公共产品理论与高等教育投资体制改革浅议

王荣辉

（重庆电子工程职业学院，重庆 401331）

探索新的高等教育投资体制是深化教育体制改革，理顺学校、政府与市场之间关系的重要内容，是高等教育适应社会主义市场经济体制的客观需求。改革开放以来，我国高等教育投资政策经历了单一微调时期(1978－1984年)、开放增量时期(1985－1992年)、多样转型时期(1993－1998年)和多元发展时期(1999－2008年)四个时期，高等教育投资从计划式政府单一渠道提供逐步发展转变为国家财政拨款为主多渠道筹措，建立了从高度中央集权体制逐步转向由中央和地方分级管理的财政政策，基本形成了多元化投资模式，高等教育进入了大众化发展阶段。

但是，我国高等教育投资在规模、结构、效益等方面还存在缺陷，高等教育投资的低效、弱效问题依然存在。依据经济学原理，改革传统投资体制，科学确立政府在高等教育投资体制中的职能定位，建立政府主导多元投入的政策体制，巩固提高投资效益，将是今后一段时期高等教育投资体制改革的主要内容。

1 高等教育投资体制改革的理论基础

1954年美国著名经济学家缪尔森(Paul A.Samuelson)在《公共支出的纯理论》一文阐述了公共产品理论，并被经济学界广泛接受和运用，该理论中，全部社会产品被区分为公共产品、准公共产品和私人产品。

研究者们提出了对教育产品属性认定的不同标准并得出了各种结论。劳凯声教授以教育服务的外部性为依据，认为教育作为社会公益性事业，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业，因此他视教育为公共产品，但他同时指出了这种公共物品可以转化为私人物品的可能性。王善迈教授则认为教育具有巨大外部效益，一个人接受了教育，不仅受教育者可以获得经济的、非经济的效益，同时社会也可以获得巨大的经济与非经济效益，因此教育整体上是具有正外部效应的准公共产品。但不同层次类别的教育其属性不尽相同，有的更接近公共产品，有的更接近私人产品。袁连生教授认为:“作为产品属性分析对象的教育，指的是学校提供的教育服务”，他从间接消费和教育目的两个角度分析，说明教育具有部分的非竞争性和非排他性，教育的主要目的是获得间接消费效用，因此得出教育是准公共产品的结论。

笔者认为，袁连生教授的结论是符合当前我国经济社会背景及外部环境特征的。但是，教育产品的经济属性并不是固定的，而是随着时代变迁而发展的，其具有历史性特征，也即教育产品的经济属性是与社会经济发展的阶段相关的，也会随着社会经济发展的阶段性变化而变化，并引起教育制度的变迁。

2 基于公共产品理论对当前高等教育投资体制的分析

市场经济体制下，教育产品属性的公共性或准公共性，决定了政府应承担提供教育服务的责任。随着经济发展，社会和个人对高等教育有支付能力的需要逐渐扩大，教育与经济之间相互制约的关系日益突出，经济社会对高质量多样化人才需求与我国教育培养能力不足之间的矛盾、人民群众急切期盼优质教育资源与教育资源相对短缺之间的矛盾，已经成为新时期制约教育发展的主要问题。

2.1 投入总量小，与经济社会发展不平衡

教育经费的投入，是促进学校改善教学条件、发展科学研究、提高教学质量并推进现代化建设的必要条件。2003年，北京大学教育经济研究所“努力建设我国公共教育财政体制”专题报告研究成果表明:世界各国教育投资比例与经济发展水平之间存在显著的正相关关系，并推断到2010年，我国财政性教育经费的适当比例应该在4.0%与4.5%之间。然而直到今天，这一目标仍未实现。2010年中国社科院《世界经济黄皮书》指出，我国GDP已超越日本成为世界第二大经济体。但同期由教育部、财政部等部委联合发布的《关于2010年全国教育教育经费执行情况统计报告》显示，2010年全国国内生产总值为401202亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.66%。与此相对比，教育经费占GDP比重的世界平均水平为5.2%，其中发展中国家平均为3.6%，发达国家平均为5.5%。显然，我国目前的教育投入，难以满足高质量的人才培养及教育事业自身发展的需要。

