《电力安全事故应急处置和调查处理条例》释义第5讲 法律责任

1 电力企业主要负责人的法律责任和处罚

1.1 违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是发生事故的电力企业主要负责人。本条所述的电力企业包括该企业的集团公司及其子公司和分公司。主要负责人是指对电力企业生产经营活动负有领导责任，对企业的生产经营活动有决策权、指挥权的人。

1.2 违法行为的种类

1.2.1 不立即组织事故抢救

在事故发生后立即组织事故抢救，是电力企业主要负责人的法定义务。《安全生产法》第七十条规定，生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。《生产安全事故条例》第十四条规定，事故发生单位负责人接到事故报告后，应当立即启动事故相应应急预案，或者采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。本条例第六条也规定，事故发生后，电力企业和其他有关单位应当按照规定及时、准确报告事故情况，开展应急处置工作，防止事故扩大，减轻事故损害。电力企业应当尽快恢复电力生产、电网运行和电力(热力)正常供应。这是对电力企业在事故发生后组织抢救和应急处置的总体要求。第十四条进一步规定：“事故发生后，有关电力企业应当立即采取相应的紧急处置措施，控制事故范围，防止发生电力系统崩溃和瓦解；事故危及人身和设备安全的，发电厂、变电站运行值班人员可以按照有关规定，立即采取停运发电机组和输变电设备等紧急处置措施。事故造成电力设备、设施损坏的，有关电力企业应当立即组织抢修。”实践证明，抢救的效果与重视组织抢救是否及时密切相关。在一般情况下，发生事故的电力企业主要负责人是最先接到事故报告的，电力企业主要负责人能否在第一时间组织抢救，直接关系到能否尽量减少财产损失，防止造成电网大面积停电，减少对社会正常生产生活的影响。这里所讲的不立即组织抢救，是指事故发生后电力企业主要负责人客观上能够组织抢救，而不立即组织抢救的情形，不包括电力企业主要负责人客观上不能立即组织抢救的情形。

1.2.2 迟报或者漏报事故

及时、如实地报告生产安全事故，是《安全生产法》第十七条规定的生产经营单位主要负责人的一项重要职责。《生产安全事故条例》第四条规定，事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。第九条明确要求单位负责人接到报告后，应当于1小时内向有关部门报告。 本条例第八条规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向发电厂、变电站运行值班人员、电力调度机构值班人员或者本企业现场负责人报告。有关人员接到报告后，应当立即向上一级电力调度机构和本企业负责人报告。本企业负责人接到报告后，应当立即向国务院电力监管机构设在当地的派出机构(以下称事故发生地电力监管机构)、县级以上人民政府安全生产监督管理部门报告；热电厂事故影响热力正常供应的，还应当向供热管理部门报告；事故涉及水电厂(站)大坝安全的，还应当同时向有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构报告。电力企业及其有关人员不得迟报、漏报或者瞒报、谎报事故情况。”这里所称“迟报事故”，是指未按照规定的时间要求报告事故，事故报告不及时的情况。“漏报事故”，是指对应当上报的事故而遗漏未报的情形，漏报是电力企业主要负责人非故意实施的行为，主要是因为疏忽大意、不负责任或者过于自信的过失所致，区别于瞒报事故。事故报告是一个自下而上的链锁式系统，电力企业主要负责人及时、准确、完整报告事故是这个链锁系统中极为重要的一环，如果发生事故的电力企业主要负责人迟报或者漏报事故，必然会引起连锁反应，导致以后环节中事故报告难以及时、准确，并影响到事故后续的应急处置和调查处理的开展。因此，对发生事故的电力企业主要负责人迟报、漏报事故的行为应当追究其法律责任。

