论社会治理模式视角下的社会自治演变

夏金凤，王洪凯

（南京大学 a.社会学院；b.政府管理学院，南京 210046）

对于社会自治，不同的角度有不同的理解。但是作为一个概念，其内部必然存在着一些同质性。从字面意义上理解，社会自治就是社会自组织成员对社会事务的自我管理，这种管理是自主的而不是被迫的，是内在的而不是强加的。我们可以从不同的层面理解社会自治：第一，社会自治的主体是每一个社会成员，体现的是广泛性和参与性的特点；第二，社会自治的内容广泛，比如社会自组织管理、地方自治、民族自治、文化自治、司法自治等；第三，社会自治的手段多元，政治、经济、法律和社会等各种手段都可以成为社会自治的方式；第四，社会自治体现的是一种国家权力与社会权力的有效制衡，两者相互结合、相互制约，国家才能够真正走向“善治”。

我们最早可以在罗马时代看到社会自治的影子，比如说，那时的意大利存在着一种自治邑，自治邑的市民享有广泛的特权，其内部实行自治。现代的社会自治开始于城市国家，随着城市国家的不断发展，各地方的社会自治拥有了更多的自治权。西方社会自治思想从古罗马社会自治萌芽开始，像滚雪球一样越滚越大，现在已经成为西方国家最重要的国家理念之一。社会自治不是与生俱来的，是通过漫长的历史过程逐渐孕育发展而成的，其经历了一个从城市自治到城市国家的社会自治，最后到民族国家的社会自治的过程。社会自治在这个过程中逐渐由思想到实践，社会自治空间扩大，社会自治能力提高，社会自治组织涌现，社会自治成员成熟，一个成熟的公民社会逐渐形成。社会自治本质上体现的是一种国家公共权力的分配关系，其发展目标是实现社会治理模式的转变，逐渐走向合作治理。

西方社会自治的基本特征主要体现在三个方面：第一，社会自治的发展以及社会空间的扩大，分散了社会管理权力和责任，使得政府能够集中精力于更有效的事情之上，政府权力有逐渐弱化的趋势，社会权力则不断扩大，形成了“小政府、大社会”的政府管理模式；第二，社会自治是民主的一种体现，社会由社会成员自主管理，社会成员可以以个人形式，也可以通过参加社会组织表达自己的利益诉求，通过一系列渠道实现和维护自己的权益，使得人民真正成为国家的主人；第三，社会自治思想使得公民能够有机会在社会治理中发挥更大的作用，其拥有了更多社会自治的权力，同时也增加了需要承担的各种社会责任。

社会自治为公民提供了一个表达自己意愿的良好空间，通过社会中的自组织，通过各种有效的沟通渠道，社会成员可以进行利益表达，增强社会力量，最终实现与国家良性合作发展，社会自治是在国家与社会之间建立起了一座桥梁。我们可以从两个角度分析社会治理模式下的社会自治，随着等级制度向身份平等的转变、国家统治向合作治理的转变，社会自治思想顺势而生，已成为社会发展的大趋势。

一、从等级制度到身份平等

社会的进步和国家的现代化进程从某个层面来说，是打破过去的等级制度，从“身份”走向“契约”的过程。英国历史学派的奠基人梅因在《古代法》一书中指出：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个从‘身份到契约’的运动”，这一论断精辟地概括了法律从古代走向近代资本主义社会的发展过程。[1]97“身份”是什么，在等级社会里，它体现出的是一种依附关系，是个人对家族的依附和隶属，这种依附性根深蒂固，深深地扎根于人们的头脑中。在这样的社会中，人的身份是固定的，是不能改变的，臣民也没有流动性，一切都在社会的网络下按部就班地运行。

托夫勒指出：“在旧文明的废墟上建立一种新文明，必须在各国立即设计一个新的更适宜的政治结构。这是一项痛苦然而是必要的过程。它的规模将动人心魄，并无疑将用几十年的时间才能完成。”[2]465随着商品经济的发展，自然经济逐渐失去了活力，慢慢退出历史舞台，过去的等级制度也逐渐发生着改变，一种新型的身份关系出现，由过去的等级转向身份平等，这种转向是“身份”走向“契约”的过程，体现着社会的进步和时代的变迁。契约的一个特点就是订约人必须是自由、平等的，这就和以前的身份制度区分开来，作为社会组成部分的臣民逐渐走向公民，依附逐渐走向平等，这种变化经历了漫长的历史发展过程。在契约社会里，人们之间的交往建立在自由合意的契约关系基础上，这种契约关系取代了过去的血缘和地缘关系，主导着人们的思维方式和行为方式，每个人都有自主参与社会生活的自由，而不再是过去的完全受控制和约束的状态，这一由“身份”走向“契约”的转变具有巨大的历史意义。

