城乡二元分治运行的经济逻辑和农村治理结构重建

2012-04-01黄兴年济南大学经济学院山东济南250022

长江大学学报(自科版) 2012年5期

黄兴年(济南大学经济学院，山东济南 250022)

黄兴年(济南大学经济学院，山东济南 250022)

户籍制度阻碍着劳动力的城乡和地区自由流动，这是与市场经济优化配置资源的要求背道而驰的，但目前各城市却依然以各种不同的理由和措施强化户籍制度以限制人员的自由化流动。这种反常现象的根源在于城乡和地区分割的行政化户籍制度使得城市居民集团获得了巨大的户籍红利，也意味着农民的权利受到了歧视，诸如压低农民劳动、农产品和农村资源的价格，导致城乡要素剪刀差以不同形式存在甚至扩大，既严重扭曲了农村资源的配置，又事实上破坏和瓦解着农村既有的以行政强制为基础的治理结构。必须培养适应资源不断流动市场化社会的农村社会经济主体，以便以此为基础构建新农村的治理结构，促进农村社会经济的持续健康发展。

城市导向；权利歧视；城市户籍红利；成本分摊

改革开放以来，中国农业增长成就举世瞩目。扣除价格因素的1978～2007年真实农业总产值年均增长高达7.14%，从1397亿元增至9905亿元；粮食总产量从1978年的3.048亿吨增至2007年的5.016亿吨，年均增长1.85%[1]。早期的研究认为，这些成就的取得是农业制度改革促进了劳动力和土地资源的优化配置，以及农业科技投入和农产品征购价格提高等多因素所致[2]。到1984年，99%的生产队实行了家庭联产承包制，农业制度改革的效率很快被消耗殆尽。但中国农业却依然延续了较快的增长势头，而这种增长是在各级政府实质性改善农业生产环境的投入有限，且违背经济学所强调的经济发展逻辑，即产权明晰和市场要素按照价格信号自由流动以达到优化配置。这种反常现象是经济学现有理论所难以解释的矛盾。那么，是什么经济逻辑和内在机制支撑着中国农业的长期增长，其对中国农业的健康持续发展和农村社会经济治理结构将发挥什么作用？这是本研究的中心所在。

首先，现代经济学认为资本、劳动力和其他资源按照价格信号自由流动，会促进资源的优化配置。前提是制度赋予广大居民无障碍自由迁徙和工作的权利，以便将市场运行的理论逻辑转变为社会实践。尽管户籍制度着限制农民的自由迁徙和定居，农业却连年大丰收，且工商业也发展迅速，30a的经济发展成就世界瞩目。这种现实导致不少地区和一些专家认为要继续筑高农民进入大中城市的门槛，而这种门槛是以提高城市居民的素质，促进产业升级给其他地区创造有利的发展条件为名提出的。例如，规定全国高校大学生可以进京沪的条件和高校名录，以及非户籍居民只有具备某种水平的知识技术、资本、财产规模，才有资格申请成为城市合法居民等[3]。这种状况只能说明一个基本事实，即城乡分治的制度使得一部分人获得额外利益，笔者将这种额外利益称为户籍红利，而支撑这一红利的基础则是城市户籍的排斥者，主要是农民，尤其是农民工。

其次，市场价格信号的客观真实有赖于市场要素产权的明晰。但长期的以行政手段管制农业发展的方式使得农村土地产权模糊，土地名义上是集体所有，但在多数地区是有名无实，农村行政组织往往能够只根据上级政府的指示和利益偏好管理农业及其农村资源，导致农民对土地等资源的经营往往难以从长计议，根源在于其根本不知道其所承包的土地何时会被重新分配或调整或征用。尽管从农业统购统收的高度管制经济向大包干的全面过渡，目的在于交换稳定的税收和农民的政治拥护，原来被严格管制的剩余索取权被重新赋予农民[4]，使得农民的生产积极性得以释放。但问题在于这种政府管制放松所得到的剩余索取权，具有很大的不稳定性和可变动性，因为政府随时可根据需要调整这种剩余索取权，甚至直接改变承包土地的性质、形式和数量，即难以完全消除大多数转轨国家政府以“掠夺之手”强化管制的制度难题。这2个违背经济发展逻辑的难题一直横亘在中国农业运行过程中，理应导致中国农业和农村的长期停滞，但实际情况却是中国农业发展成就让世界惊诧。这种反常现象是产权理论难以解释的，根源何在？揭示其运行逻辑将有助于解决中国农业发展和农村治理效率低下问题。