1.2.3 在事故调查处理期间擅离职守

《生产安全事故条例》第二十六条规定，事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关情况。在电力安全事故调查处理过程中，发生事故的电力企业主要负责人也应当遵守上述规定，坚守工作岗位。一方面，事故调查组要查清事故经过和事故原因等，需要向发生事故的电力企业有关人员了解情况，发生事故的电力企业主要负责人负责电力企业的生产经营管理，对企业的情况最清楚，要求其坚守岗位，有利于事故调查组随时向其了解情况，配合事故调查。另一方面，发生事故的电力企业主要负责人可能是事故责任人，要求其坚守岗位，防止其逃匿，有利于追究和落实事故责任。因此，对事故调查期间擅离职守的电力企业主要负责人，应当追究其法律责任。

1.3 法律责任的种类和幅度

1.3.1 罚款

发生事故的电力企业主要负责人构成本条规定的三种违法行为之一的，首先应当由电力监管机构给予罚款的行政处罚，罚款的数额为电力企业主要负责人上一年年收入的40 %至80 %。这里没有规定固定的罚款数额。主要是考虑到随着市场经济的发展和电力体制改革的深化，电力企业投资主体日趋多元化，国有企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等多种所有制形式并存，不同所有制企业主要负责人的收入还是存在一定差别。

如果规定固定数额的罚款，对于一些高收入的企业负责人根本就“无关痛痒”，起不到应有的惩戒的作用。因此，本条例规定按照上一年年收入的一定比例罚款，能够实现罚款数额的动态调整，罚当其责，更为科学、合理。罚款的比例较高，最高可处其上一年年收入80 %的罚款，体现了加大事故追责力度的指导思想。

1.3.2 处分

如果发生事故的电力企业主要负责人属于国家工作人员，除对其处上一年年收入40 %至80 %的罚款外，还应当根据《公务员法》等有关法律、行政法规的规定，给予处分。具体处分种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。这里的国家工作人员是国有公司、国有企业中从事公务的人员和国家机关、国有公司、国有企业、事业单位委派到非国有公司、非国有企业从事公务的人员。

1.3.2 刑事责任

上述三种违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。具体来讲，不立即组织事故抢救或者在事故调查处理中擅离职守可能构成《刑法》第一百六十八条规定的国有公司、企业人员失职罪，构成该犯罪的三个条件：一是主体是国有公司、企业的工作人员。发生事故的电力企业是国有公司、企业的，其主要负责人符合该条件。二是实施了严重不负责任或者滥用职权的行为。发生事故后，电力企业主要负责人不立即组织抢救，或者在事故调查处理中擅离职守，是一种严重不负责任的失职行为。三是客观上造成了严重损失。事故发生后，电力企业主要负责人不立即组织抢救，可能导致事故扩大，致使国家利益遭受重大损失。行为如果没有达到致使国家利益遭受重大损失的，则不构成犯罪。这是区分罪与非罪的重要界限。对于国有公司、企业人员失职罪的追诉标准，《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》规定，国有公司、企业、事业单位的工作人员，严重不负责任，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

(1) 造成国家直接经济损失数额在五十万元以上的；

(2) 造成有关单位破产，停业、停产一年以上，或者被吊销许可证和营业执照、责令关闭、撤销、解散的；

(3) 其他致使国家利益遭受重大损失的情形。根据《刑法》第一百六十八条的规定，构成本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

2 电力企业及其有关人员的法律责任以及处罚

2.1 违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是发生事故的电力企业及其有关人员。其中，电力企业有关人员包括发生事故的电力企业主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。“直接负责的主管人员”是指对电力企业的安全生产管理、安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定并导致事故发生负有直接责任的单位负责人(不包括主要负责人)、管理人员等。“其他直接责任人员”则是指发生事故的电力企业除主要负责人和直接负责的主管人员以外的其他对事故发生直接负有责任的人员，一般是违法行为的具体实施人员。

