房屋征收中的司法问题探析

宋 双,崔 靖

随着我国经济的快速发展及城市化进程的加快,各地陆续开展了大规模的房屋拆迁活动。拆迁不仅直接涉及公民的基本权益,而且地方政府、开发商、法院、建筑公司等也卷入其中,个人利益、公权力以及商业利益交织在一起,矛盾愈演愈烈,对社会的和谐与稳定也造成了很大的危害。在目前的房屋拆迁实践中,无视公民基本权利、滥用行政公权力、商业利益盗用公共利益,补偿不公平等现象大量存在,而被媒体不断曝光的“拒迁”、“恶性拆迁”事件更是将这一问题推向风口浪尖。在理论界和实践中,对《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)予以修改的呼声不断高涨,2010年 1月 28日,国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,在经过公众广泛热议和讨论的基础上,新《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)于 2011年1月 21日颁布并实施。《征收与补偿条例》本着维护公共利益,保障被征收人合法权益的立法宗旨规范了拆迁活动,比原《拆迁条例》更加强化保护被征收人的合法权益,不仅在第 14条规定了被征收人可以通过行政诉讼的方式,将房屋征收决定的合法性问题交由司法机关审查,并且取消了行政强制拆迁,将强制搬迁的决定权交由司法机关,这必然有利于强制搬迁有序、公正地展开和进行,也会使利益双方的冲突得以平衡,有利于社会的稳定与和谐。但遗憾的是,无论是房屋征收决定合法性的审查,还是对于强制搬迁的司法审查,新《征收与补偿条例》尚缺乏细化性的规范,司法机关通过何种程序行使这些审查权,审查的重点内容是什么等问题语焉不详,可以说,无论是房屋征收的合法性诉讼,还是房屋强制搬迁的司法审查活动,都是对诸多冲突及利益进行平衡及解决的具体的实践活动,必须有可操作的、具体而细化的规范才能更有效地进行相关的司法活动,从而更好地实现公共利益及被征人合法权益的双赢。本文立足实践,结合司法权的特点及功能,对于司法机关在强制搬迁审查及房屋征收决定的行政诉讼中的审查重点、实践难点、具体的操作程序等问题进行初步探索,力图提出一些具有操作性的建议,以期对司法机关更好地完成这些审查活动有所裨益,从而合理解决房屋征收双方的权利与利益冲突,有利于社会的稳定与和谐。

一、简易程序是司法强制搬迁可适用的程序

依据新《征收与补偿条例》第 28条的规定,被征收人在法定期间内不申请行政复议或不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府可依法申请人民法院强制执行。那么,法院在决定是否强制搬迁执行时应当采取何种程序?一般来说,司法程序可以分为普通程序和简易程序两种。从理论上来说,当面临强制搬迁时,被征收人不积极主张法定的救济权利,又不进行搬迁所造成的,责任似乎在被征收方,那么法院似乎就可以简单进行形式化审查,即只要申请房屋强制搬迁的一方提交了相关的证据材料,法院就可直接准予强制搬迁。但笔者认为这并不可行,因为实践中行政复议和行政诉讼制度还存在一定的不足,且诉讼成本比较高,使一些被征收人不愿通过这些救济制度来维护自己的权益,他们有时宁可选择拒迁也不愿走繁琐复杂、耗力又耗金钱的行政复议或行政诉讼程序。因此,应结合我国司法实践的具体情况来探究这个问题,适用正规而又不繁琐的简易程序也许是比较适当的选择。原因如下:

1,法院作为强制执行申请的审查方,一个很大的优势在于其所具有的中立地位。而房屋征收中提交申请的当事人,或是征收方的上一级行政机关,或本身就是征收方。如果法院只凭征收方提交的相关材料进行审查,而不去听取被征收方的意见和理由,这本身就违背了司法的中立性,也失去了其公平公正的立场。况且,在房屋搬迁的实践中,行政机关为了地方利益或其他原因,违法征收、补偿不到位的现象比较突出。新《征收与补偿条例》虽然在补偿方面有了一些进步,但对补偿标准未予细化,补偿不到位的问题并未真正得以解决。在这种情况下,如果到了最终的强制搬迁程序,被征收人无法争取到对自己有利的意见陈述或主张的机会,这是不公平的,而且不能真正保护其合法权利,司法强制执行的立法初衷也会大打折扣。

