基于校院两级管理的预算绩效管理探析

虞剑锋

随着政府公共财政管理中部门预算、国库集中支付、政府集中采购等一系列改革的成功和深化，公共财政管理更加强调以效益为中心，以成果为导向，预算绩效管理已成为公共财政管理改革新的价值取向。以浙江省为例，在2005年浙江省政府下发了《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》及《浙江省财政支出绩效评价办法（试行）》后，按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，从开展宣传、建章立制、组建机构、实施评价等方面，开始扎实推进预算绩效管理工作，尤其是今年浙江省又出台了《浙江省省级部门预算绩效管理工作考核办法（试行）》，更是明确了预算绩效管理的主体责任是资金使用部门（单位），将从绩效目标、指标体系、绩效自评等多个维度对部门（单位）的预算绩效管理工作进行考核，成为政府绩效管理的重要组成部分。可以预见，预算绩效管理作为推进财政管理精细化、科学化的重要切入点，提高财政资金使用效益的有效手段，政府实施预算绩效管理的决心和力度会不断加大，将对财政资金使用部门（单位）的管理提出更高的要求。与政府力推预算绩效管理要求相比，作为国家公共事业单位管理、主要依靠财政资金办学的高校，对预算绩效管理无论是在理论认识、思想统一还是在管理实践上，都存在着明显差距。基于大多数高校都实行了不同形式的校院两级管理，确立了各两级学院的主体地位，学院在成为教学、科研等教育研究活动中心的同时，也相应成为管理责任中心，承担着理财的的责任。因此，要适应政府财政和教育主管部门对高校预算绩效管理的要求，真正实现高校财务从粗放型向精细型、从收支型向理财型、从控制型向绩效型转变，先要从构建高校内部以学院为主体的预算绩效管理入手，来推动学校整体预算绩效管理水平的提高，达到在市场经济条件下，强化绩效管理，优化资源配置，提高资金使用效益，进而增强学校竞争能力，实现高校可持续发展的目的。

一、实施校院预算绩效管理的理念创新

“绩效”起源于西方，最早应用在企业管理和人力资源管理，在六、七十年代美国遭遇经济危机时，将“预算绩效”概念引入了政府公共管理领域中。预算绩效管理是依据公共财政效率原则，以支出效益为导向，以绩效评价为手段，对单位资金使用绩效目标的设立、实施、考核、奖惩的管理制度。可见，预算绩效管理是个系统概念，不仅关注产出，也关注投入；不仅关注效益，也关注目标；不仅关注结果，也关注过程。在高校内部建立预算绩效管理，引入新的预算管理理念，对于解决高校目前较为普遍存在的不计成本、资金浪费、效益低下、责任淡化等问题，全面创新管理理念,具有现实意义。

（一）增强成本观念。长期以来，受传统计划经济体制的影响，高校办学经费大部分由政府承担，又由于教育的特殊公益性质，人才培养、科研成果转化和社会服务的外部性和滞后性，经济效益难以用直观的“货币”形式来表现利润，许多教育管理者都缺乏成本意识，有钱赶紧化，没钱伸手要，导致一方面教育经费严重不足，甚至负债运行，而另一方面在学校不计成本、不讲效益、资源浪费的现象却时有发生，有些甚至是触目惊心。预算绩效管理就是要打破高校内部对成本无人问津的状态，克服那种以为不讲利润就可以忽视成本的陈旧观念，建立一种办学成本衡量和约束机制，从根本上改变学校内部存在“重经费、轻管理”的状况，通过设置绩效评价指标，对各学院的投入—产出所产生的绩效进行评定和划分等级，树立使用学校经费就要拿出对等效益的观念。

（二）树立责任意识。由于高校办学规模的扩大，管理分权不可避免，许多高校实行校院两级管理，校院两级管理的特征是科学划分了校院两级的“责、权、利”关系,学院成为学校的微观管理主体,拥有财务、人事等事务管理决策权。这种管理模式其实也是在组织内部建立了一种委托—代理关系，学校是委托人，各学院成为受托人，学校在下放财权后受托人要按委托人的要求完成受托任务和目标,履行应尽的职责。但在高校这样的承担多重使命的复杂组织内部由于同样存在的信息不对称,又缺乏有效的监督和制约机制,学院管理者的利益和学校的利益也并不总是相一致，出现权力下放，责任缺失，权责不对等的情况。受“经济人”利益驱动，“一支笔”审批在提高审批效率的同时，也就很容易兹生腐败了。预算绩效管理经科学化、民主化和集体讨论的程序预先设定了评价的指标体系，这些指标体现了学校要求学院实现的目标和期望的行为，使顶层的关切变为基层普遍的关注，将会发挥目标引导和规范作用。预算绩效管理也有问责的功能和机制，如果经评价和考核，存在决策失误、管理不善及经费使用浪费等问题，将综合运用经济的、行政的力量迫使责任者承担必要的责任。

