松辽流域水资源保护实践与探索

松辽流域水资源保护局

作者：李志群，陈 军，苗 莹

松辽流域水资源保护事业伴随着中国改革开放的步伐，自1978年开创以来，已经走过了30多年的光辉历程。为适应经济社会的发展需求，30年来流域水资源保护工作者坚持改革创新，锐意探索实践，对水资源保护事业的特点和规律认识不断深化，业务范围不断拓展，能力不断加强，基本形成了松辽流域特色的水资源保护监督管理体系，走出了一条成功的流域保护江河之路，为松辽流域水资源保护事业的发展打下了坚实基础。

1 松辽流域水资源保护事业的诞生于发展

改革开放的30多年，给中国带来了翻天履地的变化。随着我国经济社会的快速发展，资源环境矛盾日益突出，资源短缺，环境污染迅速而综合地凸现出来。20世纪70年代初期，国家开始把环境保护工作摆上议程。1978年，党和国家把环境保护列为社会主义现代化建设的重要组成部分，开辟了环保事业发展的新时代。松辽流域水资源保护事业也在这一年诞生了。

建国后，国家在东北建立了大批重化工业基地。这些企业大多数建立在松花江、辽河沿江河岸，随着人口的急剧增加，工业的快速发展，对江河造成严重污染，在这样背景下，松辽流域水资源保护事业应势而生。1978年，吉、黑两省人民政府为共同保护治理松花江母亲河，分别向国务院报告，请示成立松花江水系保护领导小组，实行上下游省际间的统一组织领导，以便有效开展松花江水系的污染防治工作。1978年国务院批准成立松花江水系保护领导小组及其办公室，负责全面组织开展松花江水系水污染防治工作。由此开启了流域水资源保护和水污染防治的新时期。1984年经水利电力部、城乡建设环境保护部批准，将松花江水系保护领导小组并入松辽水利委员会，在松辽水利委员会内成立松辽流域水资源保护局，对流域水资源保护机构实行双重领导。流域保护机构的成立，充分体现了国家对流域水资源保护监督管理工作的重视，从国家管理层面上正式明确和完善了跨省区江河保护的流域管理体制。1986年经国务院环委会批准，将松花江水系保护领导小组扩大为松辽水系保护领导小组。至此，一个由国家有关部委、四省区人民政府和流域机构共同参与的流域水资源保护和水污染防治管理体制建立并有效运行，为遏制松辽流域水污染和保护水资源发挥了重要作用，做出了应有的贡献。

松辽流域水资源保护管理体制的特点：松辽流域水资源保护和水污染防治管理体制有其独特创新的特点，在国内被誉为“松辽管理模式”。在党和国家方针政策指引下，在国家及有关部委的正确指导支持下，四省区人民政府通力合作，流域机构及地方管理部门尽职尽责，不断地探索和实践，在国内率先创立了流域与区域相结合，区域与区域相联合，行业之间相聚合，部门之间相配合的一种全新有效的流域管理模式——松辽管理模式。这种模式符合国情和适应流域水资源保护和水污染防治的实际需要，大大提高了松辽流域水资源保护的综合实力和管理实效，有力推动了松辽流域水资源保护事业的发展壮大。

“松辽管理模式”凭借条块结合的管理优势、地方政府的权力影响力、流域机构的职能作用，在松辽流域水资源保护和水污染治理方面作出很多重要决策，在流域水资源保护和水污染防治工作中发挥了流域整体性、区域协调性、管理权威性的重要作用。

2 松辽流域水资源保护事业的主要成就

松辽流域水资源保护事业30多年来，从无到有，从小到大，在探索中前进，在创新中发展，走出了一条艰难创业的发展之路。30年风雨兼程，铭刻着流域水资源保护战略思想和工作思路的不断完善和深化。流域保护管理体制积极发挥组织协调、监督指导的服务作用。在法规建设、规划制定、监督管理、水质监测、综合防控、生态修复、科学研究等各个方面，取得了丰硕成果和显著成效。

