公选村支书的发生机制与现实价值

郑明怀

（广西工学院 社会科学学院，广西 柳州 545006）

公选村支书的发生机制与现实价值

郑明怀

（广西工学院 社会科学学院，广西 柳州 545006）

公选村支书从局部试点并在全国推广，标志着公选村支书已经从个别地方的实践成为选拔村支书的一种重要的制度安排。从发生机制上来看，公选村支书主要由地方主动创新，并由地方党政领导精心设计、直接组织的。公选村支书创新了村干部的选任方式；提高了村干部队伍素质；扩大了党内民主，巩固了党在农村的执政基础；推进了基层民主的发展；深化了乡镇机构的改革。

公选村支书；发生机制；现实价值

村干部的产生方式是乡村政治研究中的重要课题。有学者认为“在中国农村发展史上，村庄领袖的产生方式大致分两类：一类是委派和任命。另一类是民主选举。”［1］在推行村民自治之前，村党支部书记（公社时期的生产大队）名义上是由村庄的党员选举产生，但真正的决定权却在乡镇党委手里。

村民自治的实施为村庄政治注入了新的变量，村庄政治也变得日益复杂，为了缓解村委会和村支部的关系，提高村支书的合法性，一些地方对村支书的产生方式进行了探索。1991年山西省河曲县城关镇岱狱殿村实行村民投赞成票、党员投选举票的“两票制”选举村支部书记。“两票制”产生以来在实践中得到不断完善和发展，并得到了中央的肯定。在河曲县“两票制”的基础上，各地不断创造出许多类似的选举方法：安徽凤阳县在村支部选举中创造性地采用“两推一选”，［2］重庆江津市杜市镇“三荐二考”，［3］湖南省会同县大坪村“公推直选”，［4］陕西省商洛市“双推制”，［5］山东省茌平县马坊村“两步两轮制”［6］等。

一些地方在推荐村支书候选人与正式投票选举之前还增加了民主测评等环节。云南潞西市委通过“两推、一公示、一演讲答辩、一测评、一选举”等具体步骤选举农村党支部书记。［7］2005年贵州南明区后巢乡党委针对农村基层党组织建设和干群关系出现的新情况、新问题，借鉴农村基层民主政治建设的经验，发扬党内民主，群众参与，实行了民主推荐选举村党支部班子的新方法“一推一测一选”。［8］陕西洛川县2005年换届实行了“两票联选”，即让普通群众和党员一起参与村支书候选人的推荐，而2008年该县又探索实行了‘三推一考一选’的选举办法，即党员、群众、上级党组织“三方”推荐，按照50、30、20的权重计算推荐得分，然后由乡镇党委考察及党员大会直接选举。［9］广东翁源县在2010年村党组织换届选举实行“两推一评一选”，即党支部领导成员分别由党员和村民民主推荐，由镇党委组织民主测评和考察后确定候选人，然后按党章规定进行党内选举。［10］青岛胶州市试行“三推直选”，［11］由全体党员通过一张票直接选出支部委员和书记。2011年广西凤山县采取“三推两评一竞选”的方式创新村支书干部选任机制。“三推两评一竞选”，即采取党员推荐、群众推荐、个人自荐三种方法推荐下一届村“两委”班子成员，再通过党内评议把好班子成员入围关，通过党外评议检验社会反映，然后由村党支部召开党员大会，由候选人进行竞选演讲，回答党员提问，再由全体党员投票选举，班子成员选举产生后，最后再报乡镇党委批复。［12］村支书选举方式的创新，破解了村支书队伍建设中存在的“人难选”、“不想干”、“不会干”、“不履责”和“管不好”等问题，培养造就了思想政治素质好、带富能力强、协调能力强的“一好双强”型村党支部书记队伍。

总体来看，乡镇党委基本上都放弃了传统的直接指定村支书人选的做法，选举不断成为产生村支书的主要方式，“但上级党委直接任命仍然是村支书产生的重要方式，”［13］与此同时，也应看到村支部选举的具体程序存在较大的地区差异。

一、公选村支书从地方试水到全国推广

20世纪90年代以来，随着农村经济社会的发展，特别是村民自治与农村基层民主不断发展，村支书的领导地位面临严重挑战。在这一背景下，在经济相对落后、“两委矛盾”突出的难点村，村党支部选举的改革被提上日程。