2.2 政府垄断，市场机制在高等教育成本分担中的调控能力较弱

20世纪50年代以来，我国首先采用的是单一的高等教育服务提供和经营管理的模式，教育经费全部由政府财政负担，政府是唯一的教育服务提供方。至20世纪末市场经济体制转型以来，我国民办高等教育快速发展，成为了公办教育服务的有益补充，高等教育进入了多样转型多元发展时期。根据市场经济体制特征要求，市场机制应该在高校资源配置中起主导作用，政府的职责是发挥宏观调控和市场失效补充的作用，应当放手让市场机制自动调节，为市场机制的正常运行环境提供坚实保障。然而，长期以来国家对高等教育的过度管理，形成了政府对高等教育管理的垄断局面，民办高校在专业设置、学位授予、学费标准、资产权属、资源配置等方面无法取得充分的自主权，一些民办高校面临生源流失、筹资困难、日渐萎缩等困境，市场机制在高等教育成本分担中的调控能力甚微，教育市场无法自身成长与完善。

2.3 教育经费分配的区域差异较大

大多数高校划归地方政府，建立高等教育国家和地方两级管理体制，是我国高等教育大众化进程中的一项重要改革举措。该举措促进了地方高等教育的快速发展，但同时也带来了地方政府承担高等教育经费任务过重、区域之间差异大导致发展不平衡的问题。根据沈华在《地方政府对高等教育投入差异分析》披露的全国31个省市2007年高等教育财政相关的21项数据，当年度地区生产总值排序前五名的广东、江苏、山东、北京和上海，其多项指标及综合评价指标均位列前五位，而甘肃、青海、宁夏等地各项指标均处于倒数位置。其中，广东省2007年教育财政预算经费突破1000亿元，高校生均预算内教育经费10597元;青海省2007年教育财政预算经费为42.3亿元，高校生均预算内教育经费7737元，两者在投入总额的比例为23.6:1，各地区间教育经费投入的差异，导致了地方教育发展的严重不平衡性。

3 我国高等教育社会化多元投资体制的现实特征

教育经济学中的“利益获得”与“能力支付”原则、人力资本投资与成本分担理论以及教育经济学理论，为高等教育投资主体多元化提供了理论根据，国家、社会、家庭共同组成了多元化的投资主体。对高等教育的财政投入，是社会对人力资本投资的具体体现。根据公共产品理论，高等教育投资是能产生收益的活动，高等教育服务与教育产品，满足了国家、社会、家庭及个人多个主体的需要。作为高等教育活动的受益人，国家、社会、家庭都应该承担其相应的教育成本。

同时，高等教育投资主体多元化，也是社会主义市场经济体制建立，高等教育改革和发展的迫切要求，是教育投资体制改革的必然结果。有研究成果表明，中国用世界教育经费的1.5%，教育培养了占世界教育人口22%的学生，是典型的穷国办大教育，这违背了高等教育市场供求关系。在市场经济体制中，教育的发展须与市场经济体制相适应，国家、社会、家庭个人多元主体投资，有助于扩大高等教育供给总量，通过市场供求机制对高等教育资源进行合理配置，并促进在区域、结构配置的合理性和科学性。

4 改善我国高等教育投资体制的对策建议

高等教育学生数量的大幅增长与教育供给的不足，是导致教育资源配置不到位的主要原因。目前，中央政府还负担着少数重点高校的财政责任，而在地方政府管理的高校中，存在经费投入问题的现象则极为普遍，因此，解决地方高校经费投入问题，是改革高校投资体制的主体。

