我国海关应对国际合作的挑战与策略探讨

■ 马永飞 中国海关派驻世界海关组织亚太地区情报联络中心

一、经济全球化发展及其对贸易和海关的影响

随着国际经贸往来活动的进一步扩大和深入，各国（地区）间资本流动不断加快，国际交通运输和通信网络得到了高速发展，建立在科学技术进步基础上的各种新经济合作模式雨后春笋般地大量涌现，其中世界海关国际合作的新发展，既给我国海关带来了发展的新机遇，也提出了新的挑战。中国海关应该如何抓住机遇、应对挑战，是一个很值得研究的问题。

（一）经济全球化发展及带来的挑战。

经济全球化的主要趋势表现为全球范围的贸易自由化，投资自由化，以及金融自由化。这种自由化的本质，是各种不同形态的资本通过跨国界的大规模自由流动而实现的资本增值过程和价值实现过程。2010年中国国内生产总值（GDP）增长为6.5万亿美元，首次超过日本成为世界第二大经济体。这一成效在很大程度上受益于我国改革开放30多年来始终坚持积极主动参与经济全球化和区域一体化发展进程。

经济全球化对每个国家来说，都是一柄双刃剑，既是机遇，也是挑战。以中国为例，2011年共遭遇来自19个国家（地区）分别发起的起贸易救济调查案件69起，涉案金额约59亿美元。特别是对经济实力薄弱和科学技术比较落后的发展中国家，看不见的人才外流等不利影响，必将加重发展中国家本已存在着的贫穷和分配不均等问题。

（二）对海关国际合作提出的最新要求

国际合作作为现代国际社会国家之间相互依存的产物，是各国对外交流、共同发展不可缺少的重要保证。目前，我国正在为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设，并形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，在经济、政治、文化、安全等方面同国际社会建立起前所未有的密切联系，我国内政外交的关联性进一步增强。为实现我国的长远目标，不仅需要切实做好国内改革发展稳定的各项工作，还需要切实做好对外方面的各项工作，中国海关作为国家机构的重要组成部分，推进国际合作如何配合国家的政治、外交的发展，已经成为一项需要迫切解决的任务。

“9.11”恐怖事件发生后，世界各国日益重视全球贸易的安全与便利，并先后推出一系列的措施。以世界海关组织（以下简称WCO）为代表的国际组织，积极推动国际间海关合作，先后修订了《京都公约》，制定了《全球贸易安全与便利标准框架》，试图全面规范海关制度和标准做法。此外，美欧等发达国家相继制定发展战略规划、修订海关法规、实施机构重组、改革业务制度、拓展管理资源。这些国际海关合作与他国海关的发展都在不同层面丰富海关国际合作的内容，也给我国的海关国际合作带来挑战。

二、外国海关在国际合作上的应对策略

欧盟海关：在经济全球化的冲击下，欧盟为确保其经济在全球竞争中保持持续优势地位，将27个成员国视为单一市场，一方面推进海关管理程序和待遇标准在欧盟范围内的趋同化与一致化，并逐步与还没有加入欧盟的东南欧国家签署自由贸易协定；另一方面通过跨区域FTA，同美国、中国等非欧盟国家相关海关当局的合作以推进全球层面的贸易及通关程序便利化，并对地中海沿岸国家、拉美地区、南非和亚洲地区施加影响。欧盟各国海关大多都很重视国际合作，以法国海关为例，海关担负着欧盟边境、机场、海港、国际火车站以及与瑞士和安道尔边境的海关检查，并执行海上和空中监管任务，为保证国际影响力和执法效能，其设立了国际情报中心，并创办了3所海关学校，负责本国海关工作人员和外国留学生（主要来自非洲法语区国家）的培训工作。

美国海关：2002年11月25日，美国总统乔治·W·布什签署了国会通过的关于成立国土安全部的法案，国土安全部在总统签字60天后正式成立，收编了包括原隶属于财政部的海关署在内的23个联邦机构的23万大军，其中海关署被分为两块，原海关80%的人员被收编到海关边境保护局，20%的人员被收编到移民海关执法局。由于运往美国的海运集装箱近70%经由世界20个大港发出，因此美国海关首先将这20大港作为推行CSI的重点（其中涉及我国港口为：香港、上海和深圳）。据消息称，美国海关今后还将在其他输美集装箱量大且具备设施与技术条件的港口推广CSI。