2,简易程序可以给予双方当事人利益充分的程序保障。搬迁纠纷的根本原因在于搬迁过程中纠结了不同的利益,从而自然产生冲突。而到了征收方向法院申请强制搬迁时,冲突一般已经达到无法自己协调和解决的地步。那么,法院的主要工作就是理顺利益关系,解决权利冲突与利益矛盾。对是否应予以强制搬迁的问题,拆迁双方当事人持有不同的态度和理由,而法律并未针对某一具体事件设定清晰的答案,这时需要冲突的主体及司法者共同寻求一个解决问题的最佳方案,而这就需要公正的程序,这也是可以让当事人惟一达成共识的空间。通过公正的程序给予双方一个法定的交涉和互动的空间,参与这个程序的双方当事人在一定的逻辑和规则的基础上寻求解决利益冲突的方法。当然,这个使他们达成一致的程序本身必须具备公正性,这样他们才能接受所同意的程序所带来的结果,因此也更易于化解矛盾、平衡冲突。当然要注意的是,简易程序必须有两个基本要求。第一,保障征收双方当事人平等的参与性。富勒曾精辟地指出:“使审判区别于其他秩序形成的原理的内在特征在于,承认审判所作决定将对峙产生直接影响的人,能够通过一种特殊形式参与审判,即承认他们为了得到对自己的有利的决定而提出证据,并进行理性的说服和辩论。”[1](3)在房屋强制拆迁案件中,必须重视征收双方当事人的主张和方案,创造根据论据资料自由对话的条件和氛围,使当事人有充分的机会表达自己的意见和利益诉求,这样才能有效地平衡房屋征收双方的利益冲突。同时,法官所作的决定必须建立在这些主张、证据、辩论所进行的思想推论基础上。第二,能够实现对法官自由裁量权的规制。在强制拆迁的决定过程中,法官具有一定的自由裁量权,而权力能否规范行使,直接关系着被拆迁人的财产权、公共利益或社会利益能否得到保护。因此,必须通过设置简易程序来约束和规范法官的自由裁量权。并且,作为一种司法程序,简易程序本身就要求法官在审判中做到中立、独立,充分保障双方当事人平等的参与性。综上,只有通过设置简易程序来解决强制拆迁问题,才能更容易平衡权利冲突,化解矛盾。

二、司法审查的两个重点问题

依据新《征收与补偿条例》第 14、28条的规定,对于征收决定不服,被征收人可以通过行政诉讼的方式要求法院进行审查,而对于是否强制搬迁,也只有法院有最权威的决定权,在房屋征收的问题上,法院较之以前有了更大的权力空间和主动性。法院要依据法律规定审查房屋征收是否真正符合公共利益,并给予被征收人合法的补偿,但在具体的个案审理过程中,法官面对的是复杂的实际情况和事实情节,而不单单是一堆文字堆砌的抽象的法律条文。法官要将规则和具体的事实情况结合进行分析,况且“公共利益”和“公正补偿”本身就存在不确定性和复杂性,有必要具体而实证性地讨论一下司法审查重点的问题。

(一)是否符合公共利益的判定基准

根据我国宪法的规定,只有为了公共利益,才能对公民的私有财产进行限制或剥夺。因此,在城市房屋拆迁活动中,明确清晰地界定公共利益的内涵和外延,才能真正防止公权力滥用,进而侵害公民的私有财产权。新《征收与补偿条例》也在这个方面体现了一定的进步性。在第 8条明确规定:符合公共利益是房屋征收的基本前提和唯一合法理由,并用列举式的规定界定了公共利益的几种情况。但这些进步不能掩盖一个现实问题,即公共利益作为一个抽象的法律概念,天生具有“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”,并且其内涵也会随时代的发展而不断变化,在立法上明确、全面地界定公共利益的内涵和外延是十分困难的。并且,“公共利益”的认定和判断具有一定的主观性,对同一征收行为是否符合“公共利益”的需要,不同阶层、不同角度的人可能做出不同的价值判断和选择。房屋征收活动中,在征收双方的利益冲突无法协调的情况下,司法诉求就是双方行使自我权益保护的最后途径,法院往往也被视为维护正义的最后一道防线。那么,无论在是否进行房屋征收的行政诉讼中,抑或在强制拆迁的审查过程中,法官仅依据新《征收与补偿条例》的几条规范并不能完全解决实践中的具体案件。因为现实中的房屋征收是具体而复杂的活动和行为,而抽象的法律规范并不能与之一一对号入座,在实践中的规则需要“适用”而不是“套用”,要由司法者具体地确定本案中征收方的主张是否符合“公共利益”,即以“公共利益”的法定主义为前提,在法律界定的基础上,结合本案的具体情况来决定。立法界定为“公共利益”的,司法机关可以结合具体情况予以准许征收或强制搬迁,当然也可以排除(如借用“公共利益”之名而行“私人利益”之实),即使不属于立法界定的“公共利益”,也不可轻易排除其征收的合法性或房屋强制执行的申请。为了更好地实现公共利益与私人利益的协调,化解冲突,法官除了依据法律规则之外,在具体的司法活动中认定公共利益还应注意以下几个标准的适用。