（三）创新预算管理制度。高校内部预算管理始终存在着预算管理弱化的现象，根本问题出在预算管理的指导思想上。高校一直来遵循着“量入为出，收支平衡”的预算管理原则，只体现了“量”的要求，而忽视了对“质”的追求。虽然，在预算编制时，高校也在尝试零基预算、弹性预算、滚动预算等更为科学的预算编制方法，但预算编制主要还是依据教职工人数、学生人数等因素完成“分钱”的工作。至于预算下达学院以后，钱是怎么化的，是否该化，是否把钱用在刀刃上，现行的会计制度和财务报表无法反映上述问题，学校财务部门也难以控制预算的执行情况。显然这样的预算管理没有达到应有的目的。推行预算绩效管理，就是在预算编制时要体现“绩效”的理念，预算编制既要控制“量”，也要体现“质”的要求，化学校的钱就要拿出对等的效益来，建立一种“拿钱不容易，化钱更不容易”的约束机制，从而提高预算执行的严肃性，保证预算执行的质量。

（四）创新财务管理思路。学校财务管理是依据国家和部门的法律、法规和政策,以及在此基础上结合单位实际制定的一系列规章制度,处理学校财经关系的管理活动。不难发现现行财务管理制度不少都是“禁止”、“不准”、“必须”、“不得”等限止性条文，表明高校的财务管理思路仍局限在管制上，重“规则”胜于“激励”，重“程序”胜于“实效”。而事实上，由于这样的管理思路违背了管理的人本和激励原理，这些看似很严厉的条文往往在实际中很难得到真正执行和落实，也使得学校的财务部门经常两头受气，陷于尴尬境地。先进的管理理念应重在“疏”而不在“堵”，重在“奖”而不再“罚”。预算绩效管理是一种更加积极的财务管理理念，给学院管理者在实现绩效目标的过程中更多的自主权，发挥学院管理者的主动性和积极性，重视正面引导和激励报酬，促使高校财务从约束型向绩效型，从程序型向任务型转变，实现高校财务管理理念的根本性转变。

（五）优化资源配置。高校内部也存在学院与学院之间资源配置不均衡、不公平问题。每个学院资源配置固然与学科、专业性质有关，但存在问题的原因不在于此，而是学校对学科建设、学生培养的资源配置标准心中无数，资源配置的盲目性、随意性很大。由于没有办学成本约束和回报的要求，学院自然会产生上项目、争投资的偏好，只管争着建不管好好用。一方面是学校办学资源十分有限，另一方面是许多资源长期闲置、重复配置和利用效率低下。在预算绩效评估中，可以设置资源配置和使用效率方面的指标，用于比较衡量办学成本，同时，可以通过逐步观察,积累经验，修正评价指标,逐步明确资源配置的基本标准,有助于建立资源有偿使用机制,遏制学院过度投资需求,优化资源配置。

二、实施校院预算绩效管理的主要环节

（一）绩效目标是前提。通俗地说，预算绩效目标就是化钱是为了什么？钱化了后可以达到什么目的。预算绩效目标是预算绩效管理体系的首要环节，是学校安排资金的重要依据，也是事中绩效监控、事后绩效评价的重要依据。没有预算绩效目标就缺少了考核的依据，也就难以引导管理者使用好资金。要按照资金的不同性质和项目类别，制定不同的绩效目标。预算绩效目标要求明确、清晰、量化和细化，要反映在现有基础上的提高水平，而且是经过努力可以实现的，既有建设期内的总目标，又要有分年度的建设目标。从当前管理现状来看，可以先从教学建设、学科建设、师资队伍建设及科学研究等项目经费入手，今后逐步扩大到学院所有管理经费。在预算编制之前，要求项目申报必须要有明确的预算绩效目标，组织专家组进行绩效目标调研、论证、答辩等工作，把住项目质量关。学校财务部门根据专家的科学论证和可行性分析，筛选甄别项目价值，合理安排项目资金预算。这就将预算管理的重心，从事后评价前移至事前评介，促使资金使用部门更加重视绩效目标和指标。

在高校管理中，结合校院两级管理改革，实施校院预算绩效管理，将推动以效益为导向的高校财务管理的改革，在实现社会利益的同时更加注重经济效益，符合建立现代大学制度的价值取向。校院预算绩效管理，尚缺乏成熟的经验和成功的案例可以遵循，但在探索和实践中，必须抓住和构建以下主要环节。

