《“俄罗斯联邦国内游和入境游发展（2011-2018）”联邦总纲要》解读

盖莉萍

《“俄罗斯联邦国内游和入境游发展（2011-2018）”联邦总纲要》解读

盖莉萍

2011年8月2日，俄罗斯联邦政府正式批准了第644号联邦政府令，批准了《“俄联邦国内和入境游发展（2011-2018）”联邦总纲要》，《总纲要》分为5个部分论述2011-2018年旅游业发展的主要目的和任务、总体指标、实施路径、机制和措施、资源保障依据和《总纲要》制定部委协调行动机制及其责任范围划分。《总纲要》是俄罗斯联邦有关旅游产业发展的重要纲领性文件。正确解读《总纲要》要义对于把握俄罗斯未来7年旅游经济和旅游产业发展动态，领悟俄罗斯旅游经济发展构想及其利益关切点，探究俄罗斯旅游经济具体发展思路具有重要意义。

俄罗斯；发展纲要；旅游

俄罗斯联邦创新性社会经济发展的主要任务之一是发展旅游和休闲基础设施、提高俄罗斯公民的生活质量、保障旅游服务的质量、适用性和竞争力。2009年11月12日和2010年11月30日，俄罗斯联邦总统在联邦会议上发布的两次国情咨文中均强调，应该重视俄罗斯联邦居民的健康生活方式。积极发展俄罗斯国内旅游，其将成为当今俄罗斯迫切的任务和全民健身的重要方式之一。

俄罗斯旅游业在解决社会问题中起到重要作用。发展旅游业，创建新的就业岗位，增加就业率和提高居民的生活质量。当今俄罗斯旅游业是影响经济增长的重要因素之一，其中包括旅游公司服务、酒店业服务、交通、通信、贸易、礼品和其他产品生产、食品、农业、建筑和其他行业等，旅游业是俄罗斯联邦区域社会经济发展的催化剂。

2011年8月2日，俄罗斯总理普京在莫斯科签署了第644号联邦政府令，批准了《“俄联邦国内和入境游发展（2011-2018）”联邦总纲要》（以下简称《总纲要》）。《总纲要》的制定，由俄罗斯联邦体育、旅游和青年政策部，俄罗斯联邦区域发展部和联邦旅游社三家部委共同提出。俄罗斯联邦政府于2010年7月19日批准制定《总纲要》的决定。俄罗斯联邦体育、旅游和青年政策部主要负责制定和协调《总纲要》。《总纲要》是俄罗斯联邦有关旅游产业发展的重要纲领性文件。正确解读《总纲要》要义对于把握俄罗斯未来7年旅游经济和旅游产业发展动态，领悟俄罗斯旅游经济发展构想及其利益关切点，探究俄罗斯旅游经济具体发展思路具有重要意义。

《总纲要》俄文版(包括附录)共计190页，分为5个部分：解决问题的评述；实施期限和阶段的主要目的和任务，以及总体指标完成路径；措施；《总纲要》资源保障依据；实施机制，包括管理机制、《总纲要》制定部委协调行动机制及其责任范围划分。另外，《总纲要》包括8个附录，分别是《总纲要》总体指标；支出和资金来源清单；《总纲要》框架内大型投资项目详细规定与方法，措施清单；《总纲要》的财政补贴条例；联邦预算划拨表；成效和效益评估方法。

一、重视旅游经济发展

《总纲要》的时间跨度延伸至2018年，属中期国家单一经济领域的专项发展纲要。联邦政府制定旅游产业专项发展纲表明俄罗斯重视国家创新经济的发展，意在改变和调整以国家资源和能源出口单一经济发展模式，增加旅游业的外汇收入，保证俄罗斯出口市场多元化。《总纲要》的目的和任务是，提高俄联邦旅游市场的竞争力，满足国内外游客对旅游服务的质量要求，积极发展俄联邦旅游业的综合休闲项目，提高旅游服务质量，在俄联邦及国际旅游市场推介俄联邦的旅游产品。

二、分阶段发展，量化发展指标

《总纲要》分两个阶段实施：第一阶段2011-2014年，第二阶段2015-2018年。俄罗斯联邦政府要求经济发展部和财政部在2011-2018年财政预算中纳入发展旅游的联邦财政支持计划和项目，并要求各个联邦主体政府将其纳入区域发展的总体计划纲要中。2011-2018年《总纲要》实施的财政预算为3320亿卢布，其中联邦预算资金为960亿卢布，占28.9%，包括资本投入为929.86亿卢布，其他需求为30.14亿卢布。俄联邦主体统筹资金250亿卢布，占7.5%。预算外资金2110亿卢布，占63.6%。

《总纲要》对安置国内游客的数量、安置外国游客的数量、安置房间的面积、安置的投资（宾馆，临时居留的床位）、安置床位数量、接待服务人员数量、旅游公司从业人员数量、有偿旅游服务金额、宾馆有偿服务和同类安置的金额进行了量化指标规定。