山东荷泽为解决村干部“选人难”的问题，率先公开选拔村干部，为探索建设农村高素质的干部队伍提供了经验。［14］只不过当时公选村干部的范围相当有限。此后不久，公选村支书在全国各地不断推行，内蒙古和林格尔县、广东英德市、宁夏贺兰县等地打破城乡、地域、行业和身份界限，拓宽选人范围，创新用人机制，在全县（市）范围内通过公选就将一批素质较高的党员选择到村党支部书记位置上。甘肃省武山县还对公开选拔村党支部书记的年龄和文化程度进行了相应规定，明确提出要建设一支年龄在35岁左右、高中以上文化程度为主体的村干部队伍。［15］为了吸引更多优秀人才，甘肃省华池县等地还公开选拔“万元年薪”村党支部书记。［16］

面对声势浩大的公选村支书探索实践，党的十七大提出“扩大基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”党的十七届三中全会提出“着力拓宽农村基层干部来源”，“探索村党组织书记跨村任职”，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出要“完善村党组织两推一选、村委会直选的制度和办法，着力拓宽农村干部来源”，党的十七届四中全会再次表述为：“形成充满活力的选人用人机制”。这些规定有意识地为基层改革留下了创新的空间，为创新村党支部书记选拔机制提供了新的契机。在这一背景下，公选以一种特别的方式对全国农村基层党支部选举产生了一种普遍而深刻的影响。2009年辽宁沈阳市、2010安徽肥西等地将公选村支书的范围扩展到全市范围，在全市范围内跨区域选拔村级党组织书记。此外，随着大学生村官计划的实施，为了更好发挥大学生村官的作用，完善大学生村官退出机制，河南省滑县等地将空缺的村党支部书记面向全县的大学生村官群体进行了公开选拔。［17］而山西省平顺县在2009年公选大学生村支书后备人选，以拓宽大学生村干部的发展空间，促进他们成长成才。

公选村支书在出现之后经历了一个由下而上的合法化过程，以及由点到面的渐进推广过程。这一过程经历了三步阶段：第一，首先在个别县市范围内进行，且是选择全县范围内部分难点村进行公选。第二，公选村支书在很多省份得到肯定和推广，如1998年初至1999年2月，四川省引入公开、平等、竞争、择优的新机制，在全面公选村主任的基础上，公选了村党支部书记。辽宁省委组织部早在2000年就制定了《关于公开选拔村党支部书记的意见》。第三，从个别县市试行走向全国，并得到了党中央的肯定。2009年中组部印发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》中明确指出要改进选拔方式，提出要通过面向社会公开选拔方式，选好配强村党支部书记。

公选的成功实践得益于日臻完善的制度设计：公选一般都要在辖区内召开动员会、发布公选简章、利用广播、电视等新闻媒体进行广泛宣传，使公开选拔村支书尽可能做到家喻户晓。虽然各地在公选过程中会有一些不同的地方，但宣传报名、考试考核、实地考察、答辩测评、任职上岗、公开承诺、岗前培训是必经的程序，这些程序充分体现了“民主、公开、竞争、择优”原则，并形成了鲜明的制度特色。公选村支书实现了从局部试点并在全国推广，标志着公选村支书已经从个别地方的的实践成为选拔村支书的一种重要的制度性安排。

二、公选村支书的发生机制

村支书虽然只是个“芝麻官”，却是党的基层组织的核心，是农村经济社会发展的“领头雁”和“主心骨”。公选村支书，从发生机制上来看，主要由地方主动创新，地方党政领导精心设计、直接组织的。

（一）与时具进应对农村经济社会发展的新情况

当前，农村优秀青年外出求学、务工等现象比较普遍，部分农村党员老龄化趋势日益明显，一些村级组织后继乏人，导致党员队伍整体素质不高，驾驭市场经济、带领群众致富能力不强，使农村在选举村干部时缺乏优秀的候选人。“没人干事，不会干事，不愿干事”的情况严重阻碍了农村的发展，也不利于基层的稳定，如果这一现象不解决，建设社会主义新农村的困难就会增加。“给钱给物，不如建一个好支部”，“送药送衣，不如配一个好书记”，为了解决村庄矛盾，地方党委大胆提出，从实际出发，坚持党章和党的相关规定，积极探索，大胆实践，为村庄经济社会发展的注入新的推动力，无奈之下面向全社会公选村支书。换言之，基层工作中遇到的问题迫使基层领导不得不采取一些革举措，从这个角度来看，公选村支书是被“逼”出来的。

