社区居家养老服务模式创新：以济南市洪家楼街道为例

吴 春

（中共济南市委党校，山东 济南 250014）

“十二五”期间，我国面临着“未富先老”的基本国情，人口老龄化、高龄化、空巢化趋势进一步加强。随着“421”结构家庭的日益增多，传统的家庭养老功能日渐弱化；与此同时，养老机构面临着数量少、成本高、床位紧张等现实问题，因此，整合社区资源，实现老人不出社区在家养老成为各级政府和社会关注的新课题。中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》要求，必须加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区养老服务的功能。济南市洪家楼街道地处济南市洪楼商贸区核心地带，辖区常住人口中60岁以上老年人4021人，占户籍人口的14.7%，为加快推进养老服务业发展，满足广大老年人不断增长的养老服务需求，近几年，洪家楼街道本着“以人为本、科学发展”的原则，坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的方针，积极探索居家养老服务新模式，积累了丰富的经验。

一、洪家楼街道居家养老服务模式创新的时代背景

1、人口老龄化趋势进一步加强，老年人口基数大

国际标准规定，如果一个地区60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%，那么表明这个地区进入老龄化社会。截止到2012年6月，洪家楼街道辖区60岁及以上户籍老年人口4021人，占户籍人口的14.7%，其中65岁以上老年人2759人，占户籍人口的10.09%，按照国际标准洪家楼街道已是一个标准的老龄化社区。养老问题已成为洪家楼街道面临的一个重大社会问题。

随着人口老龄化的加速发展，洪家楼街道高龄化、空巢化的趋势也日益加剧，在4021名老年人中享受低保待遇的28人，空巢老年人443人，半自理及不能自理老年人205人，这些老年人孤独感更强，更渴望亲情，更渴望便捷的生活方式，更渴望贴心的医疗保健，更渴望社会的贴心关怀，创新养老服务模式势在必行。

2、家庭养老功能弱化，养老机构发展滞后

随着计划生育政策的推行，洪家楼街道家庭结构小型化趋势日益明显，截止到2012年6月，洪家楼街道辖区常住人口27347人，街道辖区总户数10013户，每户家庭平均2.73人。“4-2-1”结构家庭意味着一对夫妇要对四位老人负有赡养义务，在生活照顾、精神慰藉等方面家庭养老的重担成倍增加，子女在对老人提供经济支持、生活照料和精神慰藉等方面，往往力不从心、难以周全。家庭结构小型化弱化了家庭养老功能。

与此同时，社会养老机构发展滞后呼吁探索新型养老模式。济南市民政局相关调查显示,2012年济南市60岁以上的老年人约有93万,而养老机构包括公办、民营在内总共有68家,床位只有7200多张，这些养老机构只能解决济南市不到1%的老年人养老问题，较之于国际社会通行的5%—7%的比例相差甚远，这也就意味着99%以上老年人必须选择其他的养老途径；再者，当前养老机构大多是保本或微利经营，其中民办养老服务机构以家庭或个人合股投资为主，投资规模较小，由于资金紧张，养老服务机构大多设施比较简陋，服务层次比较低，主要是以日常生活护理、照料为主，存在医疗保健、精神慰藉不到位等问题，与现实的养老需求差距较大。同时，目前洪家楼街道辖区内没有开设养老机构，老年人要到养老院养老必需离开熟悉的社区，对大多数老年人而言，离开熟悉的社区是其心理上无法接受的。老年人对养老服务需求量大、要求高、增长快，与社会上养老机构数量少、质量差、增速慢的矛盾日益突出。