1）建立完善流域管理法规体系。松辽水系保护领导小组成立之初，在当年国家和流域性水资源保护和水污染防治等相关法律法规不够健全的情况下，结合松辽流域的特点，先后制定颁布了《关于加速解决松花江水系污染的决定》、《松花江水系保护暂行条例》、《松花江水系环境质量标准（暂行）》、《松辽流域水污染防治暂行办法》、《松辽流域重大水污染事故上下游通报制度》等流域性保护和治理的法规制度。为加强流域水资源保护和水污染防治监督管理提供了具体而有效的法规制度保障，积极有效地推动了流域保水治污工作。

2）对流域内重点污染源开展整治行动。为控制并减轻松花江、辽河水系污染，松花江水系保护领导小组、松辽水系保护领导小组会同黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区人民政府从1978年起，在流域内率先开展了企事业单位重点污染源限期治理，1978—1995年期间共同下达6批限期治理项目，6批限期治理项目历经二十余年。限期治理促进了企业生产技术改造，节能减排，实行清洁生产，加快了污染治理进程，对改善松花江、辽河水质，减轻污染，促进经济发展起到了良好的作用。这是自国务院批准成立松花江水系保护领导小组以来，开展流域水污染防治工作的一大特色。

3）组织开展松花江沿岸甲基汞污染专项治理。20世纪70年代末80年代初，松花江流域以汞为代表的重金属污染和各种有毒有机物污染成为突出问题。松花江汞与甲基汞污染给沿江两岸人民带来了危害，得到了党和国家的高度重视，1982的国家投巨资改造了吉化公司电石厂醛酸车间生产乙醛的旧工艺，切断了汞源，结束了向松花江排汞的历史。与此同时，松花江水系保护领导小组与吉、黑两省人民政府组织流域内有关科研、环保、高等院校以及企业部门，开展了汞与甲基汞的综合防治及科研工作，该项治理历时5年，投资上百万元，终于使松花江甲基汞污染得到有效控制，并取得一批重要的科研成果。

4）开展跨省界水污染监督检查工作。领导小组成立后，多年来一直都坚持在冰封枯水期或干旱、洪涝年份，以领导小组文件形式向流域内四省区发布“预防水质恶化的通知”。通知要求流域内各级政府的相关部门，认真履行职责，加强监督检查，采取有力措施做好水质恶化预防工作，严密监视和准确掌握江河水质变化情况，及时通知情况做好应急准备，预防水污染事件的发生。

流域保护机构每年都组织四省区有关部门，开展不同时段的预防水质恶化和水污染事故的监督检查，对跨省区主要江河的主要污染段、重点城市、重点排污企业及易出现水污染的地方进行联合检查，形成了联合检查制度。多年来，联合检查收效很好，对防治水污染，预防水质恶化和水污染事故起到有效监督作用。

5）加快推进重点流域水污染防治工作。松辽流域水污染严重，辽河、松花江流域都被列为国家重点治理流域。党中央、国务院高度重视水污染防治工作，“九五”计划实施以来，国务院将“三河三湖”作为国家治理的重点流域、“十五”期间又增加了松花江流域、三峡库区及上游、南水北调水源地及沿线。松花江水污染事件发生后，党和国家领导人高度重视松花江水污染防控工作，胡锦涛、温家宝、李克强等领导对松花江水污染治理都作过重要批示。国家环境保护部主持召开了《松花江流域水污染防治工作会议》、《全国环境保护部际联席会议松花江流域水污染专题会议》。流域内四省区人民政府，领导小组和流域机构对重点流域水污染防治工作给予了高度重视，将其纳入重要工作日程。为了全面落实完成松辽流域水污染防治规划目标和任务，流域内各省区都制定了加强水污染防治相应的管理条例、办法等制度，并加强组织领导，落实目标责任制，加大节能减排工作力度，加快水污染防治项目建设，水污染防治工作取得了突破性进展。