三、规划预期目标和社会经济效益指标

《总纲要》规划了实施的预期目标：第一，在俄联邦各联邦主体创建具备一定竞争力的旅游休闲和自助游的集群，使其成为区域和区域间联系的发展点；刺激旅游业中小企业的发展，使其固定投资增长比2000年增长1.9倍。第二，满足不同层次俄罗斯联邦公民的主观和潜在的休闲需求，强健体魄，加强公民的文化价值认知水平。第三，增加旅游业的就业岗位，提高居民的就业水平；在2010年基础上，酒店就业人员增加41%，旅游公司就业人员增加51%。第四，以旅游业生产和服务增长为基础，增加俄罗斯联邦预算收入，力争至2018年比2010年有偿旅游服务量增加4.7倍，有偿宾馆和同类设施安置服务量增加4.3倍。促进国内生产总值增长，改善国家支付平衡。

《总纲要》实施的社会经济效益指标：总体社会效益为9803亿卢布；总体商业效益为2313亿卢布；利润指数：1：1；私人投资回收期13年；总体预算效益为5744亿卢布。预算投资回收设计期6年（联邦预算资金回收期）。预算拨款比例（国家参与系数）0.26。

四、重点规划发展的旅游项目

俄罗斯联邦的旅游和休闲资源潜力巨大。俄罗斯具有丰富的自然、旅游资源和民族、世界历史文化遗产资源。以此为基础可以发展各种类型的旅游项目，包括休闲游（海滩休闲）、历史文化认知游、公务游、运动游、健康生态游、海洋和水路游（水上游）和农业游等。

（一）休闲游（海滩休闲）。休闲游是俄罗斯人最喜欢和最流行的一种休闲方式，根据专家评估，38%的俄罗斯游客希望在黑海和亚速海海岸（南部联邦区），以及波罗的海海岸（西北联邦区）和日本海海岸（远东联邦区）休假。南部联邦区是这类旅游最具发展潜力的地区。

俄罗斯有超过2000公里的温暖的海岸线，仅有三分之一具备完善旅游基础设施用于发展旅游业。2009年在俄罗斯海滩浴场休假的游客为1070万人。完善和发展海滩基础设施，俄罗斯海滩疗养区还可接纳超过1200万人的游客。

（二）历史文化认知游。历史文化遗产是俄罗斯联邦旅游业非常重要的旅游资源。俄罗斯约有20%国内游客的旅游目的是历史文化认知。中央联邦区和西北联邦区是俄罗斯历史文化认知旅游的主要区域。2009年历史文化认知游客的数量约为564万人。发展历史文化认知游潜力巨大的区域为南部联邦区、伏尔加河沿岸联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区的部分联邦主体。道路交通以及其他旅游基础设施不完善是制约历史文化认知游发展的主要因素。积极解决文化认知游的制约因素可补充吸引超过600万人的国内外游客。

（三）公务游（商务游、会议游等）。发展公务游可为俄罗斯提供特殊利益。当今，俄罗斯约70%公务出行的目的地为中央联邦区和西北联邦区，与此同时，其他联邦区域的公务出行也呈稳步增长趋势。各种新型现代化企业的不断创建、俄罗斯市场的外国企业比例不断增加，现代化超大型城市快速发展等都促进了公务游的持续增长。俄罗斯联邦必须加快现代商务和会议中心的建设，增加展览设施和场所。发展公务游可以再吸引500万游客。

（四）运动游。俄罗斯联邦的运动游具有很大的潜力，其中包括高山滑雪、徒步、水上运动、山地运动、帆船运动、马术、自行车游和极限运动等。俄罗斯南部联邦区、北高加索地区、乌拉尔地区、西伯利亚联邦区、伏尔加河沿岸联邦区和远东联邦区已经成为大型山地滑雪的度假区。俄罗斯的其他地区的运动游也具备较好的开发前景。随着运动游需求的增加，可以预测山地滑雪和其他运动项目游极具发展潜力。扩大运动游的项目和宣传，可以挖掘250万人的游客。

（五）健康游。健康游是俄罗斯传统的旅游项目，具有很高的需求。健康游具有保健功能，可以提高居民的生活水平和质量。传统的健康游都集中在自然资源和气候良好的南部联邦区和北高加索地区。伏尔加河沿岸联邦区是开发健康游的潜在地区，具有丰富的自然保健资源，可以增加超过200万人的游客。

（六）生态游。绚丽的大自然，多种多样的动植物群为俄罗斯发展生态游提供了独一无二的资源基础。生态游现占俄罗斯旅游市场的份额不大，约1%。俄罗斯生态旅游发展潜力巨大，目前只在阿尔泰地区、克拉斯诺达尔边疆区、加里宁格勒州、贝加尔湖和堪察加半岛得到发展。俄罗斯计划以12个自然特别保护区为基地，开始实施综合措施发展生态旅游和生态教育基础设施，将在75个自然资源保护区和国家公园内为生态旅游者建立180座博物馆和信息中心，在露天处配备98个休息点，开设290条生态观光路线。预计这将使自然特别保护区的生态旅游者数量增加一倍，到2013年达到1200万人次。为了发展自然特别保护区地理范围，计划建立11个自然资源保护区、20个国家公园和3个联邦禁猎（渔）区，以及扩大现有的11个自然资源保护区和1个国家公园的地域。