1 产权管制、城乡二元分治阻碍农业要素的优化配置

长期以来，中国农村资源要素配置均存在不同程度的管制，即无论是土地、山林、草场、水面，还是人力等均直接、间接地受到行政权力的控制，致使其在很大程度上只有按照政府偏好进行流动、配置，目的在于利用这些资源更好地服务或服从于政府所追求的政治、社会与经济目标，而现行的二元分割的城乡体制则将这种资源要素的控制制度化，实质便是用行政手段、政策对主要资源的产权进行管制。为此目的，各级政府对此均有比较严密的政策规定，以便通过政府直接或间接控制的产权更好地完成政府所追求的目标，在现实生活具体表现为政府能够以最有利的方式征用农村资源，诸如政府征用农民土地仅支付象征性价格，而出售给农民的产品、服务则无一例外均为高价。政府之所以能够如此，根源在于政府直接控制着农村主要资源的交易范围、权限以及利益分配方式，农村集体经济组织以及农民个人往往只能在限定的范围行动或选择，而对于超出政府限定范围的交易行为与资源配置方式则一定会受到经济、行政，乃至司法的打击，致使农民难以真正按照自己的偏好去利用资源以谋取利益最大化，这一特征表明产权管制使得农民以及农村经济组织追求利益最大化只能以特殊方式完成，这一过程不可避免地会导致租金耗散问题。对此，Cheung[5]最早在1974年提出了产权管制的2个命题：当合约一方的收入索取权被完全或部分地剥夺时，除非该权利被完全授予另一个人，否则转移收入将趋于耗散。给定非专有收益的存在及其耗散趋势，利益有关各方都会努力在约束条件下让租金耗散最小化。基于此，Demsetz[6]认为当产权受到管制而不能买断时，就会强调非价格竞争方式而不是强调价格机制。也就是说剩余索取权被限制时，出高价也不一定能找到卖者，从而促使人们不得不为生存而竞争租金，只有依靠非市场的家族、行政干预等个性化手段，导致各方均难以获得稳定的最大化收益。这必然会使得资源要素的配置及其相应的财富分配结构发生变化，而这种变化的方式和结构取决于各方的利益博弈。在我国社会经济发展中，对农业资源要素管制的放松以及实现城乡二元分治，在很大程度依然只是对农村及农业资源要素产权管制方式的变化，并没有从根本上明晰农村土地等核心农业要素的产权，从而直接影响着农业发展和农村治理结构变化的方式和路径。这二者之间存在着相互影响和支撑关系，并在一定时期内会继续促进农业发展，但其效率会不断耗散；若一直持续下去，必然会威胁到农村社会经济发展的持续与和谐。

