立法公开与公民权利保障

李店标

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

在我国，公民权利是国家权力得以产生和存在的源泉，也是国家权力配置和运作的实际指向和界限。对于进行资源分配的立法权而言，其行使更应以保障公民权利为终极价值，以践踏公民权利为首要禁忌。然而，现实生活中的立法不作为、立法无序和立法腐败等现象对社会正义和公民权利造成了严重的损害。为此，要切实保障公民权利就必须建立健全立法制度，推行民主立法和科学立法。作为推进民主立法和科学立法进程的一项重要制度，立法公开是通过设置正当程序对公民权利进行保障的有效途径。立法公开是指法定主体将立法活动的各个阶段以及各个阶段的成果向社会公开，保障公民知悉并获取有关立法的各种资料和信息的一项重要立法制度。立法公开的重要功能在于对公民广泛的权利进行全方位保障，尤其是对公民知情权、参与权、表达权和监督权的保障。

一、保障公民的知情权：立法公开的首要目的

知情权又称“知的权利”、“知悉权”、“了解权”，是指有关主体获知与其相关的情报或信息的权利。知情权是美联社前社长肯特·库柏在二战时期的一次演讲中明确提出的概念，起初仅指公法领域的知情权即行政知情权，其后才逐步扩展到立法和司法领域。知情权包括信息知悉和信息获取两个层次，前者主要是指权利人从主观上知晓，后者则指权利人索取、查阅某种记录着信息的有形载体(这种载体包括文字、图片、录音带、录像带、电子光盘等)。具体而言，知情权包括一系列权利，如公民对信息接近权、得知权、处分权及请求保护信息公开的诉权等。综观各国信息公开制度，我们会发现其信息公开的首要目的都是保障公众的知情权，进而保障基于知情权才能有效行使的其他权利。如韩国在其《信息公开法》的第1条就明确规定：“本法的目的在于保障国民的知情权，保障国民参与国家事务的权利以及保障国家政策运行的透明度。”总之，在信息公开与知情权的关系上，信息公开永远是手段和途径，公民知情权保障才是首要目的。

众所周知，立法过程在实质上就是利益分配的过程，其与公民的权利保障息息相关。如果公民对立法过程全然无知，那么其只能接受既定的利益分配格局，这显然违背人民主权的基本精神。因此，公民有权了解有关的立法背景、立法宗旨和法案内容，立法机关则有义务提供和公开相应的信息资料。其实在很早以前，西方学者就在其著作中阐述了立法公开的理论，以彰显公民知情权保障的价值。如罗伯斯庇尔认为公民有权了解自己议员的行为，“对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度”[1]。黑格尔则强调“国家行为公开”必须包括“议会的公开”。[2]但20世纪60 年代以后，随着信息化进程的加快和人们对信息需求的激增，立法领域的知情权(立法知情权)保障才逐步引起人们的重视。立法知情权一般是指公民依法享有了解国家立法机关及其工作人员在立法过程中所产生、掌握的各种信息的权利。虽然我国《宪法》和《立法法》中并没有关于知情权或立法知情权的明确规定，但是公民享有立法领域的知情权是我国民主制度的基础，也是我国宪政建设的应有之义。

立法公开的首要目的在于保障公民的知情权，因为，人民作为权利的最终所有者和理念层面的行使者，要实现对立法事项的参与必须以对立法信息的知晓为前提。正如富勒所言：“一个法律公布后，即使一百个人中仅有一个人去了解，这也足以说明必须加以公布的，因为至少这个人有权了解法律，而这个人是国家无法事先认定的，所以法律必须加以公布。”[3]立法公开对公民知情权的保障主要体现在公开内容的全面性和公开方式的多样性方面。前者主要要求：“第一，立法规划、立法计划要公开。第二，法律草案的起草要公开。第三，法律草案的审议要公开。第四，征求意见的情况要公开。第五，立法文件和资料要公开。”[4]后者要求综合采用出版政府公报，公民旁听立法会议，召开座谈会、听证会和论证会，邀请新闻媒体采访报道，出售或赠送出版品，开放立法决策服务部门等方式。可以说，我国现行立法公开的每一项具体机制构建都是以保障公民知情权为首要目的的。