1,判定公共利益应当遵循的实质标准是,是否真正符合公共所用或公众所需。新《条例》列举式地规定了几种公共利益常见情况,但由于公共利益内涵本身的复杂性和不确定性,单列的几条规定无法穷尽所有公共利益的情形,因而立法者不得不在第 8条加了一个兜底性的规定,即法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这一规定很可能造成行政权滥用或司法裁量权过大的问题,尤其在我国司法独立的状况不甚完善的今天,很多地方政府就是征收方或与征收方有着千丝万缕的利益关系。迫于地方政府的压力,司法机关如果用这个兜底性的条款来随意扩大公共利益的范围,很可能导致许多“伪公共利益”的行政征收或强制搬迁合法化。因此,无论在房屋征收的行政诉讼中,还是在强制搬迁的司法审查中,司法机关必须认真审查该房屋征收是否真正符合公共所用或公众所需。防止“公共利益”这一高度抽象、众说纷纭的概念在现实中被滥用。下面列举几种比较典型的情况。(1)假借城市广场、道路、绿地等公共基础设施建设之名而进行商业拆迁,打着“旧房”、“危房”改造的名义而实际进行商品房开发。 (2)打着“公共利益”的旗号但实际结果却是某些个人受益,而公共利益却未得到体现,如政府为解决当地居民住房紧张问题而征收土地,建造经济适用房,这本属公益目的,但新建的住房却不是要卖给符合条件的居民,而是由不符合条件的公务人员购买,这是有违公益的。(3)基于追求“政绩工程”、“面子工程”而进行的不切实际的房屋征收活动。近年来,有不少地方政府官员为了本地方或本人的政绩而大搞“面子工程”、“形象工程”,其中不乏脱离实际、主观蛮干、盲目开发建设的情况,而主要的目的在于攫取政绩、追逐自身利益。以“湖南嘉禾拆迁事件”为例,嘉禾县政府打出巨幅标语:“谁不顾嘉禾面子,谁就被摘帽子”;“谁工作通不开路子,谁就要换位子”;“谁影响嘉禾发展一阵子,我就影响他一辈子”。[2]这个案例反映了一个道理:政府决策者也是经纪人,他有升官发财、获奖加薪、赢取政绩、以权博利的动机,官员个人(或领导决策团体)的决策收益与被征收人、甚至是普通公务人员的权益未必一致,而他们的个体政绩收益并不是真正的公共利益,更不应以牺牲被征收人的合法权益为代价去实现。

2,判定公共利益应遵循“比例原则”。宪法所追求的公益目标应当是国家在实现公共利益最大化的同时还应对私人利益的侵害降至最低限度。因此,当国家为了公共利益需要征收个人的私有财产时,务必遵照比例原则——一则要求非在必要时不可侵犯基本权利;二则,必须在最小的限度范围内,或最轻范围内限制人民之权利——庶几,方可认定是合宪及符合公益的限制。故比例原则之贯彻,是公益理念所坚持。[3](195)将这一理念适用于房屋征收和强制拆迁的司法审查中,要求司法者不仅要审查是否真正基于公共利益的实现而对房屋予以征收和搬迁,同时,还要判断是否必须要拆除房屋才能达到实现该公共利益之目的,另外,还要考虑是否已经将房屋征收限制在可能造成的损害的最小范围内。若与上述判断标准相悖,这样的征收或强制拆迁是不合法的,应裁定驳回拆迁申请。