2.2 违法行为种类

2.2.1 谎报或者瞒报事故

谎报事故是指不如实报告事故，比如，谎报事故死亡人数或者实际损失。瞒报事故是获知发生事故后，对事故情况隐瞒不报。谎报或者瞒报事故比迟报、漏报事故性质更恶劣，后果更严重，直接导致电力监管机构和其他有关部门得到错误的事故信息甚至根本不知道发生了事故，也就更谈不上有效组织事故抢救和开展事故调查。现实中，事故发生后，发生事故的电力企业及其有关人员为了减轻或者逃避事故责任，谎报或者瞒报事故的现象时有发生，对此种违法行为应当给予法律制裁。

2.2.2 伪造或者故意破坏事故现场

事故现场是查找事故发生原因、判定事故性质最主要的信息来源，真实、完整的事故现场是事故调查组开展事故调查工作的必要条件。因此，保护事故现场是发生事故后的重要工作。《安全生产法》第七十条明确规定单位负责人不得故意破坏事故现场。《生产安全事故条例》第十六条第一款也明确规定：“事故发生后，有关单位和人员应当妥善保护事故现场以及相关证据，任何单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。”本条例第十一条规定：“任何单位和个人不得故意破坏事故现场，不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”对伪造事故现场或者破坏事故现场的行为，必须依法追究。

2.2.3 转移、隐匿资金、财产，或销毁证据、资料

发生事故的电力企业及其有关人员为了逃避罚款的处罚和应承担的经济补偿责任，在事故发生后以及事故调查处理期间，有可能将资金或者财产转移、隐匿，导致在事故责任追究中，对其实施罚款的行政处罚难以落实，对事故受害者的经济补偿不能实现，最后政府不得不为企业事故“埋单”。因此，本条例对转移、隐匿资金、财产的行为，规定了相应的法律责任。

同时，本条例第十一条明确规定，事故发生后，有关单位和人员应当妥善保护工作日志、工作票、操作票等相关材料，及时保存故障录波图、电力调度数据、发电机组运行数据和输变电设备运行数据等相关资料。任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。据此，对销毁有关证据、资料的行为，也必须追究法律责任。

2.2.4 拒绝接受调查或拒绝提供有关情况和资料

事故发生后，电力企业及其有关人员应当配合事故调查组进行事故调查，包括接受询问，提供有关情况和资料等。《生产安全事故条例》第二十六条规定，事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关情况。发生事故的电力企业及其有关人员不履行上述配合义务的，应当依法追究法律责任。

2.2.5 在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证

现实中，发生事故的电力企业及其有关人员为了开脱责任，故意作伪证或者指使他人作伪证，严重干扰、阻碍事故调查的正常开展，甚至使事故调查误入歧途。本条例第七条规定：“任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告、应急处置和依法调查处理。”因此，条例对作伪证或者指使他人实施作伪证的行为规定了明确的法律责任。

2.2.6 事故发生后逃匿

一旦发生责任事故，事故责任人员往往要受到行政处罚甚至刑事责任追究，发生事故的电力企业主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员是事故责任追究的主要对象，也是事故发生后最可能逃匿的人员。为了保证事故调查的顺利开展，有效追究事故责任，必须防止上述人员在事故发生后逃匿。《生产安全事故条例》第十七条规定，犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。因此，对于逃匿的有关人员，都应当追究其相应的法律责任。

2.3 法律责任的种类和幅度

2.3.1 罚款

构成本条规定的六种违法行为之一的，首先要由电力监管机构给予罚款的行政处罚。其中，对电力企业处100万元以上500万元以下的罚款，具体数额由电力监管机构根据违法行为情节轻重以及造成后果的程度等因素确定。对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60 %至100 %的罚款，具体比例由电力监管机构考虑上述人员实施违法行为的主观恶性、情节轻重、造成的后果等因素进行裁量。可以看出，本条规定的罚款力度是比较大的，对电力企业最低罚款起点是100万元，最可达500万元，对有关人员可处其上一年年收入100 %的罚款。这主要是因为，本条规定的几项违法行为性质都比较恶劣，社会危害性较大，必须加大处罚力度。

2.3.2 处分

如果发生事故的电力企业的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员，除对其进行上述罚款的行政处罚外，还应当依照有关法律、行政法规规定的处分种类及程序对其进行处分。

