论转型经济中中国公共服务均等化问题

孟 耀

(东北财经大学 中国经济发展研究中心，辽宁 大连 116025)

公共服务均等化有助于公平分配，有助于缩小地区之间、城乡之间的收入差距。在构建和谐社会、践行科学发展观过程中，公共服务均等化更加具有时代意义。我国公共服务存在严重的非均等问题，主要表现是:农村公共服务总量供给不足，基础教育、医疗卫生和社会保障比较薄弱，城乡之间公共服务供给差别极大，农村公共服务供给远远低于城市。解决公共服务非均等问题，是我国“十二五”期间的重要任务。基本公共服务均等化，是贯彻科学发展观和推进以民生为重点的和谐社会建设的基础性工作。由于历史的原因，我国公共服务还没有实现均等化，特别是农村公共服务水平远远低于城市，导致我国城乡二元化特征长期存在。实现公共服务均等化，是进一步改善民生、解决民生问题的基本途径。如何实现公共服务均等化，是我国构建和谐社会、实现经济社会稳定和发展中必须研究和解决的问题。本文在分析我国公共服务均等化问题的基础上，提出了实现我国公共服务均等化的政策建议。

一、研究综述

公共服务是政府为行使职能所提供的为社会公众所共同享有的，以满足社会公共需要、实现社会公平为目的的产品和服务。它包括公共教育、公共卫生、公共文化事业，以及公共交通、公用设施、社会保障、社会福利、社会安定等。这些公共服务和产品的提供，是政府调控城乡之间、地区之间和社会成员之间的收入差距，促进社会公平正义，保障社会稳定有序的手段和机制。公共服务均等化，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。

国内学者的研究主要围绕公共服务均等化的内涵、现状、实现途径以及区域公共服务均等化问题进行展开。刘德吉认为，公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、个人之间享受的基本公共服务水平一致，当前我国应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化。［1］吕炜等认为，基本公共服务均等化的含义是指具有相同公共需求的公民，可以享受到大致相同的服务;具有相同特征的个体，应当享受到大致相当的服务;各地区的基本公共服务提供总量不仅要依据各地区的实际人口数量，也要反映各地人口结构特征等。［2］为了准确衡量公共服务均等化的水平，陈昌盛等从公共服务绩效评估角度，对基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术、公共安全、环境保护和一般公共服务等八类公共服务，分别按投入、产出与效果设计了总共包含165个指标在内的指标体系。［3］对于我国公共服务不均衡的现状，许多学者从地区之间、城乡之间和群体之间进行了研究，得出大体一致的结论，即公共服务在地区之间和城乡之间存在较明显的不均等现象。解垩指出，城乡公共服务的巨大差异体现在农村基础教育、卫生资源、社会保障等多方面。［4］导致当前城乡公共服务非均等现状的原因很多，其中主要的原因是我国城乡二元经济结构或者说城乡二元制度等。王谦认为，可以从宏观、中观和微观三个方面对其因素进行分析，宏观上主要是“一国两制”的城乡二元制度导致公共服务非均等，中观上主要是财政体制导致了公共服务非均等，微观上主要是自上而下的公共服务供给体制导致了公共服务非均等。［5］对于公共服务均等化的对策，很多学者也提出了有价值的建议。陈颂东主张通过中央和地方共享税种及税收分成的重新划分和转移支付结构的调整推动中西部区域公共服务均等化。［6］夏锋从城乡“非均等化”的公共服务体制分析了城乡差距的原因，并从公共服务体制建设上提出了缩小城乡差距的建议。他认为，应当改变长期存在的制约城乡社会公平的二元公共服务供给体制，实行城乡统筹的公共服务体制;增加中央和省市财政对农村基层的转移支付，加大对农村公共服务的财政投入力度，强化政府在公共服务中的责任。［7］

二、中国城乡公共服务的差距分析

城乡不公平集中体现在居民享有社会公共服务的不平等和城乡收入的差距方面。城乡享受公共服务和公共产品的差距是城乡不公平的主要表现。同时，公共服务差距也加剧了城乡居民收入的不公平状况。

