政策执行网络中的“现场办公”：涵义、功能与反思

卜谦祥，掌海啸

（1.苏州大学 学生处，江苏 苏州 215123；2.常熟理工学院 人文学院，江苏 常熟 215500）

一、“现场办公”的涵义

目前对“现场办公”报道的比较多，学界从改革开放以后，特别是九十年代就开始对此问题有所关注；但是，对这个问题的深入研究成果不多。对“现场办公”概念的界定，也有不同的表述。有的学者认为，现场办公是“领导干部深入基层，针对基层干部群众生产、生活方面存在的困难和问题，当场拍板予以解决”[1]或者是“从中央到地方许多领导干部到基层调查研究，现场办公，帮助解决问题”[2]19；有的学者将现场办公定义为“上级党政领导到基层处理公务、解决问题，或者是指有相当层次的一级党政主要领导率领所属诸多部门人员到一个工程工地或具体单位处理公务、解决问题。”[3]46从上述定义中，我们可以得出，现场办公指的是上级行政组织的领导和成员到下级行政组织的管辖区域或突发事件的现场进行现场调查，获取直接的信息，并作出决定和决策，利用行政等级权威进行协调或督促下级地方政府积极执行上级的政策，消除政策执行的阻滞，促进政策目标的达成。现场办公的主体一般是中央政府或者上级政府行政人员，其处理的事务一般不隶属于本级行政机关的行政管辖范围。现场办公的地理位置和行政办公场所是相异的，在行政办公场所内的日常事务处理不能称作现场办公。现场办公的客体是突发性事件或久拖不决的事件，需要依靠上级行政机关的财力、物力、智力及等级行政权威等。

二、“现场办公”的功能分析

（一）现场办公有助于消解行政区与生态区之间的非完全耦合性障碍

《地方组织法》规定，地方各级人民政府在本区域内行使行政管理权。法律明确规定了地方各级政府是该行政区内的公共产品和公共服务的提供者，行政区域具有明确的和相对稳定的区域界定和法律效应。生态区是指具有特定气候、植被、土壤和生物的区域。“行政区与生态区是两个不同性质的区域类型，具有各自的运行规律，行政区是一个具有明确法律边界的封闭政治单元，而生态区是边界相对模糊的自然开放区域。”[4]176公共物品和公共服务的供给是以行政管辖区域划分为依据的，本级行政机关负责本地区的公共事务的处理和解决，提供相应的公共产品和公共服务。如果行政区与生态区在空间上相互耦合，那么一般不存在生态治理的跨界协调问题，生态治理属于行政区域内的政府提供的公共产品序列，而且在同一行政区域内，公民的社会政治认同相对较强，生态治理也会取得较为明显的成效。但是在现有的行政区划体制下，行政区和生态区在空间上很难达到相互耦合，往往一个完整的生态区被不同数量的行政区单元分割，出现了跨界区域的生态治理问题。

跨界区域是多个政治单元在横向之间形成的特殊空间关系体系。从广义上理解，“跨界区域”是指任何跨越两个或两个以上行政区划单位界线而形成的复合型区域，这一区域可能跨越若干个行政单元的大部分地区或整体。从狭义上理解，“跨界区域”是指跨越两个或两个以上地域相邻、互无隶属关系的高层或低层行政区划单位边缘交界地带而形成的特殊空间范围。[4]14

地方治理由于其行政区边界制约往往有着两种外部性：正的外部性和负的外部性。超出本地区行政区划以外使居住于其他行政区划内的人民利益受损的，是负的外部性。负的外部性早已引起人们的重视，将工业化的污染转移到流域下游，从而形成超出地方行政区划的跨域公共问题。因此，地方治理的初期可以进行公共性的生产或再生产，有限的空间布局使特定的地方政府有可能实现公共服务的均等化。但是，随着生态治理问题的流动性和地方政府行政区划的限制，地方政府可能在公共性的溢出方面难有作为。当被需要的公共性超越地方治理的行政边界以后，既会造成公共性的重复生产，也可能造成公共性的减产。而长期以来地方政府各自为政，难以形成一个有序、统一的生态治理和保护体制。在环境政策代价很高、生态环境责任模糊的情况下，制造污染的地区也能够借助其他地区的环保措施而“搭便车”。