（七）水上游。水上游是最流行和动态发展的旅游项目。在俄罗斯的专用水域有100多艘容量为150-300名游客的游船并定期航线。中央联邦区、西北联邦区、伏尔加河沿岸联邦区和南部联邦区是水上游比较发达的地区。西伯利亚联邦区和远东联邦区是发展水上游的潜在区域。水上游与历史文化认知游紧密相连。国内外游客都很喜欢水上游。制约水上游发展的问题有游船陈旧、码头基础设施滞后和一些水路游船很难到达。发展水上游可以增加100万人的国内外游客。

（八）农业游。农业游是新兴的和具有发展潜力的旅游项目，是城市居民接近和体验传统农民生活的一种方式。农业游包括游客在农家逗留，品尝农家菜肴、小憩和观光等。农家负责提供各种服务。农业游满足了城里人希望贴近农村的需求，城郊或者农村的空气清新、温馨的家居氛围、大自然的怀抱、绿色农产品、食物和悠闲恬静的生活方式等。国家非常重视农业游，农业游可以为农民，尤其是欠发达地区的农民带来额外经济收入。西北联邦区、伏尔加河沿岸联邦区和西伯利亚联邦区是发展农业游的主要地区。中央联邦区的一些主体具有发展农业游的潜力。农业游可每年新增游客60万人。

（九）汽车游。为汽车游客创建文明的便利条件是发展汽车游基础设施的重要因素之一。近年来，俄罗斯汽车园每年增加220-280万辆汽车。公路沿线基础设施建设和发展明显滞后。发展汽车宾馆、汽车宿营地和停车场等公路沿线基础设施，可以增加超过400万的国内外游客。

2009年俄罗斯入境外国公民2130万人，其中约15%为游客。根据世界旅游组织预测，俄罗斯联邦在旅游基础设施发展完善的基础上，年接纳游客可达4000万人。通过分析俄罗斯旅游业的现状和资源潜力，俄罗斯的旅游业亟待深度发展。

五、亟待解决的发展问题

在2009年3月世界经济论坛公布的133个国家旅游业世界指数排名中，俄罗斯联邦位居第59位，而俄罗斯的自然资源评估占第5位，文化遗产占第9位。因此，解决旅游业关键问题和在2020年前创建良好的旅游业发展条件，俄罗斯联邦可以进入世界旅游业的前10国家之列。

制约俄罗斯联邦旅游服务业发展和旅游业潜力开发主要因素：

第一，滞后性。相对俄罗斯拥有的旅游资源，旅游业发展欠发达，一些联邦主体缺乏旅游项目基础设施发展的保障，导致阻碍私人资金和投资进入旅游业。

第二，缺失性，旅游业基础设施发展的水平低，一些联邦主体缺少旅游级别的酒店和休闲项目，很多旅游项目展示欠佳，公路沿线优质基础设施欠缺等。

第三，缺乏长期合理信贷机制。投资旅游休闲综合项目，在投资时期内投资方很难收回投资。

第四，缺乏专业旅游管理人员。由于缺乏专业的管理人员，旅游业的服务质量不高。

第五，旅游产品推广不到位。俄罗斯联邦的旅游产品在国内和国际市场上的推广力度不够。

没有国家积极参与与调控，仅靠运用现行的旅游市场机制无法克服和解决旅游业上述问题。当今，俄罗斯联邦政府对旅游业的调控力度有限，对扭转旅游业起不到决定性作用。

国家对旅游业支持的力度不够，将导致如下后果：

首先，在国内外市场上俄罗斯的旅游产品的竞争力将继续下降，其中包括旅游基础设施损耗和旅游服务质量不高等问题。

其次，国内和入境游客的客源减少，俄罗斯联邦财政预算收入减少。

再次，出境游客源量增加，国家支付平衡恶化等。

综上所述，俄罗斯联邦政府应该积极参与并积极解决旅游休闲综合发展中的迫切需要解决的问题，创建旅游服务市场的竞争力，提高本国居民的生活质量和水平。为了切实地解决旅游业发展的问题，国家应该采取纲要性总体方法和机制。

总之，根据俄罗斯联邦“2011-2018年俄罗斯联邦国内游和入境游发展”总体纲要，8年期间俄罗斯财政将划拨约1000亿卢布用于旅游业发展。资金将用于最具旅游休闲发展潜力区域的最吸引投资的项目。资金还将用于基础设施发展：道路、机场、宾馆和汽车宿营地的建设。如果按计划进展顺利的话，至2018年来俄罗斯联邦旅游的国外游客将增长6倍，为2300万人，而来俄罗斯度假的人数将到4500万人。旅游服务市场将扩大4.7倍，旅游收入将到达4170亿卢布。根据这个旅游规划纲要，8年后俄罗斯将成为旅游者的天堂。

F590.1

A

1671-7740(2012)02-0005-04

盖莉萍（1967-），女，博士，黑龙江大学历史文化旅游学院副教授，黑龙江旅游产业发展研究中心研究人员，从事俄罗斯问题研究。