1.城乡文化教育投入差距

城市人口受教育机会多，农村人口受教育机会少;城市人口平均受教育年限长，农村人口平均受教育时间短;城市具有高等教育学历的人口比重大，农村具有高等教育学历的人口比重小。教育资源城乡分配不均，农村教师力量、学校设施、教育水平严重低于城市。从国家对中小学的投入看，虽然农村中学生数量是城市的4倍，但只享受到国家中学教育经费的38%。当前，许多重点高校中的农村学生的比例较从前大大降低，城市生源的学生占的比例非常高，这也从一个方面说明农村学生受良好教育的机会在不断减少。一般大城市都有大型图书馆，农村则没有。目前，农村的中小学校快速减少，一些偏远地区的学生在自家附近很难有学校上学，要到城市中去读书受教育，否则就面临失学的困境。

2.城乡基础设施投入差距

基础设施建设是经济发展和人民生活的基本条件。我国长期以来重视城市交通、通信、环境工程和其他公共设施建设，忽视农村基础设施建设，导致农村基础设施落后，特别是许多农村交通困难，通信措施落后，环境污染严重，造成居民生活和生产上的困难。近年来，我国新农村建设的开展，使农村基础设施有了明显的改善，一些农村开始有了四通八达的水泥道路和通信设施，但是，农村的基础设施还处于初始阶段，还需要国家和政府进一步投资建设，才能逐步满足农村居民对于基础设施的需要。另外，城乡基础设施的维修管理存在很大差距。城市基础设施一般有完备的管理体系，农村则没有相应的管理体系，多数是只建设不维护管理，造成基础设施使用寿命短、质量差，难以满足农村居民的生产生活需要。

3.城乡公共医疗卫生服务差距

国家对农村公共医疗卫生服务的重视程度较低，造成农村居民难以享受到和城市居民相当的公共医疗卫生服务。农村人口占全国人口的70%，但公共卫生资源不足全国的30%。农村每千人平均拥有不到1张病床，而城市的平均数字为3.5张病床;农村每千人只拥有1名卫生技术人员，城市则在5名以上。我国推行新型农村合作医疗保险制度，使农村居民开始享受到公共医疗保险，但是，目前仍有4亿农民没有医疗保障，即使是享有医疗保障的农民，也存在着自负比例过高的问题。

4.城乡社会保障差距

我国社会保障体系还处于建立和完善中，目前享受社会保障的人口主要集中在城市，农村的养老主要依靠传统的家庭养老模式，社会养老保险服务还没有普及到农村居民。近年来，我国开始大规模开展农村社会保障体系建设，努力将农村居民纳入社会保障体系中，但是，仍然有大批的农村居民没有纳入社会保障体系中。而且，农村医疗保险、养老保险水平低，国家投入不足，个人缴纳的保险费少，在遇到重大疾病时，农村居民的生活将受到极大的影响。在养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险以及社会救助等方面，城乡差距还相当大，农村居民还不能像城市居民一样可以享受到这些保险，大多数还是依靠家庭保险和土地的保障功能。此外，农村保障标准低，城乡人均社会保障费比例为24∶1，城乡差距较大。

三、城乡公共服务差距形成的原因

造成城乡公共服务差距的原因很多，概括起来，主要原因是不公平的公共服务投入制度。

1.政府对城乡公共投入体制的缺陷，造成城乡公共服务非均等化

财政支出主要用于城市建设，政府在城市投入的资源过多，而在农村投入的资源过少，使农村的公共服务需求得不到满足。从财政投入上看，政府用于农业的支出占财政支出的比重不断下降。1978年，农业基本建设投资支出占国家财政支出的比重为4.52%，2003年下降到2.14%。2005年，国家公共财政支出3.16万亿元，用于农业、农村和农民的支出，只占到整个财政总支出的8%，并且由于对农村水利、公路的支持资金都包含在内，真正用于农民的财政支出不到4%。［8］政府在农村基础教育、医疗、社会保障等方面的投入，比城市更少。农村不仅得不到基本的公共服务，而且许多供给的公共产品价格远远超出农民的负担能力。政府重视城市公共服务投资，轻视农村公共服务投资，是造成城乡公共投入不均的基本原因。例如，在过去很长一段时间，农村的道路多数是农村居民自筹资金修建的，道路质量差、路程短，农民出行不方便。新农村建设开始后，政府才加大了对农村基础设施的财政投入，迅速地改变了农村地区道路设施落后的局面，使农村公共服务有了明显的改善。