3,兼具公共利益与私人利益的房屋征收认定。新《征收与补偿条例》未明确列举的事项,如建设超市、商业区,在表面上似乎是满足私人利益的需要,但它同时也可以带来大量的就业机会,促进局部地方经济发展。对于这种追求私人利益也可同时服务于公共利益的情况,是否征收似乎是一个公共利益与私人利益选择的问题,但这样处理问题就显得过于僵化了。事实上,就公共利益和私人利益之间的关系而言,并不存在一个截然的分离。任何私人利益,都不应该因为私人属性而从一开始就在考量公共利益之时将其置之度外,即使私人企业所服务的公共利益仅仅是其企业赢利行为的间接后果,比如提供就业机会或者改善地区经济结构,也并不因此就使得一项征收行为不被允许。相反更需考虑的是,允许征收的法律是否对于间接要实现的征收目的明确地作出了规定,以及对于确保实现所欲达到的目的是否采取了保证措施。[4](124)因此,对于没有列入新《征收与补偿条例》列举规定中的私人利益的征收,并不应“一刀切”式地予以否定,可根据具体情况作出一事一议的判断。我们可以借鉴美国的司法经验。在 2006年的因城市改造而引发的“凯洛诉新伦敦市”一案的判决中,美国联邦最高法院就扩展了公共用途的范围,将“经济发展”纳入公共利益的范畴内。他们认为,宪法中的“公用”可以恰当地定位为比较宽泛的“公共目的”,“促进经济发展长期以来都被接受为政府的经济职能,很显然,没有任何理由可以把经济发展排斥在一向被宽泛理解的公共目的之外。”最终,史蒂文大法官认为新伦敦市这一改造目的“毫无疑问是服务于公共目的”,因为它旨在“增进就业,增加税收”,最终征收方胜诉。][5](23)在司法实践中,最高法院应尽快出台此类情况的司法解释或具体案件指导意见。对于这种既可服务于公共利益又实现私人利益的征收行为,只要能够服务的公共利益正当并清晰可见,并且对被征收方的保障和补偿充分合理的,应允许征收而不应一概否定。当然,这种判定必须辅以严格的程序保障,而不致变成“伪公共利益”的保护伞。

4,司法审查是否符合公益目的的程序性标准在于征收程序(或强制拆迁申请程序)的公开、公正。某个建设项目是否真正基于公共利益的需要,这不应由政府或其他公权力部门进行单一化判断,需要有较为充分的公众参与讨论过程,形成公众认可的公共利益共识。因此,对房屋强拆申请进行司法审查时,还要看政府是否在征收活动中认真听取各方意见,是否公开举行听证会,是否对项目决策做出充分合理的说明。另一方面,政府也应承担具体的说明义务,不能动辄以“有利于地方经济发展需要”为理由而笼统认定征收行为是基于公共利益的需要。

5,学习利用成本比较的方法来判定是否为公共利益。房屋征用是否符合公用目的,要根据项目的利弊得失加以综合判断,即使其符合公益目的,也要考察工程项目的社会代价,在环境保护、生活质量日益受到重视的今天,尤其应当避免那些确实有用的项目加重环境污染、摧毁自然遗产和文化遗产。在判断征收是否符合公用目的时,法官应比较项目的优点与不足,综合考察项目的收入与回报,像经济学家那样进行成本效益比较的分析,如为修机场而牺牲郊区大片住户的生活安宁,为了修建高速公路而砍伐大片森林,为了修建商业中心而拆毁古老民宅或古文化遗产等情况就可能造成另一些公共损害,也许并没有什么社会效益。因此,法官应认真权衡工程的有益因素和不利因素,不要让部分公益性或公用目的遮盖住其可能存在的公共损害。

(二)是否予以公平补偿的判断标准

宪法将财产权作为一种基本权利予以肯定。房屋作为公民生活中最重要的财产,当国家基于公共利益的需要对其进行征收,这是对公民基本权利的限制。从法治的需求而言,当国家要求某一(或某一群体)公民出让自己的基本权利而使社会受益时,政府必须对其给予充分而公平的补偿。新《征收与补偿条例》颁布之前,房屋补偿机制存在诸多不完善之处,缺乏征收补偿标准是拆迁矛盾引发的根源。新《征收与补偿条例》对这一问题做了完善。首先在第2条明确了公平补偿的原则,并且进一步具体细化。这似乎可以实现对被征收人的公平补偿。但在司法审查中,法官切不可教条、僵化地对待补偿问题,更不能形式化地简单审阅征收方提交的相关材料。为了更充分地保障被征收人的合法权益,应对补偿程序和实体问题进行仔细审查,征收方有义务提供完备的证据材料证明自己是否已履行自己应尽的法律义务,是否真正完成了法律所要求程序,法官应针对以下几个问题重点审查:

1,依据新《征收与补偿条例》第 29条之规定:“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”那么,司法机关应审查房屋征收部门的公布是否真正做到公开而不是走形式,是否可以使被征收人即时知晓,是否在被征收人能够了解的范围和场合公开。