社会自治必须要有自由、平等的公民，我们可以通过公民身份的历史演化过程来透析社会自治的主体。在古希腊、罗马时期，随着私有制的出现、社会分工的发展、商品交换的产生，城邦国家在这一经济基础上产生，过去单一的氏族社会开始分化，形成国家和社会二元划分。人们把生活在城市中并拥有城市权利的人称之为公民。在古希腊，具有独立的私人财产权和崇高的品德是成为公民的基本条件，不具备这些条件的奴隶、妇女和外邦人都不是公民。亚里士多德明确指出，“我们不应假想任何公民可私有其本身，我们毋宁认为任何公民都应为城邦所公有”。[3]407

古希腊公民身份的核心是积极的政治参与。公民应该具有正义、节制、勇敢、大度等美德，美德是古典公民身份的重要价值内涵。随着罗马对希腊的征服，罗马人创建了公民权制度，罗马时期的公民具有了个人权利观念和自我意识。公元5世纪，西罗马帝国灭亡，欧洲进入漫长的中世纪，公民身份断裂了，古希腊、罗马时期的公民逐渐转向依附性很强的臣民，他们依附于上帝，依附于君王，失去了权利观念和公民意识。近代公民身份与古希腊、罗马时期的公民身份的不同就在于它强调个人权利，是以个人权利为基础的。“在古代，人从来没有被明确认为是某个个人……只是到了19世纪，‘人就是个人’这一原则才获得了普遍胜利。”[4]320

经过文艺复兴、启蒙运动、宗教改革、资产阶级革命，公民的个人权利观念得到了广泛认可。这时，人们获得了一个独立的发展空间，我们可以将其称为私人领域，在这里，人们平等、自由地存在着，追求着属于自己的幸福。国家和社会就此分开，产生于社会中的国家不再统治着一切，社会开始有了自己独立的空间，形成了自己的力量，虽然这种力量还在成长过程中。从整个近代史看，公民身份并不是完全平等的，公民权利也不是一直都能受到保障，公民在为争取更多的公民权利和更加平等的公民身份努力奋斗着。按马歇尔的观点，公民身份或公民权利的发展经历了三个不同的历史时期：民事权利是在18世纪，政治权利是在19世纪，社会权利在20世纪。[5]85

现代意义上的公民身份开始真正走向平等，强调公民身份的普遍性以及权利和义务的统一性，而不是像古希腊、罗马时期仅仅强调公民义务，也不像近代意义上只注重公民权利。进入1980年代，人们从更广泛意义上理解公民身份，不只局限于一个国家范围之内，一些国家之下的次级组织以及超越国家范围都成为全新视角，因此，人们提出了全球公民的概念。公民身份在历史上经历了一个不断变迁的过程，在不同时期具有不同内涵。从古典到现代，公民身份从等级走向平等，从义务走向权利，从单一走向多元，公民权利越来越多，保障机制越来越健全，公民地位不断提高，价值得到进一步实现，其自我主体意识和权利意识在两千年的发展进程中不断得到强化。

二、从国家统治到合作治理

国家治理模式伴随着等级制度的变化而变化，近代以来的一个重要变化就是由国家一元统治到多中心治理的转变。其中，国家与社会的关系是一个核心问题，这一问题贯穿于国家治理模式变迁的整个过程。