3、各级政府相继出台居家养老服务政策，政府扶持力度增大

2008年全国老龄工作委员会办公室等十部委联合发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》强调，发展居家养老服务，要以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，坚持政府主导和社会参与，不断加大工作力度，积极推动居家养老服务在城市社区普遍展开,同时积极向农村社区推进。根据党中央和国务院的指示与要求，2010年山东省出台的《关于进一步加快老龄事业发展的意见》进一步提出，以社区服务机构、社区卫生机构等公共服务机构为依托，以社会养老服务机构、家政服务机构等相关服务单位为骨干，以志愿者服务为补充，逐步建立健全覆盖城乡的居家养老服务网络。到 2015年，各县(市、区).乡镇(街道)、城市社区和农村中心社区普遍建立居家养老服务设施和网络，实现全省城乡居家养老服务全覆盖。2010年济南市出台的《济南市居家养老服务工作实施意见》提出，要“打造情暖夕阳居家养老服务品牌，不断加强和完善养老服务体系建设，探索政府资助老年人特别是‘三无’老人和低保老人及特殊困难老年人养老的途径和办法，努力为老年人提供周到、便捷、高效、体贴的专业化服务，为构建和谐社会做贡献”。按照十部委的要求及上级政府的实施意见，洪家楼街道办事处全面创新工作机制，严格规范服务标准，深入挖掘社会潜力，广泛动员社会力量，积极探索居家养老服务模式，“政府主导、社会参与、全民关怀”的居家养老服务全面展开。

二、洪家楼街道居家养老服务模式的具体运作

1、整合各种资源，保障居家养老服务有序推进

居家养老服务是指老年人居住在家中、以社区为中心、养老服务由社区为依托的各种社会力量来提供的一种养老模式。多种主体积极参与是社区居家养老服务模式可持续发展的关键。洪家楼街道居家养老服务坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的原则，整合各种社会资源，不断提升服务功能和服务品质。一是政府主导。洪家楼街道办事处作为社会公共政策、公共服务的提供主体，在老年人居家养老服务工作上承担了主要责任。首先，思想上高度重视。为确保居家养老工作的顺利开展，洪家楼街道办事处成立了专门的工作领导小组，多次召开了领导班子会议、相关科室会议、社区书记会议以及各种协调会议，对居家养老服务工作总体把关、精心部署、统筹协调。其次，做好基础调研工作。洪家楼街道办事处抽调专人力量，对辖区内老年人数量、收入情况、养老意愿等情况展开全面调研，对60岁以上老人及服务需求分门别类登记，建立困难老人服务需求档案，为居家养老服务做好基础性数据收集工作。再次，建立专门管理机构。洪家楼街道各社区成立了居委会领导下的居家养老服务站，服务站配备了电视机、棋牌桌、躺椅、健身器材等生活用品，还专门聘请了专、兼职人员，有自理能力的老人可到居家养老服务站接受亲情化、专业化的养老服务。最后，加强监管。洪家楼街道从事居家养老服务的工作人员优先录用辖区内下岗的失业人员及“4050”人员，对于这些工作人员，洪家楼街道办事处精心选聘，制定了专门规章制度定期进行考核考评。二是社会参与。洪家楼街道积极创建“社区十分钟生活服务圈”，“社区十分钟生活服务圈”加盟单位达到50多家，并以此为契机积极培育和发展辖区内的各种社会组织，对老年人提供及时、“一对一”的便捷服务。三是全民关怀。大力发展由社区党员、爱心人士、社区居民等组成的敬老助老志愿者队伍，并通过邻里互助、社会认助等活动，加大居家养老服务力度，同时积极倡导和鼓励低龄健康老年人为高龄老年人提供志愿服务，形成全民尊敬老年人、帮助老年人的和谐局面。

2、创新形式，实现灵活化、人性化、个人化的居家养老服务

洪家楼街道充分尊重老年人的需求和意愿，采取了灵活多样的方式展开居家养老服务。一是政府购买养老服务。对支付能力不足的困难老年人，每月由政府出资购买20个小时的送时服务。获得这种服务的老年人须具备的条件是：年满70周岁，享受低保待遇的“三无”孤老；年满70周岁，省(市)级以上劳模、重点优抚对象且子女无力承担赡养义务的老年人；年满70周岁，月收入低于上年度最低工资标准的独居或仅与残疾子女生活的老年人；年满60周岁，日常生活需要介助(半护理)或介护(全护理)的困难“二无”(无子女、无劳动能力)老年人；年满70周岁，日常生活需要介助或介护的独生子女家庭的困难老年人；家庭有特殊困难的，经县(市)区级民政部门委托的评估机构认可，可适当放宽条件。服务内容包括生活照顾、家政服务、精神慰籍三大类。细分为送餐、洗澡、陪护看病、打扫卫生、做饭、陪老人聊天等。上门服务、日托是政府购买居家养老服务的两种主要形式。二是“一对一”结对子。针对老年人的不同需要，洪家楼街道量身定制帮扶计划、帮扶范围及帮扶项目，各社区居委会书记带头与社区“空巢”老人结成帮扶对子，帮老人晒被、与老人聊天、陪老人看病等，看似平常的小事，对“空巢”老人来说，却并不简单甚至很困难，通过“一对一”结对子，解决了老年人遇到的生活困难，提高了老年人的生活质量。三是开展丰富多彩的文体活动。为满足老年人的精神需求，丰富老年人的晚年生活，洪家楼街道为老年人购买保健图书，将社区图书室免费向老年人开放；开展老年人运动会，倡导“运动生活”；开展健康查体，普及医疗保健知识等。四是设立“求助门铃”。俗话说“远亲不如近邻”，独居老人日常生活中难免会遇到一些紧急情况，针对此问题，洪家楼街道办事处特别为辖区内孤寡或空巢老人免费安装了求助门铃，求助门铃是一对子母铃，母铃安装在老人家中的床头边上，一旦遇到紧急情况，老人只要按响母铃，安装在邻居家的子铃就会响应，使老人能得到及时救助。