1.1 城市偏向的经济赶超战略需要农村廉价资源的支撑

1.1.1 压低农村要素价格成为实现城市短期利益、官员政绩追求的内在需要

在目前分灶吃饭和政治集权体制下，地方政府主要是对上负责而不是对下，但这并不表示普通百姓在其中不起任何作用，而是发挥着重要的作用，主要是百姓对官员追求目标的认同程度高低直接影响着官员实施其目标的成本和效益，也会成为影响其升迁的重要砝码。而政绩考核的核心指标是地方官员能否创造出更多的GDP，为本级和上级财政贡献更多的收入，也会在很大程度上给当地居民带来经济实惠。因此，地方政府每年要保证GDP的高增长(否则很有可能会在政绩考核中被一票否决)，根据GDP等指标的排名，在同一行政区域内GDP增加最快官员的政治地位也会随之上升。为出政绩，存在一种内在的追求GDP高增长的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”[7]。这在很大程度上决定了政治组织在激励机制的设计上更多地采用相对绩效，而非绝对绩效评估，在我国现实政治生活中，具体表现为地方官员的职务升迁更多地是依据相对绩效。因此，为了在地区竞争中拔得头筹，不同地区或部门之间不可避免地会采取各种的“以邻为壑的手段”，其中最典型的就是形形色色的地方保护主义，结果便是地区分割和诸侯经济，每一个行政区域就相当于一个独立的工业园区化企业，地方政府则是这个企业的直接经营者。这一企业以土地、政策优惠为资源，以资本为客户，以GDP为营业额，以地方财政收入为利润。但地方官员的任期是限的，在这有限的时间内，为了使GDP和财政收入快速增长，最为简单和最快捷的办法便是吸引更多的资本来投资，要让越来越多的资本来投资，前提是资本能够获得更高的利润率。而地方政府帮助资本提高利润率的主要办法便是降低资本经营所需要的各种要素的价格，其中地方政府能够控制的主要要素是土地及不受户籍保护的农民工。在现实生活中，地方政府基本上都对资本提供远远高于国家规定的优惠政策和措施，诸如土地超低价格甚至是零地价，以及对资本压低、拖欠、克扣农民工工资及恶劣的工作环境的默许，个别的甚至直接动用警察等强制力对农民工要求增加工资的活动进行弹压；劳动法规定的劳动者应该享受的各项权利形同虚设，具体表现便是在经济比较发达的地区存在着数量众多的“血汗工厂”，体罚和虐待农民工的现象并不少见，但基本上都没有受到应有的处罚；至于在企业之建立工会以保护农民工利益的行政努力也常常是只打雷不下雨。这种反常现象具体表现为许多企业和地方政府都以不同形式将劳动用工标准至少不高于中国劳动法的SA8000当作跨国资本强加给中国的新兴贸易壁垒，加以反对[8]。这种特征导致农民工的工资经常被拖欠，身份证被企业强制扣压，致使企业能够在很大程度上用非市场手段剥夺农民用脚投票的最为基本的权利：48.1%的人有过出门打工但拿不到工资的经历，其中30.6%的人100～1000元的工资没有拿到，15.7%的人1000～5000元的工资没有拿到，1.6%的人5000元以上的工资没有拿到，全国农民工被拖欠的工资逾1000亿元，而为索回这1000亿元欠薪，需要付出至少3000亿元的成本。拖欠农民工的工资甚至成为了企业的经营战略[9]。司法解释规定无故拖欠者仅需交2.5%的罚金，一个拖欠农民工工资600多万元的企业主，经过农民工多年的追讨，甚至是司法介入，该企业主也仅被罚款10000元[10]，显然无法弥补农民工讨薪的成本。

1.1.2 户籍制度成为压低农民劳动力价格的内在依托

公安部门一直在研究进一步深化户籍制度改革的意见和办法，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制；户籍改革意见已颁布2a了，具体方案则主要是总结现有的地方户籍改革经验以在全国推广，却受到了其他相关部委和一些地方政府的重重阻力。这表明户籍改革一直徘徊不前的根源在于部门既得利益和部门立法使得户籍制度及户口迁移制度成为了“替罪羊”，而附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在[11]。这些制度化利益主要有哪些呢？

