“扩权强县”改革的特征及经验启示

杨丽娟

（太原大学外语师范学院社科部，山西太原030012）

“扩权强县”改革的特征及经验启示

杨丽娟

（太原大学外语师范学院社科部，山西太原030012）

“扩权强县”改革走出了一条自上而下、减放并举、循序渐进的路子。应客观评价“扩权强县”的现实作用，将“扩权强县”置于改革前端，充分保障县级层面的既得利益，注重事权、财权和人权的统一，还要有制度化的监督和考核作保障等。要从各方面加快推进改革措施，提升县域经济自主发展的能力和水平，努力开创县域经济发展的新局面。

扩权强县；改革；特点；经验

一、“扩权强县”改革的特征

1992年，浙江省在全国率先开始了扩大县域管理权限的尝试。新世纪以来，全国多数省区不断加快“扩权强县”改革步伐，力图通过赋予县级政府更多的自主权，为县域经济腾飞“松绑”和“加油”，走出了一条自上而下、减放并举、循序渐进的路子。

自上而下、重心下移是改革的基本路径。在近20年的“扩权强县”改革历程中，全国各省区无一例外地按照“重心下移”的原则，在充分保留县一级原有权限的基础上，将法律允许的经济社会管理权限通过省直接到县或省—市—县等方式下放到县（市）层级。此外，各省区还采取了严格的基数认定、程序监督和事后考核等措施，进一步消除了发展面临的体制性障碍，确保了下放权限及时到位不逆流、原有支持不减少，打通了一条县域扩权的“绿色通道”。

应放尽放、减放并举是改革的核心内容。与传统的行政审批制度改革相比，各省区“扩权强县”除对省、市现有管理权限应放尽放外，更加注重行政层级关系调整，力求做到“能减则减，减放并举”。以广西壮族自治区为例，2010年，在全区范围一次性下放或委托下放721项管理权限，其中，直接下放县级政府管理权限565项，委托下放县级政府管理权限156项，占自治区、设区市全部管理事项（1316项）的54.8%，扩权主体涉及发改委、财政厅、国土厅、环保厅等55个部门。［1］可以说，除法律、法规、规章明确规定不允许下放的权限外，基本上做到了能放则放、应放尽放，进一步减少了市一级的中间管理环节，行政效能得到显著提高。

次第推进、分步实施是改革的主要形式。在现行行政管理体制下，“扩权强县”改革作为一次权限的再分配过程，必然会触动各级各层面的深层次利益。正因为如此，“批次试点、逐步放权”成为了多数省区“扩权强县”的现实选择。［2］如浙江省20年间的9轮扩权，经历了“小范围和少量放权试点”到“普遍放权和依法强县”的全过程。河北省将扩权县市分为南北片区，并针对特定权限划定实施区域，便于及时监督和分类指导。从客观上看，步步为营、稳扎稳打的推进模式有效减少了改革的成本和阻力，为“扩权强县”的深入开展赢得了宝贵的时间。

省直管县、三级管理是改革的最终目标。“扩权强县”改革是适应经济发展战略重心转移，进一步壮大县域经济实力的必然要求。国务院《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》进一步指出，在有条件的地方开展省直管县（市）改革试点，扩大县级政府经济社会管理权限，进一步理顺省、市、县（市）政府间财政分配关系，积极探索省直接管理县（市）的途径和方式。在中央层面的强力推动下，各省区将“扩权强县”改革的目标直指省直管县，通过一系列针对县域发展的简政放权、减少环节，使不同层级政府职责权限得到合理划分，事权与财权资源配置进一步优化，为“中央—省—县”三级管理体制建设奠定了坚实的基础。

从总体上来看，随着“扩权强县”改革的深入推进，各省区政府管理成本明显降低，行政效率稳步提高，县域自主发展能力显著增强。20年的扩权之路使浙江的百强县占全国三分之一强，城乡居民收入长期独占鳌头；湖南省在2005年实施了“扩权强县”“全覆盖”，时至今日仅长沙一市就涌现出4个全国百强县。各省区县域经济的突飞猛进更好地诠释了“扩权强县”的重要性和必要性，也为进一步探索省直管县体制提供了现实依据。

