“一国两制”下CEPA与“泛珠”合作制度建设探讨

■ 李媛媛 罗超云 暨南大学

“一国两制”为港澳与内地合作带来了巨大机遇与硬约束，CEPA和“泛珠”合作都是在这种约束下推进区域一体化的制度创新，本文在总结了CEPA和“泛珠”合作制度现状的基础上，提出其制度建设的主要障碍，并分析和探索了克服这些制度建设障碍的相应政策。

一、“一国两制”下CEPA与“泛珠”合作的制度现状

港澳回归后，“一国两制”虽然为港澳与内地提供了合作机遇，但也为三地合作带来了制度性的硬约束。即“一国两制”在发挥其积极效应的同时，不可避免地要付出代价或成本。在“一国两制”的框架下，香港是独立的关税区，它与其经济腹地——内地特别是广东珠三角地区之间存在着政治、经济边界的阻隔，彼此之间是不同的市场，存在着进入的“门槛”。环顾当今世界，作为国际性商业大都会的城市，包括伦敦、纽约、东京、香港及上海等，也只有香港与其周边经济腹地之间存在着关税边境的阻隔，这成为与其经济腹地经济整合的一个“硬约束”，并降低了两地经济协调的效率，提高了交易成本。日本国际经济评论家长谷川庆太郎在分析香港经济前景时曾指出：“香港主权回归后，其作为内地经济与世界市场的窗口作用已大不如前。它与广东之间的人、物、资金、信息交流，均受到明显限制，双方隔离的情况较以前严重，经济发展严重受阻。”其中的原因主要是未能处理好“一国”和“两制”的关系。特别是在香港回归初期，人们的关注点集中在香港是否享有高度的自治权，国际社会也关注中国大陆是否干预香港，政策贯彻的重点是强调“两制”，港澳与内地的经济联系反倒被收紧了。

而为解决这一制度性难题，2003年起三地开始探索进行CEPA与“泛珠”合作的各种制度建设。2003年6月29日，内地与香港签署了“关于建立更紧密经贸关系安排”协议（简称CEPA）。CEPA的基本内容是：在符合世界贸易组织（WTO）规则和遵循“一国两制”原则的前提下，逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易自由化，减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施；促进贸易投资便利化。香港与内地签署的CEPA标志着港澳与内地经济一体化的正式启动。

在CEPA的推动下，2003年7月，中共中央政治局委员、原广东省委书记张德江更进一步提出了“泛珠三角”（简称“泛珠”）区域合作的战略构想。经中央批准，2004年6月3日，由“9+2”政府首脑在首届“泛珠三角区域合作与发展论坛”上签署了区域合作纲领性文件——《泛珠三角区域合作框架协议》。泛珠区域合作启动以来，进展迅速，已经在贸易投资、科技、信息产业、交通、环保、污染防治等多个领域取得明显进展，推动了泛珠区域统一市场形成，并向劳务、人力资本开发、教育、旅游等纵深领域发展。2004年12月，胡锦涛总书记在广东考察时更进一步指出：“积极推动泛珠三角区域合作与发展对各方都有利，要搭建并利用好这个平台，注意搞好战略规划，务求实实在在的成效”。

从2003年战略构想的提出至今，“泛珠三角区域合作”经历了近10年的发展，已经从最初框架下确定的10个经济领域拓展到了质监、海关、警务等社会管理领域，成为了促进区域协调发展的一股积极而强劲的力量。正如广东省委书记汪洋在出席第七届珠三角区域合作与发展论坛时指出的：“实践证明，泛珠合作充分展现出广阔前景和强大生命力，取得了令人瞩目的成就。”它已经成为了继CEPA后三地乃至更广泛的地区合作的又一重要机制。

而国家“十二五”规划纲要出台后，广东省委书记汪洋进一步提出“以南沙为突破口，再造一个新广州”，并在南沙确立了128平方公里的土地作为实施CEPA先行先试综合示范区，并将其定位为：充分发挥粤港澳合作先行先试的政策优势，大力促进现代服务业和高新技术产业的发展，重点打造港澳先进制度与机制实践区；粤港澳高端要素流动的平台；齐名港澳的国际化社区。CEPA先行先试综合示范区占地128平方公里，主要规划为六大功能空间的载体。这些规划都体现了在一国两制框架下的CEPA与“泛珠”合作制度的旺盛生命力。