(1)户籍红利成为压低农民劳动力价格的主要表现形式 1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过的中华人民共和国户口登记条例，成为延续了半个多世纪的城乡户籍制度的基础，这种制度事实上赋予了城市政府对外来人员采取歧视措施的特权，使得户籍和户籍人口的权利存在先天性巨大差异，而这一权利差异便形成了城市的户籍红利，也是受限制人口必须承担的成本。这意味着只要是外来人口，尤其是缺乏组织和法律保护的农民工，必须额外交纳各种费用和购买各种许可证，这就为诸如公安、卫生检疫、文化教育、工商等众多部门找到了搭便车收费的制度基础和途径。流入地和流出地都会以不同名义收取名目繁多的费用，致使农民进城就业需要办多种收费化证卡，且各地各机构自行制订标准。以北京市为例，主要有：暂住证每人188元，其中证件工本费8元，管理费180元，一年一办，甚至是一区一办；劳动就业证一般是每年205元；杂证杂费，外出前在流出地办务工证、婚育证，几元几十元不等；在流入地办健康证每人80元，住处卫生费每月每人20元。更有甚者，要求农民工支付高额保证金、管理费[12]。这些收费在各地的标准尽管不一，但大多数城市长期维持在500～1000元之间，即使是在政府号召大力建设和谐社会的今天，每个农民工每年实际缴纳数量也不少于500元。按照每人每年500元的最低标准，2亿农民工每年至少也得向城市额外交纳1000亿元的费用。这在很大程度上激励了有关机构随意采取强制性措施加大对外来人员进行收费和罚款的力度，为小集体和个人找到了一条快速致富的路子，也为一些本应该撤消的机构和淘汰的冗员找到了继续存在甚至发展壮大的制度基础和物质后盾；同时也使得城市能够依靠户籍从制度上严格限定不同居民所能从事的工作性质、报酬和社会待遇的差异。现实中，暂住证、社会保障、医疗、上学和就业等方面的行政限制政策均是农民融入城市无法跨越的障碍，无一不需要农民工交纳额外的许可费。而城市众多的政府管理机构，诸如公安、教育卫生、工商、计划生育、城管等，均可以不同形式和手段对农民进行检查、收费和罚款，强制要求农民交纳各种各样的手续费或罚款，实际上就是“打工许可费”；但对农民所希望提供的技术培训、维护农民的基本权利和降低收费的政策性服务却没有实质性行动。这表明城市对农民只享有无限的权利，却基本不承担任何义务；自然，高额收费和罚款也为许多机构的膨胀和更多的冗员享受丰厚的工资奠定了坚实的物质基础。从而事实上使得绝大多数农民根本不可能落户城市，因为许多城市政府机构，例如，北京、上海劳动部门的政策明确能够提供农民从事的行业和工种主要是那些是城市居民不愿意干的“脏、苦、累、险”且工资低廉的工作；相反，环境、待遇和社会地位较好的工作则留给当地居民，不许外来者参与竞争；其次，农民及其子女在城市的生活受到诸多门槛的限制，上学、就医、社会保障和民主选择权等基本上将农民排除在外，即使是想临时性地享用低水平的公共服务，也必须额外交纳几千甚至几万的所谓自愿赞助费，至于社会保障和民主选择权，即使是农民额外交纳费用也不能享受。正是这种行政隔离使得户籍红利能够长期存在，也使得中国成为了世界的廉价加工场。这种现状使得许多人无力供给子女接受高等教育，只能复制出越来越多的廉价劳动力，例如，目前中国的流动人口主要集中于16～40岁之间，人口总量在2亿左右，农民工是主体，其中不少是第一代农民工的子女，初中以下文化程度占80%以上，素质和技能普遍低下，在许多城市的城乡结合部形成了低层次经济圈和生产链。致使企业更有动力依靠廉价劳动力替代现代设备和技术，依赖价格竞争加大出口和开拓市场。低层次的产业结构必然会进一步巩固资本的强势地位，成为一些农民工过劳死及大量职业病患者只能等死的直接根源，而农民工被拖欠的工资每年逾1000亿元，即使国家总理出面为农民工讨薪，也没有能真正解决农民工工资拖欠问题，甚至有愈演愈烈之势。而延续这样的产业结构自然就不需要更多的高技术人才，导致受过高等教育者的就业空间日益被压缩，大学生就业难已经成为当今社会迫切需要解决一个日益严重的问题。

