我国基础教育办学体制存在的问题及政策建议*

● 赵银生

我国基础教育办学体制存在的问题及政策建议*

● 赵银生

上世纪90年代以来，我国的改制学校影响了各类学校的公平竞争，妨害了教育公平，成为被清理的对象。继续进行基础教育办学体制改革；必须明确政府责任，保证教育公平；不能改变公办学校性质，明确义务教育公办学校办学体制改革的界限；推进非义务教育公办学校办学体制改革，强化对改革学校的绩效监管，处理好“收费”与公平问题；以办学体制改革促进各类民办学校的发展。

基础教育；办学体制；改革

一、基础教育办学体制改革存在的问题

90年代以来的基础教育办学体制改革，虽然改变了我国公立学校经费不足、管理机械、缺乏特色等缺陷，满足了多层次、多样化的教育需求，但倍受质疑。基础教育办学体制改革存在的主要问题如下：

（一）加剧了教育不均衡，危害了教育公平

基础教育的改制学校，尤其是义务教育阶段的改制学校多是依托公办名校发展起来，身跨公办、民办两种体制，享有两种体制的优势。既形成对传统民办学校的市场竞争优势，又对义务教育公立学校形成生源优势，打破了义务教育学校均衡发展、公平竞争的局面。又因其利用公共资源实施高收费而遭受社会抨击。2004年全国“两会”，苏州市原副市长朱永新教授抛出《停止名校办民校》提案，痛陈“假民办”四弊：使义务教育大打折扣，名校本应由学生公平享有，现在却只为少数人服务；客观上推动择校成风，加重百姓负担；加剧教育不均衡；遏制真正的民办教育。[1]公办学校校长认为公办学校与改制学校根本不在一个起点上竞争，民办学校校长们认为政府办改制学校是“与民争利”。有的地方，前几名的初中都是所谓“民办”的，家长不得不向这些高收费的学校挤。天津市社科院陈柳钦认为：“名校办民校最大弊端在于影响了教育的公平。没钱的读不起高价校心理不平衡，交了钱的嫌收费高不服气，一旦超出心理承受极限，人们就会把牢骚和不满指向政府。”[2]杭州的名校集团化也引发社会各界争议。浙江大学张国清认为，名校依靠当地政府和民间资本的力量，完成自己的集团化、民营化和产业化，实现了从单纯提供公共服务的事业性行业向提供公共服务过程中同时追求利润的产业性行业转变。有违教育公平性原则，与国家教育事业的基本宗旨相背离。浙江省督学刘力提醒，由于名校集团集中了最好的硬件和软件环境，既容易吸引到各类名师，也能够招收到大量优质生源，容易形成“赢者通吃”的局面，从而造成其它学校生存环境进一步恶化。[3]

（二）市场化色彩淡化了政府提供公共教育的责任

在朱永新看来，“假民办”的“病根”是“地方政府教育财政投入不足”。政府教育投入的不足部分，只能由老百姓来出。受国外新公共管理思潮的影响，在上世纪90年代的中国，“用市场化方式扩大优质教育资源”是一种“改革”的时尚。但由于公共领域是市场失灵的领域，“泛市场化改革”必然导致社会运行失范、引致严重的社会民生问题。十年的公共服务市场化改革导致“政府必须提供的教育、基本社会保障等公共服务不但没有加强，相反有削弱的趋势。”[4]在我国，市场机制已被广泛引入公共领域，其规模和深度即使在那些自由市场经济国家中也十分鲜见。[5]如美国办学体制改革中的“特许学校”仍然是免费的公立学校。改革是为了引入新办学主体来激活公办教育，扩大办学自主权，增加学校竞争与选择，提高教育质量。政府继续在经费上给予保障支持，这与我国学校改制为调动社会资源办学，解决政府经费投入不足问题有所不同。学校改制后政府逐年减少拨款，使学校把目光延伸到市场，靠高额收费维持运转，改革的主要目标被掩盖了。美国的特许学校必须接纳所有的学生，包括有特殊需要的学生，以体现教育公平。我国改制学校实施以缴费为前提的对于富有阶层的选择性，政府忽视了维护教育公平的责任。美国特许学校改革“先立法，后运作”，政府淡化了对学校的直接控制，但建立了完善的绩效责任制，政府在间接引导、监督考核、规范办学等方面的任务更重了。[6]我国的改制学校、名校加民校模式，靠占有两种体制优势与公办、民办学校进行不对等竞争，很难谈什么效率和质量的提高。改制学校获得自主权后，政府对其绩效责任重视不够。