6）科学应对松花江水污染事件。2005年11月，吉林市城区内的中国石油吉化公司双苯厂苯胺装置硝化单元发生爆炸事故，造成大量苯类污染物进入松花江水体，引发了流域重大水污染事件。污染事件发生后，吉、黑两省人民政府及相关部门、松辽水系保护领导小组、流域机构等立即紧急行动起来，同时启动应急处理预案，成立应急事件工作领导小组。流域保护机构按照《加强跨省水资源保护应急工作方案》要求，立即派出水质监测队伍到达现场，跟踪连续监测，按照上级部门和领导的指示要求，制定出《吉林省重大水污染事件跨省联防应急工作方案》、《吉林省重大水污染事件应急监测方案》。流域监测中心严密监控省界和国际界河断面水质状况，并成功地预测、预报了污染物迁移过程和影响范围，对哈尔滨市躲避污染团保证城市供水安全及丰满、尼尔基水库加大放流稀释污染物等措施的实施，提供了准确可靠的依据。流域保护机构及时开展了相应科研工作，经过一个多月的现场试验，完成了国家环保总局下达的《松花江冰冻与消融过程中硝基苯残留与融出规律研究》项目，该项目结论通过国务院新闻发布会向世界公布。

7）组织完成亚行《松花江流域水质及污染控制管理》技援项目。该项目是由亚行和国家财政部批准，在国家有关部委的指导下，松辽水系保护领导小组负责项目总协调，松辽水利委员会负责项目管理，由松辽流域水资源保护局负责项目的组织实施。历时近两年的时间，组织流域内黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区7个相关部门顺利完成了亚行《松辽流域水质及污染控制管理》技援项目。

该项目的主要任务是以改善松花江的水质为目标，制订松花江流域水质及污染控制近期及中长期战略计划，提出并确定适合外部援助的优先项目及投资组合等。对编制“十一五”水资源保护和水污染防治规划，推动重点流域治理，保护生态环境，保护国际河流具有积极的指导作用。并为今后松花江水污染治理提供国际投融资平台。

8）规划工作推进。松辽流域水资源保护局组织完成了《松花江流域水资保护规划》、《辽河流域水资源保护规划》编制工作。此外，还编制了《北水南调水资源保护规划》、《松辽流域水功能区划》、《松辽流域水资源保护“十五”计划和2010年规划》、《松辽流域水资源保护“十五”行动计划》、《松辽流域综合规划中的水资源保护规划》、《松花江流域尼尔基水库水源地安全保障规划》、《三江平原水资源保护规划》、《霍林河流域水资源综合规划》、《松辽流域“十一五”水资源保护及与水相关生态环境保护规划》、《松辽流域“十一五”水资源保护管理专项规划》、《松辽流域综合规划修编的水资源保护规划》。这些规划的编制，对松辽流域水资源保护及水污染防治起到了重要指导作用。

9）加强水功能区管理。组织流域内各省区水行政主管部门，结合流域及省区实际情况，完成《松花江水功能区划》和《辽河区水功能区划》。黑龙江省人民政府于2001年10月，吉林省人民政府和内蒙古自治区人民政府于2005年4月，辽宁省人民政府于2005年7月先后批复了本辖区的水功能区划报告。

为切实加强水功能区管理，组织各省区水行政主管部门编制完成了《松花江区水域纳污能力及限排污总量意见报告》和《辽河区水域纳污能力及限制排污总量意见报告》，并经水利部函送国家环保部，为制定《松花江流域水污染防治规划》和《辽河流域水污染防治规划》提供依据。

10）开展饮用水源地保护工作。按照水利部的工作部署和安排，组织各省区开展了本辖区供水水源地保护工作调查，形成了调查报告。此后，按照《全国城市饮用水水源地安全保障规划》要求，流域保护机构组织开展了流域城市饮用水水源地安全保障规划编制工作，完成了《松辽流域城市饮用水水源地安全保障规划》中饮用水源地保护项目的评估工作。组织开展松辽流域内重要饮用水水源地调研工作。在流域内四省（自治区）水利厅的积极配合下，完成了松辽流域列入《全国重要饮用水水源地名录（第一、二批）》和松花江、辽河流域水污染防治规划中供水在20万人以上的重要饮用水水源地调研工作。