（二）基层领导的政治智慧

基层主要领导人对于改革方向的理解，对于农村发展重大问题的把握，是推动公选的重要因素。地方党政领导认为一些村庄贫困和落后的原因在于没有一个好的班子，缺少一个好的支部带头人，而要发展农村经济，巩固党在农村的执政地位就必须抓好村党支部书记这个关键人，因而决定打破“本村人选本村人”的传统模式，面向社会选拔“政治上靠得住、发展上有本事、人民群众信得过”的干部，以建设“政治素质高、群众威信高，致富能力强、带富能力强”的“双高双强”型村党支部书记队伍，带动农村经济社会的发展。基层干部的社会责任感和政治智慧是推动公选村支书必不可少的条件，基层干部在面临新的情况时，没有因循守旧、固步自封，而是根据地方的实际情况因地制宜，解决乡村治理中的棘手问题。在这一意义上看，这是基层干部解放思想和勇于创新的结果。

从“应对新困难的驱动——地方制度创新——不断推广——国家承认”的发展脉络来看，公选村支书正是在基层的不断突破中获得了生命力，并在全国各地推广，也取得了良好的效果。

三、公选村支书的现实价值

（一）创新了村干部的选任方式

传统的村党支部书记选任方式主要是“从本村选、在本村干”、“在少数人中选人”，在“村内部循环”，甚至是“矬子里拔将军”，难以选出一个素质高、能力强，能够真正带领群众致富奔小康的村党支部书记。公开选拔村支部书记打破了本村人当本村“官”的传统模式，把规定程序与科学方法结合起来，引入竞争机制，注重民主、公开和群众参与，改变了过去 “戴帽选举”的局面，从“伯乐相马”到“赛场选马”，“公道正派地选人、选公道正派的人”，既能发现人才，又能保证选准、选好人才。公开选拔村支部书记改进了村干部的选任方式，探索了村支书产生方式新途径，是村干部选任工作的新突破。

（二）提高了干部队伍素质

公选作为一种村支书的选拔方式，将参与者放在同一条件下进行公开竞争，上级党组织不划线、不限年龄、学历、职级和身份，打破身份、地域、行业、职业等界限，打破了“论资排辈”的陈旧观念，打破“村人治村”观念和模式，破除了用人上组织任命等保守观念，打破“才”不外露，静候“伯乐”的保守心态，通过资格审查、笔试、面试、组织考察、党委审批等程序，“赛场上选马明挑”，建立了“能者上、贤者上，庸者下”的良好氛围，树立了“多中选好、好中选优、优中选强”的干部选拔导向。公选提供了有效的吸收渠道，通过面向各行各业公开选拔，把在改革中成长起来的新一代优秀分子吸收进来，使一批年轻有为的人才脱颖而出，而且发现和掌握了一批农村优秀人才，解决了农村人才匮乏的问题，拓宽了选人用人视野，为优秀人才脱颖而出搭建了平台，改善了村支部班子成员的年龄结构和文化层次，为村班子输入新鲜血液，提高村级领导班子的整体素质。

（三）巩固党在农村的执政基础

党支部是党的全部工作的基础和落脚点，党支部书记的素质直接影响着基层党组织的建设。建设社会主义新农村，必须加强基层组织建设，而作为“班长”的村支书至关重要。自20世纪90年代外出务工潮席卷中国农村后，“年龄偏大、文化偏低、能力偏弱”的“三偏”的现象日益严重，导致农村基层党组织后备干部青黄不接，党组织的凝聚力受到一定的影响。

通过公选把那些群众公认的德才兼备，且能带领农民致富奔小康的优秀党员选进党支部，可以最大限度减少上级党委用人上的失误，进而增强村党支部的凝聚力。公选的村支书思想政治素质好，政治立场坚定；能自觉贯彻执行党在农村的路线、方针、政策，是经济上的“聪明人“、政治上的“明白人”、作风上的“正派人”、处事上的“公道人”，并有着强烈使命感和责任意识。为强化基层党组织注入了新活力，有利于加强村两委班子战斗力，使村党支部真正成为受到党员和群众拥护的领导核心。

（四）扩大了党内民主

党内民主是确保村支书公开选拔的关键所在。支部书记是村庄党支部中的权力核心，在村支部乃至村庄事务的决策中起着至关重要的作用，因此村支书的产生方式在很大程度上代表了村级党内民主的发展状况。现行党章规定党内选举要体现党员意志，要体现民主原则。然而长期以来，村支书主要通过上级任命的方式产生，乡镇党委起着关键性作用，广大党员的选举不过是“走过场”而已，选举很难真正体现普通党员的想法和意见。