二、保障公民的参与权：立法公开的必然延伸

参与在现代民主观念中变得越来越重要，以至于公民的参与程度已成为衡量一个国家民主发展的标尺。现代社会的发展与公众个人的关系日益密切，传统代议制民主的形式已经不能完全适应人们的需要，公民迫切需要通过各种形式参与国家的管理过程中。“参与权”这一概念最早体现在政治领域，以“公民的政治参与”为主要表述方式，以选举、投票、协商、座谈会、论证会、听证会、批评、建议为主要途径。如1948年12月10日，联合国大会通过第217A(III)号决议通过的《世界人权宣言》中第21条就规定：“(1)人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利。(2)人人有平等机会参加本国公务的权利。(3)人民的意志是政府权力的基础；这一意志应以定期和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”罗尔斯认为，“所有的公民都应有了解政治事务的渠道”，宪法必须采取有力措施，不仅要保证社会所有成员享有参与政治的公平权利，而且“在机会平等公平的条件下职位和地位向所有人开放”[5]。在我国，基于民主政治的性质，要求国家机关的一切活动除法律规定禁止公开的以外，都应当是公开的，都应当是可以参与的。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 党的十七大报告强调：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”[6]可见，保障公民的参与权在我国政治活动中被置于相当重要的地位。政治参与者虽然不能最终决定国家决策，但他们可以通过参与行为影响决策，进而使其独立的权利主体地位得以实现。

立法行为作为政治行为的一个重要组成部分，关系着社会各方利益需求的维护、增进或损害，这决定了公民应当通过一定的渠道和方式参与立法。立法过程中的公民参与，是指公民以直接或间接方式介入立法过程，并进而对立法决策施加影响。我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”在十一届全国人大一次会议上的《全国人大常委会工作报告》也提出要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。立法参与主要包括立法过程中的民众参与和专家参与两部分，前者是实现立法民主化的基本保障，后者是实现立法科学化的基本保障。无论是民众参与立法还是专家参与立法，在形式上都是公开进行的，在实质上都在于保障公民的参与权。近年来，我国不断在立法过程中通过公开征求意见的形式引导公民参与立法。仅就公开征集的群众意见数量而言，劳动合同法是191849件，物权法是11543件，食品安全法是11327件，社会保险法草案通过网络征集到68208件，邮政法5365件，行政强制法3874件，国家赔偿法修正案草案1966件。[7]这不仅反映出我国在立法过程中对公民参与权保障的重视，也反映出公民对立法参与的热情和认同。

事实证明，只有公开立法，公民才有参与立法的可能和机会，立法公开是立法参与的前提和条件，保障公民参与权是立法公开的必然延伸。通过立法公开保障公民的参与权，不仅是立法实现正当性和权威性的需要，也是人民主权原则的最好诠释。只有普遍地、真实地和全面地公开立法信息和过程，才能更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法过程中的主体地位。因此，加强立法参与制度的建设，必然要求立法机关应秉承公开立法的精神和理念，通过多种形式和途径吸纳民众和专家进入立法的整个阶段。如通过立法立项与法律草案的公开征集、立法调研、立法民意测验、立法座谈、立法听证、立法旁听等形式实现公民的参与权，通过召开立法论证会、委托专家起草草案、专家参与立法评估等形式实现专家的参与权。在立法公开的诸多内容中，法律草案的公开对保障公民的参与权尤为重要。因为法律草案浓缩了立法过程中的各种信息，是公众参与立法、发表意见最直接的对象。因此，当前保障公民参与权的首要工作就是推动立法草案公开的制度化，使草案公开由特例变为常态。