11）开展入河排污口监督管理。按照水利部的统一部署和安排，流域保护机构在开展入河排污口调查试点工作的基础上，于2005年会同流域内黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古四省区水利厅，开展松辽流域现有入河排污口普查登记工作。共普查登记了入河排污口2 854个，获取信息10.7万个，拍摄图片3 582张，获得了大量的宝贵资料，并在全面掌握流域内入河排污口数量、分布及口门特征等信息的基础上，首次探索性地完成了松辽流域入河排污口地理信息系统创建工作。为今后开展流域水资源保护工作奠定了基础，也为深入开展水资源保护宏观决策提供了可靠依据。

为加强松辽流域入河排污口监督管理，根据《中华人民共和国水法》、《入河排污口监督管理办法》等有关规定，编制完成并在松辽委门户网站行政许可专栏发布了《松辽委入河排污口设置同意办理程序》、《松辽委入河排污口设置同意办事指南》、《松辽委入河排污口设置同意》行政许可办理程序流程图。 2009年7月松辽水利委员会制定印发了《松辽水利委员会实施＜入河排污口监督管理办法＞细则（试行）》。并于2009年9月召开了全流域水利行业及重点入河排污口设置单位参加的《松辽水利委员会实施＜入河排污口监督管理办法＞细则》宣贯会，对“细则”进行和学习、宣传、贯彻、落实。明确了今后一个时期入河排污口监督管理工作任务，促进了松辽流域入河排污口管理的深入开展。

12）水质监测。水质监测是水资源保护最重要的基础工作和技术支撑。松辽流域已建成较为完整的多功能水质监测网络体系，全流域水利部门共有地表水监测站点267个，其中，流域机构负责监测的水质站47个，全流域共有地下水水质监测站220个。近些年来松辽流域水环境监测中心相继开展了松花江及辽河流域省界断面水质监测，按月发布《松辽流域省界水体水环境质量状况通报》；开展了黑龙江、乌苏里江、兴凯湖、绥芬河、瑚布图河、图们江、鸭绿江等国际界河水质监测，按水期发布《松辽流域国际河流水体水环境质量状况通报》；开展了国务院批准的《辽河流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》中规定的省界断面水质、水量同步监测工作，按季发布《辽河流域省界水体水质水情分析》，此外还开展了重点城市供水水源地水质监测及重点城市入河排污口水质监督监测，为松辽流域水资源保护的管理和规划的编制提供科学依据。

13）水资源保护科学研究。1978年建立流域保护管理体制以来，流域保护机构围绕着松辽流域水资源保护和水污染防治工作的需要，在流域内组织多部门、多学科积极开展水资源保护相关内容的科学研究。研究内容涉及到保护管理体制、法规标准制度建设、流域保护规划、水功能区划、限排意见、水质评价、水污染防治和水环境治理、水生态修复等专项研究，这些研究成果为松辽流域水资源保护做出了重要贡献。

3 当前松辽流域水资源保护工作所面临的形势和工作要求

“十二五”开局以来，党中央、国务院更加高度重视水利工作和环境保护工作，将其作为贯彻落实科学发展观的重要内容，作为转变经济发展方式的重要手段，作为推进生态文明建设的根本措施。并相继出台了一系列的决策部署推动贯彻执行。

2011年中央以一号文件形式出台《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、召开中央水利工作会议，出台《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》、国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》。中央1号文件和中央水利工作会议指明了水利改革发展的前进方向，描绘了中国特色水利现代化的宏伟蓝图，明确了一系列支持水利的重大政策举措，强调了水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全，关乎治国理政、现代化建设、民族振兴的高度。

2011年国务院出台《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》，召开第七次全国环境保护大会。这都集中体现了党和国家对环境保护工作的重视，表明了环境保护的战略地位更加强化，环境保护的重点任务更加突出，环境保护的保障措施更加有力。

