，保证干部工作的规范性，对于更好地规范初始提名工作具有重大意义。

(三)制度不完善

初始提名制度本身的不完善是影响干部提名工作的重要原因。任何一个体系或一套制度都是在实践中得到改进和完善的。虽然各地对初始提名工作有大胆的探索和实践，但都没有形成统一的制度体系，仍需要时间加以研究和完善，要提升组织工作“两个满意度”，完善初始提名制度是一个重要环节。制度的不完善往往带来资源的浪费，资源的超量投入无法与工作效率成为正相关。所以，要想把工作做好做实做出成效，程序当然越细越好，越严格越好。

(四)工作有疏漏

后备干部队伍建设不完备，前期工作上存在诸多疏漏之处。后备干部库中能够真正反映干部德、能、勤、绩、廉等各方面情况的资料比较少，缺乏动态管理。在某一职位尤其是重要职位、热点岗位出现空缺时，后备干部库难以提供适岗性强的参考人选。经常性干部考察工作落实不到位。组织部门日常工作比较繁重，考察干部的途径与渠道不广，平时与干部谈心、交流不多，对干部信息、思想动态与整个干部队伍结构状况的了解不够，考察材料显得“千人一面”，难以为领导干部选人用人提供准确的参考依据。工作方法上也缺乏初始提名具体有效的操作程序，比如如何提名、怎样提名、提名范围如何界定等，在操作层面上还没有制度可循，在具体操作中难以把握。

三 进一步完善党政领导初始提名制度的对策建议

(一)强化组织部门在干部初始提名工作中的作用

建立科学规范的干部初始提名机制的总体原则是保证意向人选的公正与准确，组织部门必须规范推荐意向人选和拟定意向人选两个环节。

1．推荐意向人选

(1)实行分职位推荐，让不同的职位有不同的推荐主体

推荐正职意向人选，原则上在全市范围内进行;推荐副职或非领导职务意向人选，原则上在本单位、业务相近或联系较多的单位内进行。这样分别确定推荐主体，主要是根据四个原则:一是任免权与推荐权相统一原则，二是人权与事权相统一原则，三是上下对等原则，四是广泛性与代表性相统一原则。

(2)实行空岗预告，让不同的推荐主体享有对等的知情权

实行空岗位预告一是有利于推荐主体进行充分酝酿，甚至还可在规定的时间内作必要的调查了解;二是岗位要求公之于众，便于推荐主体在推荐时进行适岗配置。

(3)实行书面署名推荐，让推荐主体带责推荐

领导干部个人推荐必须填写推荐表并署名，同时注明与推荐人选的关系。推荐表统一交组织部门。

2．拟定意向人选

推荐意向人选必须是差额而不是等额，拟定意向人选必须集体研究而不是个人指定或少数人圈定。这方面的具体要求如下:

(1)一把手的推荐权与决策权要分离

分离一把手的推荐权与决策权的理由是:一是一把手主要管干部调整的时机、原则、标准、幅度，不必陷入具体人选的推荐提名，推荐权应该赋予各个相应的推荐主体;二是如果一把手直接提名具体人选，即使是某个暗示，都会由于其特殊地位，造成先入为主，往往“一票顶十票”、“一提成定局”;三是在初始提名阶段，一把手要做的事就是放手让各方意见汇总于组织部门，在此基础上再进行比较和筛选，完全没有必要在动议之初就释放出个人意图，如果打上一把手标记的人选在后续环节被否决，将会导致多方被动。

(2)坚持组织部门的提名主体地位不动摇

无论从法定地位还是从职能作用来讲，组织部是唯一提名主体是不可动摇的。保证组织部门提名的主体地位，有一项制度必须坚持:组织部经常性考察干部、部务会经常性议析干部。保证组织部门提名的主体地位，有一项基础工作要做实:创新后备干部培养管理机制，为坚持提拔人选必须是后备干部的制度创造条件。

(二)规范干部初始提名实现6个方面的转变

1．一把手的初始提名权应由自律为主向自律他律结合转变

在提名推荐工作中必须对主要领导干部的初始提名权加以限定，对干部任用主体权责进行科学界定和合理规范，使得权责一致，变两难选择为两全其美，逐步实现从自律向自律和他律相结合的转变，最终实现“隐性权力显性化，显性权力规范化”。