二、“扩权强县”改革的经验启示

回顾近20年的县域扩权历程，各省区在现行体制框架内，大胆改革、推陈出新，着力破除制约发展的体制障碍，积极营造宽松和谐的发展环境，为县域经济赶超跨越闯出了一条新路子。

一是必须客观评价“扩权强县”的现实作用。“扩权强县”实质上只是在现行基本行政管理体制下，为适应蓬勃发展的县域经济而做出的“碰撞反射式”调整和变革，不能简单等同于“推倒重来”的制度重建，更不能将其作为解决发展问题的“万能钥匙”。从各省区改革的经验来看，由于基本省情、发展水平的千差万别，政策效果也不尽相同。

二是必须坚持将“扩权强县”置于改革前端。“扩权强县”改革的初始动力来自于经济强县迫切的发展需求。［3］进入新世纪以来，随着一些新兴县域经济实体异军突起，经济快速发展与传统管理体制的矛盾日益突出，“脚大鞋小”成为重点县域发展的重大掣肘，各省区县域“扩权”改革的呼声越来越高。作为区域经济发展的“排头兵”和“领头雁”，经济强县自主发展能力强，赶超跨越潜力大，具有不容小觑的辐射、引领和带动作用，是转型跨越发展最有可能取得突破的地方，同时也是“扩权强县”改革深入推进并取得最终成功的根本保证。

三是必须充分保障县级层面的既得利益。县一级是“扩权强县”改革的直接受益者，权力下放虚实、执行效果关乎改革的最终成败。但在目前市管县的体制下，固有的行政权力运行机制和分配模式，极易导致多环节、多层面的惯性梗阻，一些省区也出现过权力下放虚多实少，市级扶持力度弱化，甚至出现市县对峙争权的现象，这在客观上制约了扩权县（市）的快速发展。要从县域经济发展的实际需求出发，做好做实权力的下放和交接，切实保持省市原有支持不减、县域负担不增，实现改革目标。

四是必须注重事权、财权和人权的统一。“扩权强县”只是当前行政管理体制改革的一个侧面，经济、社会管理权限等单纯的事权减放，或许可能使政府体系内部权力配置得到些许优化，但难以从根本上解决传统体制下的种种弊病。特别是缺少了财权和人权的配套支持，改革的成效有可能大打折扣。随着改革的持续推进，必须适时启动对应层级间的财政体制、干部管理体制调整，全力构建行政管理体制、财政管理体制和干部管理体制等配套互促的改革格局，从根本上给予改革最直接、最有力的支持和保障。

五是必须有制度化的监督和考核作保障。一项顺应生产力发展的制度创新，要从根本上革除旧体制的种种弊病，必须依赖强有力的“制度推手”。部分省区“扩权强县”之所以能够在短时间内取得突出成效，很大程度上得益于科学、有效的组织协调和监督考核制度。湖南省“一个不减、两个优先”，四川省“分类考核、动态管理”等制度建设，都成为深化改革的“保护伞”和“避雷针”。在“扩权强县”改革的过程中，必须及时根据综合经济实力和竞争力变化，分类制定试点县动态调整办法，进一步量化百强进位要求，强化领导干部目标责任考核，建立常态化、制度化、差别化的考核激励机制。

当前正值“十二五”发展的关键时期，“扩权强县”改革必须与转型发展、跨越发展相结合，辐射带动城乡经济和区域经济协调发展；必须赋予试点县（市）在重大领域先行先试的权利，拓展县域经济发展壮大的空间和机会；必须与财权、人权制度改革相结合，全面落实已有的优惠政策和配套支持，为县域经济营造良好的发展环境；必须与转变政府职能相结合，减少省、市两级对县域经济社会管理的行政干预，提升县域经济自主发展的能力和水平。

［1］钟振.放权改革激活县域经济——广西全面启动扩权强县工作［J］.当代广西，2011（10）.

［2］刘卫东.“扩权强县”与地区公共产品供给研究［J］.学术交流，2007（8）.

［3］汪大海，刘金发.地方政府利益调整的角色重构与制度创新——从“市管县”体制到以分权为特征的“扩权强县”改革［J］.中国行政管理，2008（8）.

F127

A

1673－1395（2012）05－0074－02

2012－03－24

杨丽娟（1980—），女，山西太原人，讲师，硕士，主要从事行政法学研究。

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126.com