选任村支书是村级组织建设者的一件大事，也是新农村建设的一个“强基工程”。实行党内民主选举制度，引入竞争机制，对于激活现行体制中的民主因素，增强执政党的凝聚力，具有十分积极的意义。“党内民主选举应当从基层和地方做起。”［19］公选村支书整个过程严格执行《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，并且始终是在党委的领导进行的，贯穿了上级党委的意图，也坚持了党的群众路线，最大限度地动员村民与农村党员行使民主权利，强调党员主体地位，不仅让党员充分实践了党章所规定的选举与被选举权、参与权、表决权、监督权，有效地调动社会各个阶层参与的积极性，并在广泛听取党员意见的基础上，选出群众公认的村支部领导班子。

（五）推进基层民主的发展

随着人民群众物质文化生活水平不断提高，以及村务公开、民主管理和村民委员会直接选举深入开展，基层民主政治建设有了长足发展，基层党员群众的民主意识、参政意识显著增强，“上面定人头，党员举拳头，群众皱眉头”的状况已无法满足党员群众的要求。

（1）公选村支书打破了“少数人在少数人中选人”的潜规则，初步实现了“多数人在多数人中选人”的民主转变。公开选拔一般要经历宣传报名、考试考核、实地考察、答辩测评、任职上岗、公开承诺、岗前培训等基本程序。其中，实质性发挥作用的主要是考试、考察和答辩测评几个关键程序，体现人民参与的民主权力也在这几个阶段得到充分地体现。从公开选拔的基本流程来看，在较为关键的面试、答辩等考察环节可以更好地发扬民主，这其中包括群众评委参与打分等形式。广大人民群众也能够通过报纸、电视、网络等媒体以及地方的各种公示公告直接观察甚至参与选拔过程，了解选拔结果，积极参与监督，行使自己的民主监督权利，从而改变了过去村支书由上级任命不让群众参与的做法，增加了群众的知情权，提高人民的参与意识，顺应了基层民主政治发展的趋势，扩大了社会主义基层民主。

（2）逐轮差额遴选，把民主选择贯彻全过程。公选村支书人选逐轮差额产生，较好地体现了民主选择的应有作用。公开透明地逐轮向社会公布选拔情况和胜出者，差额性民主筛选在村支书选用的全过程中产生了至关重要的作用。公选的最大特点就是实现了用民主方法选人，从而有力地推进了村支书选拔任用中的民主化进程，为破解村支书选拔任用中的民主难题提供了新思路。“民主是学习和实践的过程”。［20］公选在村干部选拔过程中以群众公认的形式实现民主的价值开辟了一条创新之路，村民通过参与公选村支书的各个环节，村民和党员的民主素质得到提到，从而为中国基层民主的发展提供了一个新的推动力量。

（六）推进乡镇机构的改革

公开选拔村党支部书记也为转变乡镇职能、分流人员探索出了一条新路。妥善安排分流人员，是乡镇机构改革中的重要环节，又是乡镇机构改革的难点。鼓励机关、企事业单位党员干部下基层任职村干部，能促进更多的技术、信息、资金、管理等生产要素流向农村，有利于培养锻炼机关干部。在当前乡镇综合改革深入推进的情况下，公开选拔村党支部书记，为乡镇机构改革探索出了一条新路，既为乡镇干部干事创业搭建了平台，又为今后乡镇机构改革时人员分流、为解决农村税费改革后乡镇干部“干什么、怎么干”的问题进行了有益探索。

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［责任编辑 刘范弟］

The Occurrence Mechanism and Realistic Value of Village Secretary Public Election

ZHENGMing－huai
（SocialScienceDepartment，GuangxiUniversityofTechnology，Liuzhou，Guangxi545006，China）

Regarding village secretary public election，from experimental points at some areas to national promotion，which marks village secretary public election become an elevated important system arrangement from individual local practice.From occurrence mechanism viewing angle，village secretary public election is innovated by locals，designed elaborately and organized directly by local party and government administration.Village secretary public selection innovates electoral methods of village cadres；improves quality of village cadres；enlarges inner－party democracy，consolidates party's ruling foundation at villages；boosts democracy development at the grassroots level；deepens reformation of town and township government bodies.

Village Secretary Public Election；Occurrence Mechanism；Realistic Value

D034.4

A

1672－934X（2012）05－0059－05

2012－08－13

国家社科基金西部项目“村干部行为与出入机制比较研究”（12XZZ014）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“新型村官与完善村民自治研究”（09YJC810007）。

郑明怀（1979－），男，湖南邵阳人，政治学硕士，广西工学院马克思主义中国化教研室主任，主要从事乡村政治研究。