2．初始提名程序应由潜规则向明规则转变

为确保个人、组织和民主推荐提名权利的均衡性和有效性，要建立全方位、立体化、综合性的规范提名机制。在干部提名方式改革上要整体推进，并以制度的形式加以规范，并使之成为一种有效的运行机制。一是要实行空岗预告制度。二是要实行按职位分类提名制度。三是要实行部务会集体议干部制度。

3．初始提名的责任追究应由提名对象向提名人转变

要实行署名推荐，提名人必须负责任地以书面材料的形式提名并署名。提名材料要客观公正，全面介绍被推荐人的德、能、勤、绩、廉等情况，提出提名理由和使用建议，并申明与提名人选的关系等。对不符合条件的不作为提名人选，对不作为提名人选的，由组织部及时向提名人作出说明。在推荐提名过程同步中，根据谁提名谁负责的原则，要明确责任主体，提名主体也就是责任主体，要进一步细化责任内容。

4．初始提名的方式应由等额向差额转变

要建立差额提名制度。坚持好中选优的原则，对初始提名结果进行客观公正评价和综合分析比较，统筹考虑各提名主体，特别是组织部门和地方党委领导的意见，在综合的基础上形成系统的意见，并在一定范围内进行反馈，按照岗位匹配、人岗相宜的原则，差额提出初步人选，提高选人用人的科学性和准确性。

5．初始提名的推荐渠道从单一式向综合式转变

提名结果的代表性和最优性取决于提名工作的民主化程度，关键在于由“多数人提名”，在“多数人中提名”。要充分发挥各个层面提名推荐主体的积极性，调动多种提名推荐方式的作用，通过个人推荐提名、组织推荐提名、民主推荐提名等渠道来进行初始提名，努力扩大民主程度。

6．干部初始提名必须从单项改革向整体配套改革转变

对干部选拔任用工作而言，初始提名推荐仅是整个干部选拔任用制度体系的重要一环，只有与干部选拔任用制度整体配套，才能产生制度的整合功能和改革的放大效应。要与组织部门建立定期考察制度、建立后备干部人才库，建立常委会或全委会定期议干部例会、建立常委会差额票决制、前置公示环节等制度和环节向结合。

(三)规范干部初始提名的基本路径

1．保障提名主体多元化

界定提名主体，解决“谁提名”的问题，是规范干部初始提名权的前提。要打破少数人提名的做法，广开举贤荐能之路，鼓励多种渠道推荐干部。实现由少数人提名到多数人提名的转变是规范初始提名的前提条件。工作实践中，可明确以下对象为干部任用提名主体。一是党委(党组)集体推荐提名;二是组织人事部门建议提名;三是领导干部个人推荐提名;四是干部个人自荐提名;五是群众推荐提名。要把多种提名方式有机结合起来，不断拓宽选人用人视野。

2．实现提名方式多样化

以竞争性方式选拔干部，实现多元提名模式，是规范初始提名拓宽选人视野的重要内容。干部提名的基本方式，提名范围仅局限于与选拔职位相同体制身份的干部。在规范基本提名方式的基础上，注重开展以公开选拔、公推公选、公推竞岗等竞争性方式选拔干部。

3．实现提名过程民主化

实行差额提名，并进行全过程比选，有利于好中选优，提高提名质量。实行差额提名，差额征求意见，差额考察。通过考察比较看谁最适合提名职位，从中得到最佳人选。差额上会，综合各方面情况，党委作出科学决策。通过全过程比选，有效扩大提名过程的民主，强化好中选优、优中选强机制。

4．实现提名程序科学化

科学设定不同职级干部提名程序，解决“如何提名”的问题，是规范干部初始提名权的关键。如县(市、区)党政正职和市直重要单位部门的正职，可由市委全委会或全委扩大会议推荐提名;县(市、区)人大、政协正职、县(市、区)委常委、法检两长和一般市直单位正职、市直重要单位部门的副职，可由市委常委会或常委扩大会议集体推荐提名;其他县级干部由组织人事部门建议提名。

5．实现提名责任具体化

要推行干部提名实名制，明确主要负责同志、分管领导、组织人事部门有关同志和其他有关个人在干部提名中的责任，做到提名责任具体化。要实行干部任用全程记实，特别要规范干部提名全程记实制度。

[1]胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M]//十七大报告学习辅导百问．北京：党建读物出版社，2007：30．

[2]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M]//党的十七届四中全会《决定》辅导百问．北京：党建读物出版社，2009：15．

[3]赖婧．乡镇党政领导干部选拔任用初始提名制度研究[D]．长沙：湖南师范大学，2011：10．