当人们认识到国家不再是一家独大，社会应该从国家的全面控制中挣脱出来，拓展自己的空间，增强自己的力量，这时，人们开始重新关注国家与社会的关系问题。回顾之前学者们对国家与社会的关系进行的理论分析，可以划分为两种观点，一种观点认为国家高于社会，另一种观点认为社会高于国家。“国家高于社会说”认为，国家高高在上，国家控制着社会的一切方面，国家决定社会，而不是社会决定国家，我们可以把其称作国家中心主义观点，黑格尔是这种观点的代表人物。苏联时期形成的高度集权的政治体制实际上就是国家高于社会说的体现，这种高度集权的政治体制是建立在计划经济基础上的。在这种政治体制下，国家与社会高度一体化，社会没有自我的发展空间，没有一个独立的制约国家发展的力量存在，社会的政治化倾向比较严重，社会依附于国家，没有独立的地位，当国家权力不断扩大、国家职能不断膨胀，以致超出一定的范围，侵害到社会中公民的权利和利益时，缺少一种有效的制约力量和监督机制。“社会高于国家说”是一种社会中心主义，这种观点对国家保持高度的警惕，当国家权利不受限制、为所欲为时，社会就会发挥力量制约国家权力。孟德斯鸠曾经说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[6]154国家权力是一把双刃剑，它既维持着社会秩序，保护着公民的权利；但不断扩张的权力也有异化的可能，当其超出边界，不受控制和约束时，对社会和国家的危害是极大的。因此，我们通过强化社会的力量来监督、制约国家权力和政府行为。

市民社会逐渐与国家相分离，拥有了自己独立的发展空间，然而市民社会的形成并没有获得社会治理的权力。现代市民社会将社会治理的责任毫无保留地交给了国家，国家则顺水推舟地将市民社会排挤出社会治理体系之外。所以，市民社会与国家相分离的历史也就是一部国家主义日渐强盛的历史，国家与市民社会的关系被确定为治理与被治理的关系。哈贝马斯在其“公共领域的结构转型”的论点中反映了国家主义对市民社会的入侵现实。如果说以前由代表所组成的政治社会还起到过为市民社会和国家厘定界限的作用的话，而随着整个“公共领域（表达领域）”的沦陷，市民社会与国家之间的界限已经无迹可寻，国家全方位地侵入了市民社会，彻底把市民社会转化成了国家的殖民地。

三、合作治理下的社会自治

在当今的学术界，社会治理理论是一个热议的话题。如何实现社会治理，走向社会的良政善治，是学术界、实务界共同关注的问题。在人类历史发展的长河中，社会治理模式发生着巨大变化，社会自治的力量也经历着一个从无到有、从弱到强的变化过程。社会治理包括社会管理和社会自治两种方式，社会自治在不同的历史发展阶段，其自治的性质、程度和范围也不相同。社会自治并不是从来就有的，它是社会发展到一定阶段的产物，在社会发展的过程中，社会自治的力量不断增强，社会自治的能力不断提高，社会自治的组织不断壮大。

社会治理可以大体分为三个阶段，农业社会下的社会治理、工业社会下的社会治理和后工业社会背景下的社会治理。在不同的社会发展阶段，其社会治理模式也是不一样的。“就人类社会治理来看，在农业社会，普遍的社会治理属于统治型的，在工业社会，则需要一种管理型的社会治理模式。整个工业社会中，由于地域区别和文化差异等等因素，在部分地区通过自治的途径来缓和治理方式认同上的矛盾是必要的，但是，这种自治并不是一种普遍的社会治理方式。工业社会的治理方式是以管理型的社会治理为代表的，它是以无处不在的政府管理为基本特征的。进入后工业社会，社会自治将会作为一种普遍的社会治理方式而出现，它是作为服务型社会治理体系的一个重要组成部分而存在的。”[7]我们可以把社会治理模式概括为三种：农业社会时期的统治型社会治理模式、工业社会时期的管理型社会治理模式和后工业社会时期的服务型社会治理模式，即合作治理模式。在农业社会时期，社会自治力量一直被强大的国家力量所压制。随着人类文明从工业社会向后工业社会发展，社会自治逐渐成为一种主要的社会治理方式，社会自治的地位不断提升，有了与国家抗衡的力量。

社会自治向前发展必定是多方力量共同推动的结果。首先必须有实现社会自治的沃土，传统中是否存在社会自治的观念，是否有自治的民情，人们对这种观念是否认可，这些对以后社会自治的发展起着极大的作用。这种社会资本，决定着社会发展的方向，为社会自治保驾护航。西方国家一直以来有着深厚的社会自治传统，社会自治是一个自然发展的过程。但在一些第三世界国家发展的过程中，这种社会自治的传统并不浓厚，作为未来社会发展的趋势，这些国家在社会发展以及走向现代化的过程中选择的具体道路是与西方国家不同的。这些后发国家的发展更多地靠一种外生力量的推动，而不是内生的自我发展完善。我们可以从两个角度来分析社会自治的发展：一是社会成员的力量；二是政府的力量。社会成员的力量主要体现在其社会自治能力的提高上，这种社会自治能力既不是与生具有的，也不是一劳永逸的，而是在社会发展的实践中逐渐获得并增强的。