2.3.3 治安处罚

《治安管理处罚法》第六十条规定了伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的行为可以构成违反治安管理的行为。具体而言，本条规定的六种违法行为中，伪造或者破坏事故现场可能构成伪造或者毁灭证据的行为；作伪证或者指使他人作伪证可能构成提供虚假证言的行为；销毁证据、材料属于毁灭证据的行为。根据《治安管理处罚法》第六十条的规定，构成该违反治安管理行为的，由公安机关处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。

2.3.4 刑事责任

违法行为人有本条规定的违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。谎报或者瞒报事故的，可能构成《刑法》第一百三十九条之一所规定的不报或者谎报事故罪。该犯罪的主体是负有报告责任的人员，发生事故的电力企业主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于负有事故报告责任的人员；主观方面是故意实施的行为；客观实施了瞒报或者谎报事故的行为，造成了贻误事故抢救的后果。根据《刑法》的规定，在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

对于伪造或者故意破坏事故现场，转移、隐匿资金、拒绝接受调查或者拒绝提供有关资料的行为，还可能构成《刑法》第二百七十七条规定的妨害公务罪。刑法第二百七十七条规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。这里的“暴力”是指对电力监管机构或者其他有关部门人员的身体实行打击或者强制，如捆绑、殴打、伤害等；“威胁”是指以杀害、伤害、毁坏财产、损坏名誉等相威胁。构成本罪，行为人必须是采取暴力、威胁的方法，如果行为人没有实施暴力、威胁的阻碍行为，只是吵闹、谩骂、不服管理等，不构成犯罪，可以依法进行治安处罚。“阻碍国家机关工作人员依法执行职务”，在这里是指以暴力、威胁方法阻挠、妨碍事故调查组依照法律规定开展事故调查，致使事故调查活动无法正常进行。如果阻碍的不是事故调查组依法进行的职务活动，都不构成本罪。

3 电力企业的法律责任及处罚

作为安全生产责任主体的电力企业，应当遵守安全生产的法律、法规，依法履行安全生产的职责。电力企业对事故发生负有责任的，根据所发生事故的等级，处以较大数额的罚款。事故等级越高，处罚也就越严厉。

(1) 发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；

(2) 发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；

(3) 发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；

(4) 发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

这里所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。对发生不同等级事故负有责任的单位的罚款数额相互衔接，每一等级事故的罚款数额都有一定的幅度，罚款的具体数额由电力监管机构根据发生事故的严重程度、事故发生的原因、电力企业应负责任的大小等情况裁量确定。

需要说明的是，本条虽然规定对发生事故的电力企业根据事故等级处以一定数额的罚款，但并不属于单纯的“事故罚”，即电力企业一出事故就罚款，而是在电力企业对事故发生负有责任的情况下才处以罚款，例如对自然灾害等不可抗力因素导致的事故，就不对电力企业处以罚款。这样规定的目的是在分清事故责任的基础上，加大事故成本，促使电力企业加强安全生产工作。

4 电力监管机构、有关地方人民政府、有关部门的法律责任及处罚

4.1 违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为主体是电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门，责任主体则是电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员。电力监管机构既包括国务院电力监管机构，也包括国务院电力监管机构设在地方的派出机构。有关地方人民政府既包括乡镇政府，也包括县级、设区的市级及省级人民政府。上述单位如果有本条规定的四种违法行为之一，对该单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行相应的处罚。