三、保障公民的表达权：立法公开的核心价值

现代政治文明以民主政治来消解矛盾和冲突，追求社会稳定与和谐，而利益表达则是民主政治的一个基本内容。联合国大会1996年12月6号通过的《公民权利和政治权利公约》第19条规定：“一、人人有权持有主张，不受干涉；二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传播各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他的媒介；三、本条第二款所规定权利的形式带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必须：(甲)尊重他人的权利或名誉；(乙)保障国家安全或公共秩序或公共卫生或道德。”在我国，党的十七大报告第一次把表达权引入到中共中央的重要文献。但表达权起初是作为一个宪法学概念而存在，以“表达自由”这一概念进行表述的，如我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、结社、游行、示威的自由。”尽管表达权目前仍是一个学理上的概念，但人们对表达权却有着基本相同的认识，即表达权一般是指公民在法律规定的限度内，使用各种方式表明、显示或公开传播思想、情感、意见、观点、主张，而不受他人干涉、约束的权利。赋予和保障公民的表达权，不仅有利于培养公民的参政意识和政治修养，提升国家决策的民主化和科学化程度，而且有利于协调和化解人民内部矛盾，真正实现人民当家做主。

立法的本质在于发现社会中现存的权利义务关系和要求，而权利义务的背后则是客观存在的利益关系，因此，不同利益主体都希望自己的利益在立法中得到体现。从这个意义上讲，立法过程既是利益博弈的过程，也是利益表达的过程。立法过程中的利益表达是指“个人或利益群体在立法过程中通过一定渠道直接或间接向立法者提出意见、主张并以一定的方式试图实现其目的的行为。在利益主体多元化的今天，立法中的利益表达问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。可以说，我国立法尤其是地方立法过程中如果没有充分的利益表达，没有有效的利益博弈，立法行为的正当性便很难得到人们的认可。但从我国的现实来看，各利益主体在立法机关的代表数量的不平衡性和人大大量立法起草工作的委托性，导致了“利益法律化”和“闭门造车”的现象时有发生，严重侵害了公民的立法表达权。而现代社会所建立的立法公开制度，就是力图在法律制定的过程中，更广泛地了解社会方方面面的意愿表达，以保障公民表达权和寻求社会和谐发展的重要途径。

在立法过程中，知情是参与的前提，而知情和参与的目的在于表达。因此，立法公开的核心价值应定位为保障公民的表达权。立法公开为立法过程中的利益表达和利益博弈提供了一个平台，不同的利益主体均可以就某项立法提出自己的见解。为此，立法机关应当公开发布法律、法规、规章乃至其他规范性文件的草案，让公众通过向立法机关提交书面材料，或者发送电子邮件、参加网上投票等方式，参与立法机关举行的有关调查，出席有关的立法座谈会、论证会或听证会等方式，及时而充分地表达自己的意愿和诉求。除此之外，要保障公民的表达权，当前最为迫切的就是在立法中引入公开辩论制度。“民主就是通过公众讨论来进行统治，而不仅仅是贯彻多数派的意志。如果缺乏组织和保护公众辩论的规则，人民主权就毫无意义。”[9]公开辩论制度是保障公民表达权的最有效机制，其所确立的辩论规则、程序和原则的直接目的就是为了汇集各种意见，整合各方利益，给予公民公正、公开表达意见和建议的机会。总之，只有公开立法，公民才能有效行使表达权，法律才可能真正成为吸纳民意和协调社会各方面利益关系的规范。

四、保障公民的监督权：立法公开的应有之义

监督是一种政治权力运行机制，其目的在于对政治权力的运行进行制约。江泽民同志在谈及人大监督工作时指出，“这种监督，既是一种制约，又是支持和促进”[10]。通常意义上的监督权主要包括两个方面，一是自下而上的公民监督权利，一是自上而下的国家机关监督权力。本文所指的监督权为前者，即公民依法所享有的对国家机关及其公职人员行使权力的行为进行监察和督导的权利。我国《宪法》第41条明确规定了公民享有批评、建议、申诉、控告、检举和获得国家赔偿的权利。2010年，温家宝总理在《政府工作报告》提出要“创造条件让人民批评政府、监督政府”。可以看出，无论是法律层面还是政策层面，我国都把公民监督权放在了至关重要的地位。其实，公民监督权是一个综合而复杂的权利体系，既包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得国家赔偿权等，也包括言论自由、出版自由、结社自由、集会游行示威自由、通信自由和文艺创作自由等宪法规定的基本权利。赋予公民广泛的监督权既是保障权力合法、正当行使的必要条件，也是社会主义民主政治的内在要求。