我们要深刻领会、全面把握和贯彻落实好党中央、国务院的一系列决策部署，进一步统一思想，提高认识，具体到流域水资源保护工作上，就要进一步强化流域水污染防治和水资源保护工作，严格水资源管理，让江河湖泊等重要生态系统休养生息、建设生态文明流域。我们既要看到流域水污染防治、严格水资源管理、改善水环境质量问题的诸多挑战和难题，更要看到和把握前所未有的机遇和动力。

当前，我国已进入改革开放和现代化建设的关键时期，全面建设小康社会取得重大进展。但也要看到，松辽流域面临着环境与发展的双重挑战，经济高速发展与环境保护压力越来越大，流域水资源保护工作面临新的机遇和挑战。

1）中央在科学发展观指导下，提出了建设生态文明、推进环境保护历史性转变、让江河湖泊等重要生态系统休养生息等一系列战略思想、方针和任务，成为环境保护的全新指导思想。历史性转变的提出，标志和预示着我国进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。特别是进入“十一五”以来，环保工作坚持全面推进重点突破，把污染防治作为环境保护的重中之重。重点流域水污染防治工作得到党和国家及省区政府的高度重视，流域内四省区积极贯彻落实国家有关政策和规划任务，区域水污染防治工作出现了良好势头，治理和保护取得了积极进展。

2）经过努力，近些年来水污染防治取得明显成效，局部地区水环境质量有了较大改善，但是水污染恶化的趋势总体尚未得到根本扭转。一些地区的高污染负荷没能得到有效控制，一些突出的流域性水污染问题没有得到很好解决，重大水污染事件发生的风险依然存在，污染减排任务十分艰巨。“十二五”期间，流域经济社会发展势头将持续高速增长，城镇化率将进一步提高，流域内能耗大、污染重的重化工行业仍将是主导产业，落后产业结构和粗放的经济增长方式难以彻底改变。“十一五”期间，为完成节能减排任务，各省区做了艰苦努力，但在后期压力仍然很大。“十二五”期间，又增加了两项污染减排指标，要求更高了，要实现四项主要污染物减排8%～10%的目标，既要消化污染增量，又要削减污染存量，减排的空间在缩小，减排的压力在增大，流域水污染防治正处于艰难的负重前行和优化经济增长的关键阶段。“十二五”期间流域水污染防治任务将更为艰巨。

今后一个时期，松辽流域水资源保护工作的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，准确把握党和国家新时期环保、水利工作方针和治水方略，大力推进生态文明建设，坚持在发展中保护、在保护中发展，把水资源保护与推动经济增长方式转变、污染减排与促进经济结构战略性调整、水污染治理与保障改善民生更加有机地结合起来,要紧紧围绕四省区经济建设发展大局出发，以深入推进松花江、辽河流域水污染防治，实行最严格的水资源管理，改善流域水环境质量为目标，以流域主要污染物总量控制为抓手，以江河水功能区管理为主线，以饮用水水源保护为重点，以跨行政区域水质目标考核为手段，使重点污染江河段水环境有效改善，集中式饮用水水源地得到治理和保护，重点工业企业实现全面稳定达标排放，城镇污水处理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制，流域水环境监测及水污染预警和应急处置能力显著增强，跨省界断面水环境质量明显改善。促进流域经济社会和生态保护协调发展。

30多年来，松辽流域水资源保护事业沐浴着改革开放的春风，跨越二个世纪，经几代人的不懈努力，推动着松辽流域经济社会的协调发展、科学发展、和谐发展，为流域水资源保护事业做出了突出贡献。保护者们遵循通力合作，联合治污，造福人民的宗旨，积极探索具有流域特色的水资源保护发展道路，谱写了一部服务四省区经济建设，改善水环境，探索管理创新，推动社会进步充满曲折而又波澜壮阔的动人篇章。

回首过去，放眼未来，水资源保护工作任重而道远。在新的历史发展时期，面对新的使命和任务，我们要认清新形势、新问题，探索新思路，迎接新挑战，以科学发展观为指导，进一步解放思想，继续发挥“松辽管理模式”的优势，加强民主协商，推进流域水资源保护事业的发展，为流域经济社会全面协调可持续发展做出更大贡献。