（二）评价指标是核心。绩效评价贯穿于预算绩效管理的全过程，可以分为事前评价、事中评价和事后评价，评价的重点应该放在事前评价和事后评价上。预算绩效评价是否科学、合理、公正取决于评价指标体系。评价指标是预算绩效管理的核心，也是预算绩效管理的难点和焦点。评价学院预算绩效管理的指标设计在遵循效益性、全面性、导向性、经济性和可操作性这些通用原则的同时，还要正确处理好几个关系。一是正确处理好业务指标与财务指标的关系，即在评价指标体系中究竟是以业务指标为主还是以财务指标为主。预算绩效管理强调的是资金使用管理中目标与结果的关系及结果的有效性，目的是促进学院经费使用的效率，而资金使用的效率最终是体现在业务结果上。如果指标体系中财务指标权重过大，就又容易变成资金使用合规性评价。因此，在评价指标体系中，应以业务指标为主。二是正确处理共性指标与个性指标的关系。高校向多科性、综合性方向发展的趋势越加明显。学院与学院之间由于学科、专业设置的不同有较大的差别，用一套评价指标体系衡量不同学院的预算绩效管理，显失公平和公正。因此在评价指标体系中，既要有共性指标还要有体现学院特色的个性指标，但应以共性指标为主，便于学院与学院预算绩效管理的比较。三是正确处理定性指标与定量指标的关系。由于教育活动的特殊性，单纯用数量指标评价学院的预算绩效管理会失去评价标准的全面性，需要设计一些描述性的定性指标，但应以定量指标为主，尽量减少定性指标的权重。四是正确处理上层指标与下层指标的关系。为体现评价指标体系的科学性和合理性，预算绩效评价指标往往需要分成不同层次，要在把握上、下层指标逻辑关系的同时，上层指标要突出指标的全面性，下层指标则体现重点性。

（三）组织评价是保证。确定了绩效目标和评价指标体系后，要在校内组织好对学院的预算绩效管理评价，确保评价活动的客观公正。在高校管理实践中，也各种各样的考核和评价，大多流于形式，效果并不明显。为了保证预算绩效评价的客观性、公正性并取得实效，可以采用自评、互评与联评相结合的办法。自评是由学院各自按规定的要求，在对准评价指标和依据评价办法的基础上，提出本单位预算绩效管理自评报告。互评则是在自评基础上，可以采取随机办法，组织学院间的相互评价。由于学院与学院存在利益制衡，互评有利于发现预算绩效管理自评中存在的问题和不足。联评是在学校层面对互评结果的最后审定和确认，一般应不轻意改变互评结果。在绩效评价中，学校财务部门和其它业务处室要发挥好牵头、组织、协调、指导和制度安排的作用。

（四）结果应用是关键。预算绩效评价的最终目的就是为了应用，为了使学校资金发挥更大效益。失去了绩效评价结果的应用，预算绩效管理作为一种制度安排也就失去了生命力。从目前看，预算绩效评价结果至少可以在以下几方面得到应用。一是在年度预算中安排部分绩效经费，绩效经费的分配和绩效评价挂钩，绩效评价好的多得，绩效评价差的少得甚至不得；二是绩效评价结果应体现在校内绩效工资分配中，允许绩效评价优秀的学院上浮一定比例的绩效工资；三是绩效评价结果要体现在项目经费安排上，对评价业绩突出的，在项目经费保障上给予倾斜并优先安排；四是绩效评价的结果均要按程序通报，促使其自觉重视预算绩效管理评价，并切实整改评价中发现的问题。五是可以将绩效评价的结果同干部人事制度改革相结合，促使管理者不断提高管理能力和水平。

三、实施校院预算绩效管理的必备条件

实施预算绩效管理制度，开展预算绩效评价，将会对高校的管理改革带来深刻的影响。为了使这项创新性的工作扎实开展，并取得实效，需要具备相应的基础条件。

（一）领导要高度重视。高校的竞争将会更加激烈，管理能力将决定竞争的输赢。财务管理是学校行政管理的核心，具有不可替代的作用。提高办学效益，使有限的资源发挥最大作用，满足高校利益相关者的要求，高校人尤其是高校的管理者必须确立起“绩效第一”的理念，营造追求绩效的良好氛围，担当起绩效理财的责任。只要管理者的思想统一，行动一致，就为实施预算绩效管理创造了最大的有利条件。

（二）制度建设要先行。实施预算绩效管理，不能操之过急，也要“摸着石头过河”，先要从健全制度建设入手。无论是预算绩效管理工作的实施，还是评介结果的应用，都有赖于一定的制度规范。要重点制定预算绩效的管理办法、考核办法、结果应用办法、指标评价办法等一系列的规章制度。除此之外，学校管理的相应配套措施和制度也应同步跟进，使预算绩效管理工作发挥应有的作用。

（三）财务职能要转变。受多种因素的影响，高校财务管理的职能一直未有根本性的转变，管理的重心还是在实现收支平衡上。实施预算绩效管理，要求全方面创新财务管理的体制机制、目标内容和方法手段，对财务管理职能的转变形成倒逼机制，促使高校财务向绩效管理转型。财务职能的转变对高校财会人员素质能力提出更高的要求，高校的财务人员不仅要具有丰富的财务管理知识和经验，又要掌握高等教育管理规律和现代信息技术能力，唯有这样的复合型人才，才能适应高校预算绩效管理的要求。

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