现场办公制度通过上级行政组织的协调，促进地方政府之间采取联合行动，依靠行政等级权威，实现了跨界区域的组织管理。“跨界区域的组织管理，实质上就是选择什么样的制度方案，有效防治单个成员地方政府自发的自利行为，往往导致对整个区域集体不利甚至极其有害的结果，即处理个体理性与集体非理性之间的矛盾，也就是说，如何实现个体理性与集体理性的相统一，谋求区域整体利益的最大化。”[4]76

（二）现场办公有助于消解政治过程中的阻滞性因素

政治体系的过程层次由利益表达、利益综合、政策制定和政策实施四个阶段构成。生态治理中，政治过程中的信息获取、政策制定和实施是关键。

（1）信息层级传递的低效与生态问题亟待解决之间的矛盾。从信息运动的角度来看，决策是将信息转换为行为的过程。信息的及时准确获取和传达是正确制定政策的前提。决策结构的信息系统包括许多环节，信息的量和复杂性，以及交流系统的长度，给政治体系的正确决策带来了困难。在迅速变化的环境中，信息获取速度慢妨碍行政组织的正常运转，在一定程度上延缓了生态治理的最佳时机。同时，政府行政等级机构的歪曲作用，也使得地方政府在相当程度上不愿意将正确的信息如实反映。下级行政机构及其工作人员常常对自己的上级政府和领导十分敏感，总是对上级政府和领导爱听的和有利于自己前途的信息进行传达，而对不利于自己的信息进行人为的筛选。这使得政治系统获取的信息是不完整的或片面的，降低了生态治理决策的合理性。而现场办公实现了第一手资料的获得，促进了合理性决策的实现。

（2）政策实施层次中基层政府行政资源的有限性与生态治理成本的巨大之间的矛盾。生态治理活动涉及技术的复杂性、相对较高的治理成本，在财政转移支付制度及基层政府职权和财权不相匹配的情况下，地方政府处理事务的能力是有限的。而上级行政组织的现场办公，能够在依靠等级制、权威和纪律的政治资源，协调跨域政府之间的矛盾，促进行政资源的有效结合，促进地方政府之间的联合。同时，上级政府能够给予下级政府更多的智力、财力、物力等方面的支持，帮助地方政府完成超出本级行政组织能力范围的公共事务处理。现场办公在获取现场资料的前提下，能够及时改进政策，促进政策的执行；行政权威也保证了政策执行的有效性，消除了政策执行的阻滞，促进了政策制定和政策执行的有机统一。

（三）现场办公有助于明确政府生态政治责任

1978年十一届三中全会的召开后，为了改变高度集中的计划经济体制带来的整个社会的不充分流动和半停滞状态，中央政府进行了新的性质的分权，包括中央政府对企业的分权或者说是还权、中央政府对地方政府的放权。而中央政府对地方的放权突破了原先的行政权转让，开始试行行政性分权，开始了中央与地方政府关系的制度性调整。

中央政府经过一系列的政治、经济等方面的渐进性的对地方政府的放权，在事实上承认了地方政府的利益，使得地方政府的利益得以公开化，从而使得地方政府具有了双重身份特征：一方面，它依然是中央政府在一个地区的代表，它是中央政府政策得以贯彻执行的代理人，它要服从于中央的利益；但另一方面，它又是地方利益的代表者，维护地方利益和促进地方发展是它独立于中央的职能，地方政府在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有了越来越多的自主权。