日本海关：日本作为自然资源缺乏的国家，贸易立国是日本的基本发展战略。日本财务省关税局相当于日本的海关总署，共有正式官员174人，其中从事国际合作的有两个部门，一是国际事务和研究课，共29人，主要从事双边合作及技术培训；二是参事室（由于课长职数限制，日本海关在课级部门之外设立的级别相当的机构，参事室设参事官，类似于我国的非领导职务的官员）共18人，主要从事 WTO、WCO、APEC 及 ASEM等多边框架的工作。两个部门共47名官员，占关税局总人数的27%。此外，日本海关培训学院还有3人专门负责对外培训的执行，9个直属地方海关都配有1名对外合作的专门官员，主要从事外国来访的接待和介绍情况工作。

韩国海关：韩国财政部（MINISTRY OF FINANCE）下辖的关税厅（CUSTOMS BUREAU）是唯一全面负责有关关税政策事务以及海关规章制度实施的中央海关机构。新时期，韩国海关愿景是成为“二十一世纪世界最佳海关”，现阶段正积极致力于使国家成为东北亚商业中心。韩国海关在多边海关合作事务中日趋活跃，在地区海关合作中有所作为，担任2008年至2010年WCO地区副主席，承办下届亚太RILO，从2011年起在WCO设立海关合作基金，努力在情报执法和能力建设上实现“双管齐下”。韩国海关为确保包括进出口企业在内的供应链各方利益，正积极与亚太地区主要国家开展AEO相互认证，以便确保获取国内认证企业在国外也同样享受优惠，同时考虑韩国经济已经进入知识创新阶段，对知识产权保护也更为广泛地参与了国际合作。

三、加强海关国际合作的构想和建议

（一）建立健全双边和多边会晤机制

机制创新是工作创新的重要前提，是不断提高工作质量的有力保障。对此，为增强国际合作的主动性，我国海关：一是应当与我国综合国力和经济实力的发展同步，在多边、地区、双边等各层面上，按照中共中央外交和经贸布局要求，突出驻欧盟、美国、俄罗斯等地大使馆海关组的窗口和桥梁作用，考虑扩大完善海关驻外机构网络，在最前沿收集信息，帮助对外企业切实在通关手续、投资发展等方面的问题，充分利用和体现区域合作优势。二是尽快完善我国海关与其他成员国海关之间的三级会晤机制，即署级、对应直属海关级和对应边境隶属海关级的会晤机制，在机制的作用下，就各国海关共同关注的问题进行专题研究并加以妥善解决，尤其要充实完善国家海关间“互助合作协定”，达成合作领域逐步深化的共识，并围绕各国海关的政策法律法规、通关制度、贸易制度及贸易的变化等开展各类交流活动，制定各国海关间相互培训人员及互派留学生等规划。三是在海关总署领导下，由隶属海关关际合作双方建立交流联络管道，指定相关的联络部门和人员，定期互访，深入熟悉和了解各自海关的管理制度、业务制度和法律制度等基本情况，建立关际合作的基础。在适当的时候，可以选择重点项目，如风险管理、AEO企业认证管理、知识产权保护等，进行深入的考察和学习，为我所用。

（二）完善国际情报和风险管理体系

在推进海关合作的进程中，由于成员国多处于经济转型期，实施风险信息管理已成为现实需要。一是搭建海关工作组信息平台，实现各国海关数据信息联网，在这一平台上，适时对外公布各国法律法规和政策，实现规定范围内的统计数据共享，公布相关贸易数据，向各成员和企业界发布集体行动计划和项目进展情况，提供各成员的联络人名单等。二是建立国际贸易价格综合监控网络，按照WTO估价规则建立健全海关国际贸易价格综合网络，通过进出口货物价格信息资料进行分析和研究，全面掌握对外贸易发展变化的趋势，及当前进出口货物的实际成交价格、境外相同货物、类似货物价格等方面的信息，为海关审价、稽查工作，打击进出口企业虚报价格行为提供真实可靠的情报保障。三是倡导实施以“监管互认、执法互助、信息互换”为核心内容的3M新型海关合作模式，积极参与全球海关网络特别工作组的工作，开展与毗邻国家海关的边境协调管理合作，探索提升风险管理水平，密切在打击走私、缉毒、反瞒骗、知识产权保护等方面的合作，维护公平竞争的贸易环境。