二、基础教育办学体制改革的原则

由于改制学校、名校集团化办学存在一些偏向，对此清理和纠正是非常必要的，但并不是说必须回到过去。我国的基础教育办学体制改革仍要继续进行，但要对改革的原则和路径进行审慎的选择。

（一）明确政府责任，保证教育公平

联合国首次世界教育大会一致认为：“市场规律和竞争法则不适用于教育。教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论”。政府对教育的普及和提高负有不可推卸的责任。[7]基于以往办学体制改革的教训，基础教育办学体制改革必须明确政府在保证公共教育投入、维护教育公平方面的责任。不能借市场化为名，推卸政府责任。教育公平是促进社会公平的“最伟大工具”。《全国中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》把促进公平作为国家的基本教育政策，并把推进教育公平的责任放在了政府的肩上。目前，我国基础教育存在的主要问题是资源总量有限和分配不均衡，应主要靠加强和改善政府调控解决，不能再盲目相信市场，继续搞教育产业化。

（二）改革不能改变公办学校的性质

《规划纲要》明确了深化办学体制改革的目标任务：健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制。积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。对《规划纲要》提出的“开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平”，有些专家认为，公办学校可以进行混合所有制的创新，比如“国有民营”、“公办民助”、“民办公助”等。 对此，国家教育发展研究中心主任张力认为：现在提出的公办学校的多种形式办学还是公办学校，还是不能改变公办学校的性质。有些专家设想的转制需要进一步研究。[8]笔者赞同张力的基本观点，认为维持公办学校性质是坚持基础教育公益性的保证。

三、公办学校办学体制改革的界限和路径

（一）明确义务教育公办学校办学体制改革的界限

公办学校办学体制改革要分清教育阶段、分类实施。义务教育具有强制性、免费性、统一性，是国家必须予以保障的公益性事业。其公办学校办学体制改革必须坚持公平优先，以政府办学为主体，促进公办学校的均衡发展，保证公民平等接受义务教育的基本权利。非义务教育阶段的基础教育也要坚持公益性，但可以适当收费，强调公平竞争。张力认为：《义务教育法》明确规定不允许任何形式的转制，现在政策收回来是依法办事。但是，非义务教育阶段的体改校、以前的“国有民营”试点将来怎么做？新的口子没有开，但原有试点是不是一下子全退够，可能要根据各地情况来定，也要纳入今后的办学体制改革试点。[9]因此，义务教育公办学校办学体制改革应控制在公立学校之间，以联合办学、委托管理等形式，或以社会捐赠、社会参与等形式吸纳社会资源。公办名校扶持公办新校、弱校、农村学校的改革可以在保证学校均衡发展的前提下继续深化。而非义务教育阶段的公办学校应在不改变公办性质的前提下，采取更为灵活的形式开展制度创新。