4.1 鼓励高校开展有偿科研与服务，建立办学经费社会补偿机制

开展科学研究与社会服务是高等教育的重要职能。高等教育是具有投资性的活动，教育直接效用的排他性和竞争性特征，决定了学校可以市场化运作，学校的市场化运作是市场经济条件下教育的一种微观生产方式。高校的市场化运作可以包括鼓励高校开展有偿科研与技术服务，提高社会服务能力。高校是开展科学研究与自主创新的主阵地，依托多年来的发展积累，很多高校不仅拥有了国内领先甚至世界先进的科研平台，而且聚集了大量的科研人才资源。应当鼓励高校与企业合作开展有偿科研与服务，进行专利开发、技术开发、产品研发与成果转化等活动，解决企业面临的难题，同时又给学校带来收益;或者利用自身力量举办校办企业，开展科学研究与生产经营;也可通过校企合作，利用高校的科技能力和企业生产经营的资源，建立用于培养学生专业技能与职业素质的实践基地，开展高水平的人才培训，为企业人才储备服务。

4.2 加大政府财政投入，建立分层分类投资政策

高等教育是人力资本投资的有效途径，能给国家、社会和家庭个人带来很高的收益和回报，对高等教育财政投入的数额越大，越有利于保障高等教育的公益性。而我国经济社会的发展，已经为教育财政投入奠定了物质基础。因此，第一，政府应该扩大财政资助范围，建立动态调整机制和完善保障体系，依法保证财政拨款根据经济发展逐步增长，建立国家、省市、区县政府分层投资政策并制定相应落实意见，规定各级政府在高等教育财政投入的责任和义务;其次，应当健全多渠道分类筹集高等教育经费的体制。建立高等教育基金，完善捐助、募资制度，提高高等教育基金管理效益，借鉴国外经验，支持非政府组织建设，发挥非政府组织在经费筹措与资源分配中的杠杆作用;第三，完善民办高校财政投入制度。随着国家对民办教育的政策倾斜，民办高校还将面临更好的发展机遇，但对于民办教育管理的制度缺失，客观上难以避免市场失灵的情况，也需要政府利用财政手段加以矫正。

4.3 支持民办高校发展，提高民办教育质量

在教育市场中存在不同的办学主体是市场经济发展的必然结果。民办高校是民间资本对高等教育的直接投资，同发达国家相比较，我国民办学校数量少，占有的教育市场份额较少，教育结构还不完善，因此在一段时期内，支持民办高等学校发展，公平对待不同类型的办学主体，将有助于利用市场机制优化教育资源配置。作为政府主管部门，一是要扩大教育机会，提高弱势群体学生接受高等教育的机会，维护社会公平;二是尊重市场规律，促进高等教育的良性竞争，健全高等教育市场机能;三是突出对民办教育质量建设的重视，逐步扭转社会对民办高校的轻视态度，通过提高民办教育质量，增强民办教育的吸引力与社会影响力。

4.4 加强绩效考核，提高使用效益

世界银行曾专门就市场机制引入公共事业领域后政府的作用进行了研究，指出:“政府对学校的管制是现实存在的，具有现实性，也具有必要性甚至永恒性。政府不可能也不应该放弃管制，关键是如何管制”。提高教育资源使用效率，就要求以较少的教育投入获得更多的教育产出，政府应建立多政策参数的高等教育投资方式，建立高校项目经费使用公开制度，增加经费使用透明度，建立健全自我约束与外部监督有机结合的财务监管体系，建立健全教育经费绩效评价制度，把投入—产出效益的评估作为重要指标，提高资金使用效益，更合理地分配和使用有限的高教经费。这方面可以借鉴外国的做法，引入认证组织，如美国的高等学校认证组织。这些民间的认证组织具有独立性和专业性，它们对高等学校以及某些专业的办学水平进行定期的评估;联邦政府则通过对这些评估机构的“认可”(recognition)来间接调控高等教育的发展，贯彻政府的意图，实现了教育领域内政府“结果控制”与学校“过程自治”的有机结合。

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