地方政府获得了独立的主体地位之后，进而获得了一定的资源配置方面的自主权。这就打破了传统计划经济体制下整齐划一的格局，地方政府有了自己的舞台，调动起了其积极性，为了寻求本地利益最大化，就会采取保护市场的策略，实施符合区划理性的产业政策。同时竞相加大各自的交通、能源、环保、信息等基础设施建设的力度，改善行政区域内部的基础设施环境，增强对生产要素的集聚能力，并和其他地方展开竞争以及加强在基础设施规划和建设等方面的合作，客观上起到呵护市场的作用，促进了经济发展。在改革开放的初期，由于市场经济体制尚未建立和改革不到位等原因，地方政府甚至直接参与经济建设，表现为基地建设、开发区建设和直接投资国有控股公司等。地方政府的经济主体和利益主体地位的形成极大地调动了地方政府发展地区经济的积极性。

经济的发展使得地方政府具备了更多的财力、物力，进而使其能够更好地贯彻落实中央的政策，同时增强了地方政府的治理能力，推进了教育、医疗、交通基础设施等公共事务的发展。而数次的政府机构改革、国家公务员队伍的建设以及当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具的引入等也在一定程度上提高了政府及其工作人员的能力，为更好地执行政策和地方治理提供了人力、智力和制度上的保证，从而提升了政府的治理能力。应当承认，改革开放后的这种放权举措对于增强社会的活力、调动地方的积极性、加快地方发展无疑具有重要的作用。

但是，在地方政府取得了相对独立的地位之后，由于中央和地方政府之间权力划分的制度化保障的缺乏，也催生了地方政府的一些变异行为。行政性分权使得地方政府具备了独立的主体地位，地方利益也得到了公开化，而忠诚的政治文化也开始让位于以GDP为核心的政绩观。这样，地方政府在执行中央政策的时候便运用了自由裁量权。当政策有利于地方发展的时候，地方政府就去执行，甚至扩大执行；而当地方政府面对的是限制性政策的时候，就会歪曲执行或者不执行，不能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质。政策执行上出现了“表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化”[5]29等执行不力行为，中央政策得不到有力贯彻。

同时，在经济绩效为主的官员政绩考核指标压力下和政治锦标赛中官员晋升意识的内输入，政府官员将发展经济作为重中之重，而延缓对生态治理的投入。生态治理的重要性在一定程度上被放在了相对次要的位置上。生态危机往往是不受控制的经济增长的结果，如果把目标仅仅定在增长而掩盖住生态问题和生态后果，便会强化生态危机。“道德取向的生态治理的局限性容易出现‘吉登斯悖论’。……自觉地保护生态往往被一部分精英人物挂在口上，真实的行动却很少”[6]94。通过现场办公的方式，能够实现对生态政治责任的明确，促进社会良性治理的实现。

（四）现场办公一定程度上弥补了社会资本不足

社会资本是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种网络中的互惠和信任规范。拥有基于社会信任、社会规范、社会网络、互惠互利基础之上的社会资本，是一个区域内真正长期保持均衡、和谐发展的重要基础。跨界地区处于不同行政管辖范围内，很多区域型公共服务呈现碎片化和分割化，当地居民对跨界公共事务缺乏参与的积极性和主动性，甚至发生很多边界冲突，跨界地区逐渐成为社会资本薄弱地区。这主要表现为公民关心公共事务的责任心不强、各行政区公民彼此之间信任度较低、区域团体之间的协作和合作精神缺乏、社会交易成本上升等，成为影响跨界区域协调发展的软原因。社会资本，包括信任、规范和社会网络，是治理集体行动困境的有效选择。但是，在现实中，社会自治组织发展的不成熟，社会资本的相对不足，使得联合治理在一定时期是相对困难的。依靠行政组织等级权威的现场办公的介入，能够在一定时间内集中力量解决群众关心的迫切的生态问题，促进社会生态问题的解决。在社会资本存量不足的情况下，现场办公是一种有效的社会资源配置手段。