3、加大从业人员培训力度，打造高素质居家养老服务队伍

洪家楼街道每个社区的托老服务站、社区居家养老服务工作站都会配备2—3个专业人员，专职负责辖区内老年人居家养老服务工作，这些岗位属于公益性岗位，人员主要从社区下岗失业“4050”人员中招聘，按照就近原则，洪家楼街道共招聘了11名体检合格的下岗失业人员，由他们组成居家养老服务队，为老年人提供生活照顾、精神慰籍等服务。准居家养老服务人员正式上岗前首先要接受全面培训，经区劳动部门专业培训获得资格证书及技术等级证书后才可录用，正式聘用会签订《居家养老服务合同》、《服务员承诺书》，确保服务人员能够认真履行职责。服务人员的补贴以时间为标准，按照每人每天9元的标准，由街道办事处按月核发服务经费，此资金由区财政局每季度初拨付，专款专用，专帐管理。

4、过程与结果并重，建立科学的居家养老服务评估机制

科学的评估机制是创新居家养老服务模式的关键环节，是确保居家养老服务顺利实施的有力保障。洪家楼街道办事处在探索居家养老服务新模式中注重建立科学的评估机制，过程与结果并重。一是注重居家养老服务的过程评估。洪家楼街道办事处对于政府购买的居家养老服务实行“三审两榜”工作程序，所谓“三审”，即需要政府购买服务的老年人向社区居委会提出申请后，要依次经过街道办事处专门评估组织评议、街道办事处审核、区民政部门审批；所谓“两榜”，即申请人在街道办事处专门评估组织评议通过后，洪家楼街道办事处会在社区明显位置张榜名单公示，此为“一榜”，最后经区民政部门审批通过后再次在社区明显位置张榜公示，此为“二榜”。二是注重居家养老服务的结果评估。洪家楼街道办事处制订了详细的居家养老服务标准和质量要求，成立了由街道办事处、社区居委会、社区居民代表组成的考评监督小组，对居家养老的服务质量和效果进行严格的考核和监督。洪家楼街道办事处给每位居家养老的服务人员发放《居家养老服务卡》，服务人员每次结束服务后需要老人对服务时间及效果签名，社区及街道办事处可根据服务卡对服务效果进行跟踪检查。

三、洪家楼街道创新社区居家养老服务模式的启示

洪家楼街道在积极探索社区居家养老服务新模式过程中，以“立足社区、面向老人、专业服务”为宗旨，以提高老年人生活质量为目标，为社区老年人提供了生活照料、家政服务、精神慰藉等多方面的服务，通过模式创新，改善了老年人尤其是困难老年人的生活状况，提高了老年人的生活质量；缓解了政府财政压力，提高了服务效率，增加了社会福利总量；促进了政府与社会组织、公众之间的互动，形成了政府与社会的新型合作伙伴关系。洪家楼街道的社区居家养老服务新模式为探索居家养老服务可持续发展提供了有益经验。