（二）非义务教育公办学校办学体制改革的设想

第一，采取多种形式联合办学、灵活办学。公办学校除采取联合办学、委托管理推动公办学校重组整合，吸纳社会资源，扩大优质教育资源外，还可以引入民办学校的灵活机制，在“四独立”的前提下，探索公办名校办民校、委托管理民校以及公办民助等办学模式，依法筹措和利用社会资源。政府要推进政校分开，管办分离，扩大学校在育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权，促进学校建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。第二，强化对体制改革学校（简称体改校）的规范、监管。加快相关法律政策的跟进，明确界定体改校的责任义务、产权形式；建立国有资产保值增值机制（如公办民校品牌的回报制度）；根据学校是否谋求合理回报，分类进行扶持和监管；对公办名校输出的干部教师以及体改校教师的法律地位做出明确规定，使学校运行有法可依。加强对体改校发展的间接引导和监督考核，规范其办学行为，促使其履行义务、承担责任。建立绩效责任监管体制，借助第三方实施监控和评价，向家长和社会公开学校情况及办学业绩。第三，处理好体改校的“收费”问题。体改校应该是一种适当收费的优质教育。应允许他们在符合政策条件下合理收费，以增强学校的发展后劲。同时，也要兼顾社会的教育购买能力，加大财政经费补贴和办学成本优惠，在学校管理、教师培训上提供指导及协助，缓解学校由于办学成本而产生的收费压力，保证基础教育供给的公平和均衡。香港政府给予直资学校津贴，视其收费及收生人数而定。直资学校必须把一定比例的学费收入拨作学费减免之用，保证学生不因家境贫寒而没有机会入读，维护了教育公平，值得我们参照。

（三）以体制改革促进各类民办学校的发展

办学体制改革，要通过公、民办学校互相竞争，彼此激发办学活力，实现共同发展。国家有责任对公益性民办学校提供政策扶持和财政资助。非义务教育阶段的民办公助本身就是一种对民办教育的支持。此外，政府应落实对民办学校税收、金融和土地等一系列优惠政策，探索民办学校教师的事业管理、人事代理、养老医保险补助等的可行办法。杭州对民办学校非营利性教育设施以行政划拨的方式供地，财政奖补教育质量和声誉较好的民办学校，保证民办学校教师待遇等政策，值得推广。此外，香港支持津贴学校、直资学校的做法也可以借鉴。津贴学校由非营利的民间团体为居民提供免费义务教育和标准收费的高中教育，主要经费来自于政府津贴。直资学校由政府给予经常性津贴，凭其特色及质量吸引学生报读，让家长有更多选择，也引入良性竞争，促使不同类别的学校互相砥砺。政府在大力支持民办学校的同时，还应根据民办学校的特点，依法监督和管理民办教育。如规范办学行为，进行绩效评估；监督其财务运转，划分盈利与非营利类别等等。目前国内有些城市的初中民办学校和尚存的改制学校曲解《民办教育促进法》关于“民办学校自主权”的规定，联合举行招生考试，择优录取入学，与《义务教育法》免试入学的规定相矛盾，严重破坏了中小学校的招生秩序，加剧了当地小学“应试教育”的倾向，必须予以杜绝。

[1]宫靖.江苏南通义务教育高收费：穷教育为了大城建[N]．上海证券报，2007-1-12．

[2]周润健，张涛，张建新．天津：断绝“校中校”教育工作者欢喜家长忧．CERSP，2006-06-14-09：02，来源：新华每日电讯．

[3]杭州名校集团化，是耶？ 非耶？ www．XINHUANET．com 2005-04-08-07：03:27 来源：新华网浙江频道.

[4]吴敬琏.有人引导人们反市场化并取得了成功[N].北京日报，2006-2-20.

[5]戴闻名，胡润峰.斯蒂格利茨问诊中国经济：中国神话过分乐观？[J].瞭望东方周刊,2004-7.

[6]彭虹斌．美国特许学校与中国公校转制的比较分析[J]．外国中小学教育，2007,（8）．

[7][9]张琳，纪宝成，张力，胡瑞文做客中国网谈从国内外看我国教育改革发展三大战略目标．中国网2010-03-01．

[8]纪宝成.清算教育产业化[N].南方周末，2006-03-24.

*本文为南京大学黄健荣教授所主持的国家社科基金课题“科学发展观与政府决策能力研究”成果之一部分，亦为作者主持的全国教育科学“十一五”规划课题《佛山区域教育现代化发展模式研究》研究成果。

赵银生／南京大学政府管理学院政治学博士后流动站，广东佛山区教育局

（责任编辑：曾庆伟）