(2)限定农民的就业范围创造降低劳动力价格的市场环境一些城市对农民工进行总量控制及职业工种限制，实行先城市后农村的用工制度，也就是说只有在城市户籍居民难以满足需要的前提下，才会有限制地雇用农民。如上海市规定，用工单位必须先公开招聘本市的劳动力，招聘不足经有关部门批准方可招用外来劳力。上海对农民工具体限制的行业和工种为金融和保险、各类管理业务员、调度员等共计20多个工种。《武汉市使用外来劳动力管理规定》将行业工种分为可使用、控制使用、禁止使用外来劳力3类进行管理。深圳、北京、郑州等大中城市都有类似的限制规定[13]。由于就业歧视的存在，农民工群体应有的权益得不到保障，成为城市的边缘人。

(3)权利歧视为压低农民劳动力价格创造制度基础目前，户籍差异仅仅只是一种表面形式，核心是附着在城市户口之上的各种权利和利益歧视，涉及劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度的城乡分割，实质就是制度只是保护拥有城市户籍的居民，而没有户籍者则完全被排斥在外，和城市居民所享有的一切权利没有任何关系，如果农民等外来者想临时性地享用，则必须交纳额外的费用。这种制度化歧视使得资本能够采取一切措施对待城市非户籍居民，尤其是农民工，超长劳动时间、恶劣的工作和生活环境、超低的工资标准等，根源在于不受城市地区的政策保护，根本没有用手投票的权利，而用脚投票的权利也受到了很大的限制，那便是城市政府强制性地规定农民工必须办理诸如暂住证、卫生检疫等证件，并会随时进行检查或抽查，一旦被查出没有办理有关证件就会被处罚，而只有进入工厂才能够有效地避免被罚款。这样地方政府就用行政手段将大量的受到限制的农民工控制在工厂内，有些企业主还强行扣留农民的身份证、交纳保证金，半年、甚至是1a才发一次工资，从而事实上导致了农民工在进入工厂后在一定时间内丧失了用脚投票的行动自由，不得不接受资本的超强度的劳动，而农民工的工资水平在相当长的一个时期上涨极为有限；同期，城市工资整体水平至少上涨了3倍和生活必需品价格上涨超过1倍的背景下，农民工的工资水平实际上是相对下降的，从而使得城市能够在农民工持续低收入的背景下获得比较丰厚的收益。

据近期国家统计局服务业调查中心的调查，13.60%的农民工目前最希望政府在维护正当权益方面给予帮助，13.53%最希望政府能降低各种费用，12.56%希望政府能提供劳动技能培训。农民工最希望得到的这些帮助城市政府机构基本上都没有提供类似服务，根源在于其认为若提供这些服务，只会增加自己的支出而没有回报。但实际情况则是，按照现行的税收制度的规定，如果一个外来农民工在城市就业，每月收入1500元，一年则有18000元，这一假定符合目前外出2亿农民工的实际收入水平。而廉价的农民工却给城市社会保障体系建设奉献了巨大的财力，甚至可以说是农民工夯实着城市社会保障体系的物质基础：