4.2 违法行为的种类

4.2.1 不立即组织事故抢救

国务院电力监管机构、国务院能源主管部门和其他有关部门、地方人民政府及其有关部门应当按照国家规定的权限和程序，组织、协调、参与事故的应急处置工作。本条例第十六条明确规定：“事故造成电网大面积停电的，国务院电力监管机构和其他有关部门、有关地方人民政府、电力企业应当按照国家有关规定，启动相应的应急预案，成立应急指挥机构，尽快恢复电网运行和电力供应，防止各种次生灾害的发生。”组织事故抢救是电力监管机构、有关地方人民政府和其他负有安全生产监督管理职责的有关部门的法定职责。事故发生后，有关电力企业应当立即采取相应的紧急处置措施，组织事故救援；当事故报告到电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门后，政府和有关部门的负责人应当按照国家有关规定，启动相应的应急预案，成立应急指挥机构，尽快恢复电网运行和电力供应，防止各种次生灾害的发生。不立即组织事故抢救是指上述单位在接到事故报告后，出于种种原因，没有在第一时间组织事故救援的情形。

4.2.2 迟报、漏报、谎报或者瞒报事故

事故报告由事故发生单位或者事故现场有关人员报告有关政府部门后，接到事故报告的政府部门应当根据本条例的规定，及时、准确地逐级上报事故。事故发生地电力监管机构接到事故报告后，应当立即核实有关情况，向国务院电力监管机构报告；事故造成供电用户停电的，应当同时通报事故发生地县级以上地方人民政府。特别重大事故、重大事故逐级上报，国务院电力监管机构接到事故报告后应当立即报告国务院，并通报国务院安全生产监督管理部门、国务院能源主管部门等有关部门。不管是最初接到事故报告的部门还是接到上报事故的部门，如果需要上报事故，都应当按照规定的时间及时、准确地上报事故。不能拖延不报，更不能漏报、瞒报或者谎报事故情况。

4.2.3 阻碍、干涉事故调查工作

事故调查工作是依法组成的事故调查组查明事故原因，分清事故责任的活动。要保证事故调查工作顺利进行以及事故调查结果客观、公正，就需要事故调查组能够独立开展事故调查工作。因此，本条例第七条明确规定了任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告、应急处置以及依法调查处理。实践中，电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门有时可能与发生的事故具有利害关系，为了保护地方利益或者部门利益，以各种方式阻碍、干涉事故调查工作，后果严重，应当追究有关人员的法律责任。

4.2.4 在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证

事故调查中，电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门应当密切配合事故调查组做好事故调查工作。事故发生地电力监管机构、有关地方人民政府和其他负有安全生产监督管理职责的有关部门往往与事故发生单位具有监督管理关系，在一定程度上掌握和了解事故发生单位的有关情况，在事故调查中应当如实提供有关材料、情况。在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证，这种行为严重干扰、影响事故调查的顺利进行，使事故调查难以客观、公正，影响事故性质的认定以及事故责任人的责任追究等，应当给予相应惩处。

4.3 法律责任的种类和幅度

4.3.1 处分

电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门构成上述违法行为之一的，对该单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据《行政监察法》和《公务员法》等有关法律、行政法规的规定给予处分。

4.3.2 刑事责任

有上述违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。其中，不立即组织事故抢救和阻碍、干涉事故调查工作及作伪证或者指使他人作伪证三种行为可构成《刑法》第三百九十七条规定的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守的犯罪。构成本条犯罪的条件：一是主体为国家工作人员；二是客观上实施了滥用职权、玩忽职守的行为；三是客观上造成了公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。本条规定的有关单位不立即组织事故抢救和阻碍、干涉事故调查工作及作伪证或者指使他人作伪证三种行为符合上述要件。根据《刑法》的规定，构成本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

迟报、漏报、谎报或者瞒报事故可能构成《刑法修正案(六)》规定的不报或者谎报事故的犯罪。构成该罪的条件：一是主体是负有报告职责的人员；二是客观上实施了不报或者谎报事故的行为；三是客观上造成了贻误事故抢救的后果。电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门迟报、漏报、谎报或者瞒报事故符合上述条件，构成该罪，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

需要说明的是，由于本条规定的违法行为责任主体是电力监管机构、有关地方人民政府以及其他负有安全生产监督管理职责的有关部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员，这些人都属于国家公务员，因此，本条例没有对其规定罚款的处罚。依法给予处分，构成犯罪的追究刑事责任，比较适合其特点。