2,除公平补偿外,政府对符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障,那么给予的保障住房应符合什么样的居住标准?虽然法律未进一步细化,但法官在司法审查中应秉持“保障被征收人原有生活水平”的标准,不宜增加被征收人的生存成本。被征收人本来处于弱势地位,居住权是他们的基本权利和生存基础。因此,在不妨害社会利益的前提下,被征收人的利益应当在“不低于征收人前居住条件”的基准上实现,这虽然可能会导致公共利益的实现成本少许增加,但这至少会使个人在社会中能够过上一个合理限度的人类生活,这才符合正义。正如罗尔斯所言:“正义的一个原则是有利于社会之不利成员的最大利益,尽管这可能损害某些人在经济利益和财富分配方面的权利。”[6](70)若给予的保障性住房交通不便、居住条件明显降低,导致被征收方生存成本增加,则不能认定征收方已经合法地履行了自己的义务,法官可居中协调,要求征收方提供便利、合理的保障住房。若双方仍无法达成共识,可直接判定征收不合法或驳回强制拆迁申请。

3、依据新《征收与补偿条例》第 28条规定,法官在审查强制执行申请时,应审查申请方是否附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料,并且要求申请方提供证据证明其补偿费用公平,并足额到位,专户专储,专款专用,避免征收方用一些隐性的方法和手段去侵犯被征收人的合法权益。

4、新《征收与补偿条例》赋予了被征收人选择房屋价格评估机构的权利。但现实中,许多评估机构独立性不足,在人、财、物方面难以摆脱地方政府的管制。因此,在房屋征收决定行政诉讼中,法官在这个方面也应加以审查,在房屋买卖市场,房屋新旧程度和建筑结构的不同对房屋价格有着重大的影响,相同区位、用途和建筑面积的新开发楼盘与二手房的市场价格存在很大差异,评估机构应公正地视房屋新旧程度的不同区别对待,但如果评估机构不中立,也会受到征收方的权力干预,从而做出不公正的评估。因此,法官要对房屋评估报告进行这几个方面的审查:第一,估价人的资格及估价程序的合法性,估价机构是否详细说明估价的依据、程序、方法。参政选取和估价结果产生的过程;第二,对拆迁房屋面积和性质的认定是否正确;第三,是否以房屋所在地公开的市场价值为拆迁估价的价值标准;第四,估价报告、复核结果的程序合法性,如估价专家委员会成员、估价机构、估价人员应当回避而未回避,则违反了程序正义的要求,评估结果自然不应具有法律效力。

以上,我们分析了房屋征收及强制搬迁司法审查应注意的几个问题,但要说明的是,司法诉求往往被公民视为维护正义的最后一道防线和屏障。因此,在新《征收与补偿条例》中,司法机关被赋予了更多的权能,以期望其可以发挥保护被征收公民私人房屋财产、约束政府公权力的功效,也因此由原来的参与方变成了对房屋征收合法性及强制搬迁进行审查和决定的主体。但有一个不可忽略的现实问题极可能影响司法机关正当行使权力,那就是司法受制于地方政府的不独立地位,很可能导致看上去很美的法律规定无法得到有效执行。这是制度上的障碍与掣肘,仅仅在文字上形成一部更进步的、合宪的条例并不能真正解决实践中存在的问题,更需要其他配套制度的改革与协调,如深化司法改革、加强司法机关的独立性,使其能够不受外界、地方政府的干预和压力。如果司法不够独立,易受外界影响,特别是作为拥有公权力的征收方,可以随意干预司法机关,那么在这样的制度构架内进行的任何司法活动都毫无公正可言。司法机关的功能和作用必然受到极大的限制,被征收方也犹如在玩一场永无胜诉可能的游戏。只有在真正建立起完善的立法并为司法审查提供有力的制度支持和配套措施的情形下,被征收人的合法权益才能得到充分的保障,也才能真正实现新条例所倡导的“维护公共利益、保障被征收人合法权益”这一核心原则,实现公共利益与私人利益的双赢,从而合理解决搬迁双方的权利与利益冲突,也有利于社会的稳定与和谐。

[1]Lon Fuller,The Forms snd limits of Adjudication,in Harvard Law Review,No.3,1978.

[2]《湖南嘉禾拆迁事件》,http://news.sina.com.cn/c/2004-05-26/ba3336837.shtml。

[3]陈新民:《德国公法学基础理论》(上册),山东:山东人民出版社,2001年。

[4]袁治杰:《德国土地征收中的公共利益》,《行政法学研究》2010年第 2期。

[5]江国华:《美国房屋如何拆迁》,《中国审判》2010年第 2期。

[6]罗尔斯:《作为公平的正义——正义新论》,上海:上海三联书店 ,2002年。