三、对“现场办公”改进的几点思考

“现场办公”能够有效地促进跨行政区域的生态问题的治理，促进政策过程中的信息及时获取和政策的有效执行，是对现实社会治理社会资本不足的一种有效补充。但是，这不是对“现场办公”进行制度化、法律化的确认。“现场办公”是当下政治生态中的运行选择，是后发国家现代化进程中的政治实践。现场办公在消解行政阻滞、协调府际关系和弥补社会资本不足三方面具有积极意义，实现了权威与效率的结合，促进了政策执行。但是，作为操作技术需要依据一般规则和程序获得，减少肆意的行政自由裁量。行政权力植入对于问题的解决具有双面性。“现场办公利弊共存，作为领导者，应朝着不采用现场办公也能解决各种问题的方向努力，逐步以科学决策、层次领导取代现场办公。但在当前乃至将来相当长时间内，领导者现场办公还是值得肯定的一种工作方法。”[7]19既是如此，在现实政治运作过程中，必须处理好政治实践中的效率选择和价值选择。我们必须正确看待政策执行网络中的“现场办公”，要发挥政府与社会的合作，减少随意性和不确定性，在政府与社会的有效互动中来循序解决问题。

（一）处理好“现场办公”与完善政策过程的关系

“现场办公”有应急处理之意。在生态问题治理中，高层决策者现场办公能迅速集中决策权，尽可能地收集到足够的信息，依靠自身的智慧和胆略，判明当前生态问题的局势和政策实施阻滞，消除政策执行中的阻滞性因素，以较短的时间和较高的工作效率选择相对满意的决策方案。同时，对现场的直观感受，能够促使上级行政领导随机应变，促进决策更加合理和完善。应急处理式的“现场办公”在一定程度上能够实现生态问题的解决，实现和维护社会稳定。但是，这种应急式的政治运作，使得政府疲于奔命，不利于政府的常态化运转。“现场办公并不完全标志决策效率高。现场办公由于时间紧迫，缺乏深思熟虑，论证和分析不充分，容易导致决策不符合实际，难以贯彻执行，影响工作效率，或者出现决策失误，造成损失。”[8]10“现场办公”不能替代正常的政策过程。必须加强公共沟通机制建设，畅通政策信息传递渠道，最及时和最真实的信息有利于增强生态治理决策的合理性。必须健全和完善政策过程，规范利益表达、利益综合、政治决策和决策实施，促进政府决策的科学化和常态化，建立现代化的政府决策信息支持系统和咨询系统，促进政府决策更好地体现民意，表达民众的要求，改善府民关系，促进社会治理。

（二）处理好“现场办公”与理顺府际关系的联系

现场办公是对下级地方政府能力的有效补充，在一定程度上有助于下级地方政府能力的提升。但是中央政府、上级地方政府不能越俎代庖，在尊重中央和上级行政权威的同时，要明确划分政府间的职权，合理划分政府的事权和财权，破除不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致的职责同构，遵循财权与事权相结合的原则，对省级以下各级政府的税收权限进行明确的法律意义上的划分，完善财政转移支付制度。区分公共物品的主体的属地性，并发展中央政府与地方政府、上级政府和下级政府及下级政府之间的伙伴关系，促进府际关系的协调。

（三）处理好“现场办公”与社会资本建设之间的关系

“现场办公”是一种建立在行政人员完全理性基础之上的政治实践。“现场办公”是主导型政府的政治思维逻辑，面对生态问题，由上级政府出面，以内部方式加以处理、协调和应对。但是，政府决策的单一性主体，由于其自身能力和掌握行政资源的局限往往导致决策的低效、失效或决策结果的供给不足。政治实践和政治理论的发展提出了“谁来监督监督者”和“政府失灵”的现实命题。克服政府失灵，必须要大力促进社会组织的发展，壮大社会资本，减少政府的作用范围，真正建设和实践“小政府、大社会”，实现社会多主体的网络治理，并促进廉价政府的实现。要加强法治，完善制度安排，鼓励和促进功能性组织的发展，为功能性组织的发展提供良好的法律和制度环境，从而提高社会的自组织和自治能力。

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