2004年国务院发展研究中心的一份调查报告显示，珠江三角洲地区的农民工工资在12a间，仅提高了68元，而当时全国农民工的工资水平基本上都处于400～600元之间，为了计算的便利，这里取中位数500元作为一般工资水平，并近似地将68元看成是12a来全国民工工资的平均增幅。换句话说，1992年农民工的平均工资为482元，这一水平明显高于当时有些偏低的国有企业职工的平均水平，可以认为是一个合理水平。从1992年到2004年，我国消费物价指数上升了91.36%。在保证民工实际收入不变的情况下，2004年民工的平均工资也应当出现与物价指数相同的升幅，达到922元。以此水平(922-500=422元)计算，从2004年到2010年，全国每年大约有2亿农民工，全年收入损失为422元×10×2亿=8440亿元(仅以农民工一年工作10个月计算)。而2004年全国职工平均年工资收入的16024元，若按农民工的收入仅为城市居民平均收入的60%计为9614元，低于11064元的“农民工合理年收入”的实际情况。即使在2010年仍然按11064元计算企业和政府应该给予农民工的养老保险支出，其规模为1694(11064×0.85×2×(0.08+0.01))亿元，实际上这是广大农民工本应获得的社会保障收益，却被城市轻易地获得。

因此，两项合计农民工总共损失劳动收入10134(8440+1694)亿元；若将所有这一切全部合计，为10134+1000=11134亿元，完全可以将这一庞大的数据看作是城市居民每年得到的户籍红利。自然，城市因居民因城乡权利差异而获得的这一数量庞大的额外收益，使得广大农民日益形成了被剥夺和二等公民的思想意识；而在物质和权利上农民工难以突破城市设置的过高门槛的社会经济现实，更增强了农民二等公民的挫败感以及对自己身份认知的绝望，不得不将农村及其土地作为养老的归属以及社会保障的载体，基本上不可能对农业生产及其经营活动进行大规模的投入，尤其是随着第一代农民工逐步退出城市产业工人的行列而成为农业生产的主力之后，新生代农民工大多数往往只是在户籍上还保留农民的身份，但既不会从事农业生产经营活动，也大多没有意愿继续回到农村当农民，不可避免地导致更多的新生代农民工对农村、农业产生更强的疏离感，甚至会导致农业既有的以家庭承包为基础的经营模式缺乏劳动力而丧失存在的社会根基；在很大程度上也意味着农村治理结构不得不改变其既有的运作方式和存在基础。

1.2 农民集体成为城市偏向农业、农村政策的被动接受者固化了农村要素的畸形配置

农村地区的公共产品供给、生产以及农业生产、产品销售的保障体系建设、农民的教育和就业等重大社会、经济问题，农民及其集体基本上都没有发言权，这些政策的出台在很大程度基本上都是为了满足城市居民集团的利益偏好和实际需要，致使广大农民几乎在社会生活的每一个方面所拥有的发展机会、权利以及享受的相应资源均同城市居民存在巨大的差异，核心就是城市居民享有过多的优质资源与制度化排斥农民的权利。这种制度化安排在很大程度直接影响到政策对城乡居民生产、生活态度的差异。在现实中的一个重要表现就是农产品的市场价格，例如最近的猪肉、副食品价格上涨，从中央到各地城市都制订了一系列的用行政和经济手段限制价格上涨的具体行动措施；相反，当牲猪供给过剩而价格大跌、农民损失极为严重时，各地基本上都采取了听之任之的态度，至多是象征性提高产品的收购价格，以免所有农民被市场淘汰。这种状况在很大程度上导致了如今农村与城市之间的资源、产品交易几乎都存在着剪刀差，具体表现为农民工、农产品、农业资源等都为低价格；相反，城市提供的电力、化肥农药和金融服务等价格总是持续上涨，从而轻易地将农村的优质资源转移到了城市，其结果必然是农村资源配置的畸形化，其深层根源在于现实的经济发展模式仍然是以城市为中心的经济赶超战略的延续，必须以高投入加以支撑，没有廉价农村资源的持续供应将难以为继。

从上述分析中不难发现，在维持城乡分治的情况下，要真正让农村资源优化配置和促进农村社会治理的良性发展，必须从平衡城乡居民的社会经济权利入手，以便让农村资源要素以及农民个人能够在全国范围内自由流动，大幅度减少农民数量，从而提高农民的社会经济地位，方可重新建立农民对自己身份的认同，以此推动农村社会经济的健康持续发展。