二、CEPA与“泛珠”合作制度建设的主要障碍

（一）制度框架上的障碍——港澳与内地在制度、政策上的梯度差异

在CEPA与“泛珠三角”经济区域中，在“一国两制”框架下，港澳的市场是资本主义的市场经济体系，内地是社会主义的市场经济体系，珠海、深圳、汕头、厦门等经济特区，虽然加入WTO以后，特区的意义没那么明显，但可以看出，CEPA与“泛珠三角”的制度梯度，由港澳向外辐射，呈现出“港澳资本主义市场经济——经济特区——内地社会主义市场经济”的制度差异格局。这种梯度为制度合作提供了相互势能，其制度落差为“泛珠三角”异质合作提供了相互补充，时空错位、风险空间互保的一种可能。

但是CEPA区域内制度、政策的差异无疑也加大了协调难度，提高了区域间交易成本。CEPA内部，有香港、澳门与内地三个独立的关税区，存在各种关税与非关税壁垒；有港币、澳元、人民币三种独立流通的货币体系，有三套独立的司法体系，澳人治澳、港人治港；这么一个彼此独立的制度板块，由于各地区的独立利益，必然在交往中存在博弈的行为，不一定会达到社会总产出的最大，对于充分发挥港澳的辐射作用也必然存在摩擦。其中香港是全世界最自由的经济体系。美国传统基金会认为，香港的多项优势包括：没有贸易障碍的自由港、低程度的政府干预、高透明度、奉行法治、精简而一致适用的商业规管制度、执行严格但并不难遵从的劳工规例、商业投资及营运手续简便、资金流动及外来投资享有高度自由、银行与金融业的低度限制、主要由市场导向的薪酬与价格、知识产权保障严谨及极少非常规市场活动，等等。而在内地，各省市之间，由于分别处于东、中、西部地区，所实行的政策不同，市场在一定程度上被分割，存在开放度和政策的差异。一边是高度国际化市场化的最自由的经济体系，一边是转轨中的计划经济成分仍占一定比重的行政割裂的“诸侯经济”，这就使得港澳的经济辐射作用主要限制在珠三角的地理范围之内，而难以辐射到广东省以外。“泛珠一体化”，充分接受粤港澳的带动作用，主要责任还是落在内地加快制度改革的步伐之上。一边是内地对自身制度的改革，一边是内地与粤港澳制度的对接，而在对接问题上，应是多方努力的结果，还需中央政府的协调。

在对接的实践中，CEPA和泛珠合作从制度上为三地协调提供了宝贵的条件，但是CEPA本身的发展和落实仍存在不少制度性障碍。从制度经济学的角度来看，CEPA作为一种制度变迁，不确定性和政府及其官员在认知上的缺欠，会加大制度变迁的成本。由于两地市场经济成熟程度及政府的某些官员对市场经济认知能力上的差距，会使CEPA在实施中面临阻碍。香港政府长期奉行积极不干预政策，在CEPA实施过程中的推动作用发挥不够；而内地一些地方政府对CEPA的认识还不到位，存在地方保护主义现象，从而制约了CEPA协议的完善与发展。而从具体行业来说，以零关税为例，2011年国务院关税税则委员会决定对新完成原产地标准磋商的10项香港原产商品和1项澳门原产商品，自2011年7月1日起实施零关税，这里只有十项香港原产商品，显示出措施的惠及面还是过窄。而根据广东省政协港澳台侨外事委员会组成的调研组对广东省在实施CEPA中遇到的问题的调研中发现,目前,实施货物零关税政策存在的以下问题，影响着零关税政策有效推行：一是港澳方面审批原产地证书的手续严格，部分港澳厂商尤其是小额出口商考虑到零关税优惠有限,宁可完税进口而放弃对原产地证书申领的繁杂手续；二是对一些生产急需产品,由于办理零关税审批时间较长,部分厂商被迫放弃争取零关税待遇。在服务业方面，由于内地申请营业程序复杂，涉及行政主管部门多，项目审批权限集中在国家有关部门，因此许多港商要充分利用CEPA的优惠措施存在困难。因此，不规范的港人“挂壳”北拓现象相当普遍，产生不少的困扰和问题。早在CEPA实施前，不少香港服务业便通过地下渠道以“挂壳”方式进入内地尤其是毗邻的珠江三角洲地区。协议正式实施后按正规程序香港大部分服务行业进入内地须通过中央商务部批准，手续较繁琐，为避过复杂审批程序，在地方政府的默许甚至暗示下，香港的服务业从业机构和人员大多仍以“挂壳”方式进入内地。