“公共管理伦理关系的生成，有一条从服务期望到公共管理主体道德自觉再到伦理关系生成的逻辑通道，而公共管理主体及其这一主体群体成员的道德自觉，又是由公共管理体系的整体服务定位决定的。”[8]159社会治理转型下的社会自治必须据此调整自己的行动，由过去的多元分立的治理方式转向合作共治，更加强调合作，实现整个社会的优化组合。走向服务型治理的合作共治必然会为社会提供更大的自治空间，充分发挥社会的作用，在与国家、市场的协调合作下为公众提供更多的公共产品和服务，满足公众的公共利益。在社会治理转型的过程中重塑政府与社会的关系。大政府小社会，还是小政府大社会，这两种观念就像两个极端，在社会治理的过程中不断地争论着，未来的社会治理需要的不是一种完全强调一方而忽视另一方的治理架构，而是需要重塑政府与社会的关系，建立起一个强政府强社会。

四、结 语

有效地实现公共利益最大化已经成为新公共管理所追求的终极目标，能否为公众提供更多的公共物品和公共服务，满足公众的利益需求，直接关系着政府的合法性。正是“对公共利益而不是历史情节的追求，使所有积极投身于前摄行动的公共行政者行列的人的努力合法化了，在这一努力中，他们甚至超越了制度的界限”。[9]81推动社会自治是一个系统过程，需要从以下五个方面入手：

第一，应该从观念上高度重视社会自治的发展。社会自治能够有效地实现民主政治，是未来社会治理的一个重要趋势，在国家治理过程中，我们必须牢牢抓住过去做得不好而未来迫切需要的事情，社会自治就是这样的事情。

第二，社会自治要想发展到能制衡国家公权力的程度，必须扩大社会自治的内容，充分体现出社会自治的广泛性和普遍性。社会自治包括农村村民自治、城市居民自治、社区自治、地方自治、行业自治和社会组织的自治。我们应该实现上述社会自治的全面发展，使社会自治理念遍及社会的每一个层面。

第三，社会自治的发展需要一个良好的法治环境，以及在此基础之上形成的稳定的社会秩序。没有严格的法律法规的保障，社会自治就会流于形式，国家公权力就不会被约束，政府在引导社会自治的过程中很容易侵犯社会的各项权利以及公民的利益，从而使社会自治的发展难以为继。

第四，政府在追求良政善治的过程中，应该始终把公共利益最大化作为施政理念，不断创新管理方式，实现政府与市民社会的合作治理。政府应该在社会治理过程中适应时代发展的趋势，由管制型向服务型转变；由人治型向法治型转变；由集权型向民主型转变；由控制型向调节型转变；由效率型向效益型转变；由封闭型向开放型转变；由暗箱式向透明性转变。

第五，市民社会需要培育和发展各种社会自组织，使社会成为一个能够与国家相制衡的力量，形成一个成熟的市民社会，使各种非营利部门、非政府部门、志愿团体以及各种利益集团发展起来，保持它们的独立性、志愿性、自主性、合作性。政府无力承担或做得不好的领域，社会可以介入，承担起与之相关的某些职能，与政府紧密合作，形成政府与市民社会的共同治理。政府可以更加有效地实现其职能，专注于应该做的事情上，提升公共服务的效率和质量。社会自组织也可以拓展自己的生存空间，建立各种利益表达渠道，充分调动公民参与社会管理，发挥社会的自治力量，培育公民参与意识，进一步完善政府与社会的关系。

[1]梅因.古代法[M].沈景一，译.北京：商务印书馆，1959.

[2]阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].朱志焱，潘琪，译.北京：新华出版社，1996.

[3]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，198 1.

[4]萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1993.

[5]T.H.马歇尔，安东尼·吉登斯.公民身份和社会阶级[M].郭忠华，刘训练，编.南京：江苏人民出版社，2008.

[6]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，198 7.

[7]张康之.论新型社会治理模式中的社会自治[J].南京社会科学，2003（9）：39-44.

[8]张康之.论伦理精神[M].南京：江苏人民出版社，2010.

[9]查尔斯·J·福克斯，休·T.米勒.后现代公共行政——话语指向[M].楚艳红，曹沁颖，吴巧林，译.北京：中国人民大学出版社，2002.