1、促进社区居家养老服务主体多元化发展

我国已进入深化社会领域改革的新的发展阶段，推进公共治理结构转型已成为当前改革的主要任务。党的十七大报告提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。社区居家养老服务要通过政府、社区组织、企业、志愿者等不同力量共同参与来实现。在社区居家养老服务新模式中，政府是掌舵人，要担负起政策制定、整体规划、服务监管、购买服务等职责；社会组织、企业、志愿者是划桨人，要承担直接提供居家养老服务项目、培训服务人员、组建社区居家养老服务信息网络等职责。在政府主导、多方参与的社区居家养老服务格局中，应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过政府购买养老服务、合同外包、政府补贴、民办公助等形式，开放社区居家养老服务市场，引入更多的社区力量加入社区养老服务网络建设，建立社区居家养老服务新模式。

2、建设专职人员与志愿者相结合的专业服务队伍

针对老年人的社区居家养老服务，需要充满爱心、具备家政服务常识、基本康复护理知识的专业人才的加入。因此，居家养老服务人员必须体检合格，可优先聘用社区“4050”人员；招聘后，投入专项资金，社区可依托高等院校、技师学校、职业培训学院等机构建立居家养老服务培训基地，加大对从业人员护理保健、康复医学、饮食营养搭配、老人心理等知识的培训，推行居家养老服务护理员职业技能鉴定；建立健全各种工资、保险、评价、奖励等各种规章制度，确保从业人员按规定参加社会保险及享受相关待遇；通过宣传，鼓励党员、学生、普通公众及社会上有爱心的人士加入居家养老服务团队，建立常态化、制度化的志愿者服务团队，让更多的老年人感受社会大家庭的温暖。

3、因地制宜，突出重点，特别帮扶困难老年人

为应对人口老龄化，实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求，济南市民政局、财政局于2010年联合颁布《济南市居家养老服务工作实施意见》，特别提出“探索政府资助老年人特别是‘三无’老人和低保老人及特殊困难老年人养老的途径和办法”。我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，在探索社区居家养老服务新模式初期，鉴于人力、物力、财力等各种资源有限的实际情况，在社区提供生活照顾、康复医疗、精神慰藉等居家养老服务项目时，应首先满足无劳动能力、无生活来源、无赡养人或赡养人无赡养能力的“三无”老人、低保老人及低收入高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，在此基础之上兼顾全社区老年人居家养老服务需求，社区居家养老服务应秉持“重点突出、兼顾全局“的方针，根据社区整体资源及老年人数量等实际情况，通过优先服务特困老年人，逐步提高社区居家养老服务水平。

4、实现社区居家养老服务模式标准化运作

社区居家养老服务标准化运作是提高服务效率、节省服务成本、实现社区居家养老服务可持续性发展的重要保障。所谓社区居家养老服务标准化，是指包括社区居家养老服务对象的确定、居家养老服务的内容和方式、申办程序、服务人员补贴计算、居家养老服务绩效评价等全方位的标准化运作。以申请政府购买居家养老服务项目的程序为例，在申办程序上洪家楼街道严格依据“三审两榜”的工作程序，严防徇私，确保了服务的规范性、高效性、公平性，百姓对项目的满意度极高，自2009年洪楼街道试行政府购买居家养老服务至2011年底，街道共为63名老年人提供了8100小时的生活照料、家政服务、精神慰籍等服务，接受服务的老年人满意度高达98%以上。

5、配备多样化、现代化、体系化的社区居家养老服务设施

洪家楼街道在创新居家养老服务模式过程中，逐渐形成了“走进去”、“走出来”的基本服务形式。“走进去“，即有经过专业培训的服务人员上门对生活不能自理的老年人提供一对一的专业服务；“走出来”，即动员一部分有自理能力的老年人到社区养老服务站接受亲情化、专业化的养老服务。为了老年人能更积极地“走出来”接受更高质量的养老服务，要求社区配备完备的服务硬件设施。针对有锻炼需求及康复需求的老人，社区在条件具备的情况下可购置一定健身器材，为老年人恢复和增进体能提供基础保障；针对“老有所为、老有所乐”的需求，可在社区养老服务站、社区文化站设立棋盘室、图书室、歌舞排练室、上网室等，为老年人的互动和交流提供必要的场地，丰富老年人的文化生活，实现真正的“以人为本”；针对老年人的日常需求，可购置餐具、护理医疗器械等，设立老年助餐点、老年日常保健点等；为提供更高效、更便捷的居家养老服务，可构建社区居家养老服务信息平台，收集老人基本信息、建立老人健康档案、开设社区呼叫电话热线等，通过网上办公实现政府、社区社会组织、社会公众及老年人的有效衔接。

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