2 均衡城乡居民权利以促进乡村治理的良性发展与要素配置的优化

青壮年大量外出打工日益淡化了农民同土地、乡村治理之间的关系，使得既有的以行政强制为依托的乡村治理基本上丧失了可以仰仗的支撑基础，难以为继成为必然。与此相对应的则是由于农民承包土地的细碎化，至多能起到糊口的作用，致使大量的乡村青年劳力和知识精英阶层、资金不得不单向性地流向城市，而竞争力较弱的资源则被留在农村，乡村发展的‘空心化’在城市偏向的发展战略下成为必然，而既有的行政化治理模式的运行成本膨胀且效能低下则进一步销蚀着其社会基础。根源在于流动并没有导致农民地位提升以及享受城市居民的生活优越性，使得城市生活参照系的绝对优势对未流动农民内心逐渐产生、并积聚起一种“不断增强的受挫感”；而现实更使得未流动农民的“期望-收益比”变得更加无法弥合。美国学者古尔[14]认为，带给社会动荡或变革“最根本的原因不是贫穷而是相对剥夺感”。“相对剥夺感”是一种“现实与期待的负面差距”、一种典型的“忿忿不平”。当前，广大农村正在发酵而迅速膨胀的“相对剥夺感”，是引发社会冲突的根源之一，直接导致农民对现有权威政治的疏离和文化认同的下降。

囿于未被城市生活所接纳而回流乡村的流动农民，他们固有的传统乡土秩序已被遗弃，而现代城市文明规则和秩序尚未接受或内化，因此他们成为“好的没有学好，坏的学了不少”的乡村特殊群体。他们的行为方式严重冲击着乡村社会秩序，在一定程度上造成了乡村既有社会秩序的失范，其表现形式就是既不认同现有的政治权威，也无力建设新的被农村社会接受的权威或规范。需要采取措施改变这种状况。

2.1 调整发展战略以促进城乡居民社会经济权利趋向平等

只有平衡城乡居民的权利，才能从根本上解决农民的被剥夺感及对农村、农业和农民个人身份的认同问题，在此基础上才有可能逐步建设适应新形势的农村社会经济规范和相应的治理结构；同时，要转变政府职能，即从直接参与经济建设转变为各类市场主体创造公平的市场竞争环境，促进人口和各类经济要素的合理流动，减少农村人口，让那些乐于从事农村社会经济建设活动者成为农村社会的主体，并在基础上重构农村社会治理结构以及相应的经济基础。

2.2 培育乡村治理的依靠载体和独立的个体

目前，广大农村地区尤其是中西部农村地区，基本上没有农民可以顺畅地制度化地反映其利益需要的渠道以及依托组织载体，除民主选择村主任等比较间接地参与乡村治理以及所谓的一事一议外，在其他方面农民基本上无法也无力参与乡村治理活动，其利益诉求的满足程度主要取决于乡村干部的偏好。根源在于现行体制没有一个制度化的方式能够将单个农民的利益诉求直接或间接传递到乡村治理中，因为在一些地区民主选举往往只是给村干部的合法性，使得乡村干部能够自由地配置几乎所有的乡村资源，从而让村民自治事实上是乡村干部自治。这样的乡村治理机制运行成本高昂以及农民参与治理渠道的缺乏导致农民参与的积极性降低。而改变这种局面的根本措施是一方面降低乡村治理机制的运行成本，另一方面则是以农民自愿结合的方式组建农民合作社，既作为农民发展生产和市场经营活动的主体，又使其成为农民参与乡村治理的依托组织。只有农民自己的合作社才能够真正反映农民自己的利益诉求并采取措施争取，同时能够与违反其利益的机构、主体进行相对平等的博弈。当然这需要政府的物质和政策支持，如提供更多的公共产品，培育和壮大农民合作社，改善农民的受教育状况等。