（二）具体行业上的障碍——区域一体化基础设施建设发展滞后

中国内地，经济增长速度全球领先，但是基础设施的供给落后于需求，普遍的存在基础设施的瓶颈效应。基础设施的瓶颈效应限制了当地的经济增长，对于区域间的合作，由于交通设施、通讯设施、能源供给等设施的落后，限制了生产要素的自由流动，限制了商业信息的快速沟通，限制了生产规模的扩大与一些大型区域合作项目的深入发展，从而大大的限制一体化进程。所以，要推进一体化，除了区域产业间的分工与贸易关系的加强以外，基础设施的建设应是摆在首位的任务。

高效的区域基础设施建设的作用是大大加速物流、信息流的流速，减少流通过程的损耗，缩小区域内交通时空距离。“泛珠三角”9省区总面积约200万平方公里，占全国的1/5；2004年区域生产总值46418亿元，占全国的34%。在区域内部，呈现港澳-大珠三角-“泛珠三角”的三层空间结构，珠三角核心区面临由劳动密集型产业为主向资本与技术密集型产业为主的方向升级，以及劳动密集型产业向周边腹地扩散的趋势，而周边地区具有丰富的劳动力资源、矿产与能源优势。区域间的合作关系大大增加了生产要素、商品服务与商业信息的流量。而流向上大致是一个双向的流动：资金、技术、信息由东向西、由南向北流动；原材料、能源、劳动力由西向东、由北向南流动。区域合作的加强，要素与商品服务的流量增加，无疑将对基础设施的需求提出压力。

交通基础设施对经济空间影响最显著的是珠江口东西岸的经济落差。东岸靠近香港，西岸则由于出海口的阻隔，与香港进行贸易必须绕道。西岸客货到香港必须绕道广珠东线、虎门大桥、广深高速到落马洲，江门、中山、珠海、顺德到落马洲要花3小时、2.5小时、3小时和2.25小时，而东岸的惠州与东莞到落马洲只需1.5小时，深圳则更近。时空的阻隔使得西岸难以接受香港的资本、技术与管理的辐射，在经济发展上落后于东岸在所难免。而港珠澳大桥的落成将使珠海市的交通地位提升到中心城市，顺利接受香港的辐射，带动西岸经济的起飞。2009年港珠澳大桥正式动工，原计划于2015年全线通车，通车后三地口岸采取“三地三检”模式。但是由于香港建设部分受到了环评司法诉讼案件的影响，导致港珠澳大桥香港段工程延误近1年，大桥香港口岸人工岛于2011年12月14日开始动工，导致成本增加了65亿元，大桥也要延期到2016年才能通车。

除了交通以外，信息通道也是接受辐射的一个重要途径。港澳与内地同属一个国家，但通讯网络不统一，通话时收取的是昂贵的国际长途话费，一定程度上限制了商业信息的流动。在内地，信息基础设施供应的不足，无疑对一体化产生制约，使接受港澳粤辐射的深度广度也不够。区域一体化的关键是信息化，“泛珠”合作是一种差异性的梯度合作，由于各地区的经济实力、政策差异以及地理区位等因素，使得“泛珠”区域信息化的发展不平衡。总的趋势是：沿海地区经济发达、信息化程度高，越往内陆，经济实力弱，信息化程度相应较低。顺应着经济发展的梯度，信息化也表现出同样的梯度，影响了港澳龙头带动作用的发挥。

从以上分析来看，交通、通讯等基础设施在CEPA与“泛珠”内部还存在梯度。基础设施的区域内部供给在数量上面临着高速增长需求的压力，在空间上存在着需求空间错位的布置，在区域关联上面临着合作与对接市场标准的壁垒，合作程度尚浅。所以，作为港澳辐射接受者的“泛珠”腹地，其内部必须打破生产要素、商品和服务自由流动的障碍，加大交通、通讯等基础设施的投入，加深各地区在基础设施领域的合作。

三、消除一体化障碍，推进CEPA与“泛珠”合作进一步发展的政策建议

（一）推进建设区域一体化开放、公平市场

市场是所有交易关系的总和，一个统一的市场会降低交易成本，促进区域分工与贸易，然而并不十分理想的是，内地的市场割裂，各地的保护主义严重，这就使贸易与分工难以推进，港澳的辐射带动作用也不能充分的发挥。“泛珠三角”的统一市场建设要从生产要素市场与商品服务市场这两方面着手，打破制度性的障碍，提高要素流通速度。