在我国立法监督体系中，国家权力机关对立法的监督被高度重视，但却忽视了公民对立法行为的监督。我国《宪法》、《立法法》、《法规规章备案规定》、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》等都设置了国家权力机关的立法监督制度，但公民对立法行为的监督却缺乏明确的具有可操作性的规定。因此，加强公民对立法行为的监督机制建设十分必要。立法中的公民监督，其监督的对象为享有立法权的人大及其常委会和政府，监督的客体为立法活动的过程及其结果，监督的内容为法律、法规、规章、条例的合宪性和合法性。英国历史学家阿克顿指出，“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地导致腐败”[11]。公民监督立法机关，防止其滥用权力和杜绝腐败，重要的途径之一就是将整个立法的过程向社会开放。通过立法公开，让公民了解和知道立法机关的活动情况，是实施民主监督的前提，否则这种监督就形同虚设。

“阳光是最好的防腐剂。”这句格言告诉我们，对权力的监督是信息公开的应有之义，对公民监督权的保障也是立法公开的应有之义。立法公开为公民行使监督权提供了渠道，公民可以通过各种方式了解国家立法的动态，将立法行为置于“阳光”之下，防止立法机关的恣意和专断，使立法过程成为公众参与和平等对话的过程。在我国台湾地区，“根据一项调查研究显示，议会转播结果，议员的表现比过去还要可敬的多，议长也显示出其中立和权威性”[12]。当然，要想使立法公开真正成为公民监督权保障的有效途径，我们还必须做好以下几点工作：(1)构建公开征求意见的反馈机制，公开哪些意见被采纳或没被采纳，并进行必要的理由说明；(2)逐步扩大公民立法旁听的范围，简化公民旁听手续，给旁听的公民以表达的机会；(3)国家尽快制定新闻法，给新闻自由以切实的保障，对如实报道立法情况的新闻媒体，免于责任追究；(4)充分发挥人大代表在立法中的作用，起草单位要及时向代表提供多方面的立法信息，立法机关审议法律的情况也要及时向人大代表通报。

结 语

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”写入了宪法，不仅提升了公民权利概念的价值，而且强调了保障公民权利的实质就是尊重和保障人权。2006年，在《中共中央在关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中将《宪法》的“国家尊重和保障人权”精神进一步明确表述为“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。党的十七大报告和2007—2010年的国务院政府工作报告也不断强调要保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。“公民的知情权、参与权、表达权和监督权是相互联系，互为条件的一个整体。没有知情权，参与权、表达权和监督权不能实现；没有参与权，知情权和表达权也会大打折扣；没有表达权，参与权和监督权将形同虚设；没有监督权，知情权和表达权在很大程度上会失去意义。”[13]依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权是一个需要整体推进的系统工程，而立法公开就是全方位保障这些权利的有效制度和途径。因此，公民权利保障要求我国必须建立和健全立法公开制度，同时立法公开制度的运行又必须以公民权利保障为宗旨。

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[9] 埃尔斯特,斯莱格斯塔德.宪政与民主[M].潘勤,译.北京:三联书店,1997:258-259.

[10] 江泽民.江泽民文选:第一卷[M].北京:人民出版社,2006:115.

[11] 阿克顿.自由与权力[M].候健，译.北京:商务印书馆,2001:286.

[12] 罗传贤.立法程序[M].台北:台湾龙文出版社,1993:262.

[13] 姜明安.依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权是构建和谐社会的基础工程[EB/OL]. [2006-12-11].http://www.publiclaw.cn/article/Details.aspNewsId=1719.