2.3 建设适合农民参与乡村治理的渠道以及机制

(1)明晰政府行政权力是乡村治理机制健康运行的前提长期以来，乡村的主要资源如土地、山林、矿产和水资源等基本上都是由行政权力直接、间接强制性分配的，在很大程度上排斥了农民的参与，形成了一批围绕着这些资源配置的既得利益者以及相应的运作机制。要落实法律赋予农民的民主权利，就必须科学彻底地界定清晰政府行政权力运作的范围、形式以及承担的义务，具体是做好3个方面的工作：一是维护农村社会、经济和政治秩序运行的公平、公正和公开，主要手段是利用司法方式解决各种矛盾、纠纷，一般不宜采用行政强制手段；二是为农村的基本规划以及相应的基础设施建设提供必要的技术、财政和信贷支持；三是保障国家各项法律、政策在乡村治理中得到贯彻落实。

(2)重建农民的社会身份以培育公民社会的坚实基础在现行城乡分割的二元体制下，城市的高收益吸引着农村优质资源，如青壮年、资金和其他资源单向性流向城市，直接导致农村发展的凋敝；同时，进入城市的农民工由于得不到平等待遇，有极为浓厚的被剥夺性，很难以正常心态、行为参与社会、经济和政治活动。因此，彻底解决这种畸形状况的根本措施是尽快打破二元分割体制，采取政策措施保障城乡居民能够享受相同的权利和发展机会：一方面是尽快打开城门，让在城市连续工作3a年以上者自然成为城市居民(当然，政府必须加大投入以便进一步降低农民融入城市的生产、生活和社会成本)，从而减少农村人口数量，为农业的规模化经营及提高农民的社会经济地位奠定内生性基础；另一方面加大对农村的投入，以外生形式较大幅度地提高农民的经济和社会地位，从而增强农民对自己社会身份和角色的认同，促使其从进一步增强自己经济和社会地位的角度提高其在整个社会以及地区发展中的话语权，而不是只是将农村作为自己社会生活的中转站和养老地，激发众多的农民积极主动地参与乡村治理活动。

(3)建设农村新型社区以搭建乡村治理的依托平台在广大农村地区建设诸如希望家园之类的社区，具体内容和形式是依靠国家资金投入，以及市、县(区)财政、民政部门、对口帮扶单位、村民投工投劳投资、农村拨付的土地山林、社会募捐款物以及农民个人交纳的少量集中养老费用等多重来源，组建以广大农民为主体的开放型农村合作性的互助基金组织，其积累的资金主要有2种用途：一个是以贷款的方式支持农民从事经济开发活动，收取本息以壮大互助基金规模，逐步取得互助基金规模扩充与农村经济健康持续发展之间的良性互动；另一个用途则是用于建设希望家园之类的社会组织以作为农村新型社区的基本载体。其功能主要有二：一是低成本地承担农村的养老和儿童养护的日常工作，如以少量资金建设或租用场地作为集中活动的场所，同时结合农村的低保、医保等制度建设，定期、不定期地派遣医务人员、自愿者和专职兼职服务人员上门服务，解决老有所医、所养问题；这样既能够解决老人的生活问题，又能够让这些集中起来的老人相互照顾，并以集体的力量照顾或培育留守儿童，解决外出打工者的后顾之忧。第二项功能则是让希望家园成为广大外出打工农民的坚强后盾，主要是组织或雇用必要的人力帮助外出农民耕种承包地，减少其后顾之忧；同时，以这种形式推动土地的流转，从而扩大农村土地的规模化经营，提高希望家园在广大农民中的影响力和号召力，并以这种影响力和号召力为基础，吸引更多的农民以资金、劳动力等投入希望家园的建设，以此奠定希望家园作为农村新型社区载体的社会经济基础，并使之成为广大农民参与乡村治理结构的现实平台。

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