在资本市场上，要进一步支持内地企业到香港主板和创业板上市，进一步支持深圳中小企业板的发展，发挥港、澳、深的金融龙头的带动作用；各地区要创造性地推进股权分置的改革，推进跨地区企业的兼并收购，促进资本要素的跨地区流动；支持区域金融的进一步创新，如继续大力推进合格境内机构投资者（QDII）试点、RQFII试点等；在货币市场上各区域紧密合作，鼓励各地银行开展异地金融业务，发放异地贷款，建立交易结算、清算等金融平台，逐步形成区域金融服务一体化格局。

在商品与服务流通市场上，要进一步落实商务部颁布的《全国商品市场体系建设纲要》，向建立全国统一的商品市场方向迈进；促进工商管理部门的合作，明确各级行政部门的审批范围，规范相应的审批行为，为建立公平合理的竞争秩序提供法律保证；加强流通市场监管，共同维护区域消费安全，落实《加强流通领域市场监管，共建泛珠三角区域食品安全合作协议》，大力开展食品质量监测、联合执法、重大食品安全事故和隐患预警应急合作；实现内地各省区之间、内地与港澳地区之间技术标准、环保标准、产品认证体系及标准、职业资格认定标准的统一，构建“泛珠三角”区域共同市场。

（二）在协调机制上落实CEPA协议，推进“泛珠”制度建设

“泛珠三角”的制度及政策梯度，增加了“泛珠”内部的交易成本，影响港澳的作用发挥。当前的任务就是建立统一的指挥平台，协调各地政府的利益。针对这一问题，积极地应对措施就是推进“泛珠”的制度建设，特别是深化并落实香港、澳门与内地的“更紧密经贸关系安排”（CEPA）。

目前，CEPA的内容正在并还将不断地深化，以最终促进中华自由贸易区的形成。2003年的CEPA签署以后，内地与香港又于2004 年 ，2005 年 ，2006 年 ，2007年，2008年和2009年陆续签署了七个补充协议，内地与港澳更紧密经贸关系安排内容不断地丰富。《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议八》(CEPA8)于2011年12月 13日在香港签署。在特区行政长官曾荫权见证下，商务部副部长蒋耀平和特区政府财政司司长曾俊华签署了“补充协议八”。该协议从2012年4月1日起实施。

《补充协议八》涵盖32项服务贸易开放和便利贸易投资的措施，其中包括16个服务领域的23项开放措施，以及加强两地在金融、旅游和创新科技产业等领域的合作。双方还同意完善货物贸易原产地标准和放宽香港服务提供者的定义及相关规定。在32项措施中，共有15项是落实国务院副总理李克强今年8月访港时所宣布的措施。根据“补充协议八”，法律、建筑、技术检验分析与货物检验、人员提供与安排、分销、保险、银行、证券、医院、旅游、公路运输、专业技术人员资格考试和个体工商户等13个原有领域将进一步开放，并将在跨学科研究与实验开发服务、制造业相关服务、图书馆、博物馆等文化服务3个新领域加入开放措施，使《安排》所涵盖的服务贸易开放领域由44个增至47个，共涉及301项开放措施。

此外商务部还于2008年设立了第一批共4个落实CEPA的示范城市，并于今年颁布了第二批共9个CEPA示范城市的名单，令示范城市的数目达13个。其中，包括南京、苏州、青岛、济南、南宁、乌鲁木齐、上海浦东新区、重庆北部新区8个城区，以及5个广东城市，包括深圳、广州、珠海、佛山及东莞。▲

[1]胡军，刘少波，冯邦彦主编，CEPA与“泛珠三角”发展战略[C].经济科学出版社，2005年.

[2]暨大特区港澳经济研究所、省社科联联合课题组，建立粤港澳“更紧密经贸关系”与广东对策研究（总报告）[J].2004年6月30日.

[3]暨南大学经济学院课题研究组（封小云教授为首）和香港民建联研究部，香港在泛珠区域合作中的前景、问题与对策[J].2006年8月.

[4]宏观经济研究院课题组，发挥香港服务业优势促进两地经济共同繁荣 [J].宏观经济研究，2005年第5期.

[5]国家发改委对外经济研究所曲凤杰，CEPA实施后发挥香港专业服务优势问题的研究[J].经济研宪参考，2005年第51期.