（三）培养一支优秀的外事人才队伍

在海关外事工作中，我们要始终树立政治意识、大局意识、责任意识和精品意识，围绕“加强和改善两国海关合作”这一主线，密切关注两国经贸发展动向，突出合作重点项目，通过外事对业务的服务，在做好外事与业务的两个整合和两个统筹方面下功夫。

近年来拟与我国深化海关合作、商建自贸区的的国家越来越多，为缓解目前中国海关国际合作工作压力大、任务重的局面，需要逐步解决国际合作人力资源匮乏、力量单薄的矛盾，更需要建立起一个包括三个层面的国际合作人才圈：第一圈是总署国际司和各相关司局现有的国际合作人才；第二圈是海关院校、研究中心的人才；第三圈是相关业务领域的个人人才。与此同时，要围绕这个目标建立各种工作机制，加快发现或培养海关急需的国际型人才，并为他们创造展示才能、开阔视野、拓展思维和亲自实践的机会；还要建立激励机制，可以考虑采用接受国外培训甚至立功受奖等方式。

（四）加强两岸三地及对港澳台合作

近年来我国两岸三地海关合作成效十分明显。2001年内地海关分别与香港、澳门海关签署了海关合作互助安排，确定在简化海关手续、经验交流、人员交流、校际交流、情报交换、打击走私等方面开展合作，并建立了双方高层年度会晤、联络官定期会晤和粤港海关会晤机制。CEPA正式实施后，两岸三地海关通过卓有成效的联系与协调，对加快两岸通关速度、联合打击走私发挥了积极作用。2002年，我国海关成功挫败中国台北海关参与RILO工作的图谋。2005年，在中美两国海关正式实施中美CSI前夕，成功迫使美国海关从其官方网站中将“台湾高雄”从主权国家的城市名单中删除。在巩固成绩的基础上，建议今后：一是加强两岸三地海关间的联系，完善合作平台，形成持续推动合作的局面及长期稳定的合作机制；二是加强对区域海关合作的分析预测，着力解决推进海关国际合作中所涉及到的项目、方法、手段、步骤等具体问题，进一步分析确定双方合作的具体项目；三是以协调和简化海关业务制度为中心，加快推动优先领域的务实合作，促进CEPA等合作项目建设。

（五）从战略高度进一步规划海关国际合作

从表面上看，海关国际合作无论是内部工作机制还是外部工作机制，即各部门的国际合作工作联络员机制、协议评估机制、联席会议机制等等，已经较为全面，但是，在机制的落实上存在着较大的缺陷。究其原因，一方面在于国际司作为一个非海关传统业务部门，而海关国际合作涉及到大多是具体业务上的合作，因此，存在着难以推动的局面；另一方面，也就是最为关键的是，海关国际合作工作机制并没有纳入法制化的轨道。对此建议，我国政府设立一个高级别的“海关国际合作战略咨询委员会”。委员会主席由海关总署署长亲自担任，分管副署长担任执行副主席。委员会成员不仅邀请海关系统内的高级专家，还应着重邀请海关系统外的高级专家参加；不仅邀请本国专家参加，在适当时机还可考虑邀请外国或WTO、WCO等国际组织的专家参加。

该委员会应全面负责从战略高度来规划我国海关国际合作，在理论层面，应大力充实“海关国际问题研究中心”的组织机制与研究力量，由其牵头，组织相关海关人员、聘请国际问题的学者专家对海关国际合作进行前瞻性的理论研究，定期发布国际合作研究课题；在实践层面，要依据海关国际合作中新产生的问题，分析其长期的影响，探索或实施新的合作平台、合作机制，推动海关国际合作的新发展。

发展对外合作关系是我国政府提高国际影响力的关键步骤；而发展全球贸易与物流相关产业，则是我国实现现代化目标的重要举措。我国海关应当紧密围绕物流与贸易发展的实际需要，创新机制，采取灵活务实措施，通过建立友好交流关系、开展区域合作执法等多种形式，全方位、多渠道、深层次开展海关国际合作，服务我国外经贸大局，推动我国经济社会又好又快发展。