2.城乡教育投入不均，扩大了城乡教育差距

教育投入不足是主要的问题。2007年，我国公共教育支出占GDP的比重已经提高到3.32%，但与国际水平相比仍然偏低。根据国际数据，我国公共教育支出不仅仍然低于高收入、中等收入国家，而且低于世界平均水平。教育资源向城市倾斜是我国城乡教育投入差距的主要原因。城乡教育投入差距过大，造成城乡教育差距。在城市，由于政府财政投入力度大，不仅教育基础设施条件好，而且师资条件好，具有高等教育学历的教师资源丰富，因此城市居民接受良好教育的机会多。相反，农村居民的师生配备、生均经费、升学率等与城市相差甚远。［9－10］

对农村中小学教育投入不足，导致农村教育人才的流失严重。具有高等教育学历的师资流向城市，农村师资力量薄弱，导致城乡学生受教育的机会和条件不平等。有些农村学校缺水缺电，教室简陋甚至存在大量危房。有些地方的农村教师学历只达到中专或高中，大专和本科文化程度的教师很少。在教师工资待遇上，城市教师的工资由上级财政解决，农村教师的工资在很长一段时间内由本级财政解决，拖欠工资的现象十分严重。现在，城乡教师工资统一由县级以上财政支付，改变了原来的支付方式，改善了农村教师的待遇，但是农村基础条件差的问题仍然普遍存在。

3.城乡公共医疗卫生投入的差异

在计划体制的医疗制度下，长期以来，城市居民享受公共医疗服务，而农村居民则不能享受公共医疗服务，仅有的农村医疗机构存在着卫生条件差、医疗费用高等问题，多数农民看不起病，农民得病后硬撑或者放弃治疗的现象很普遍。农民医疗卫生缺乏保障，农民因病导致贫困甚至背上大量债务。近年来，国家实行新农村合作医疗保险制度，在很大程度上缓解了农民就医难、看不起病的矛盾，给农民带来了很大的实惠，但是，城乡医疗资源分布不均衡，投入不均衡，使城乡居民公共医疗服务存在巨大差距。医疗费用过高，超出了农民的纯收入所能承担的水平。

4.社会保障制度不完善，农村居民社会保障制度建设缓慢

我国社会保障在很长时期内只面向城市居民，城市居民享受医疗保险、失业保险、养老保险，而农村居民则不能享受到这些社会保障，导致农民只能依靠家庭养老，自己解决养老问题。当前我国这种状况正在改变，国家积极推行覆盖全体城乡居民的养老保险、医疗保险制度，但还存在诸如保险支付率低、养老金数额少等问题。

四、结论与政策建议

我国公共服务均等化是实现科学发展、构建和谐社会和提高民生水平的基础和条件。解决公共服务非均等问题的途径，主要是建立以公共服务均等化为目标、城乡统一的公共服务制度，彻底改变城乡分割的二元结构。

1.统一公共服务的标准

目前，我国公共服务均等化还没有统一的标准，还没有针对实现基本公共服务均等化目标而建立的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法。一些标准比较模糊，大部分政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有制定出来，标准制定工作还比较滞后，标准修订不及时，有些标准老化。因此，需要加快制定公共服务的统一标准，使各个地区在统一标准下提供公共服务，并进行相应的考核，促进地方政府努力向居民提供标准化的公共服务。

2.推进财政管理体制改革，建立和完善公共财政制度

我国原有的县乡财政管理制度存在严重的缺陷。在“分税制”实行以后，对中央和地方之间的财权和事权进行了划分，但省以下的分税制改革没有取得实质性进展，财权和事权的划分模式存在严重的背离，县级财政担负的事权和财权不匹配，财权过小，事权过多，责任和能力不能合理搭配，造成县乡级财政无能力为农民提供其所需的公共服务。为此，需要进一步合理划分各级政府的职能，加大财力向基层倾斜的力度，增强县乡级政府提供公共服务能力。规范地方转移支付制度，如果下级政府缺乏转移支付能力，应由上一级财政进行专门性的一般性转移支付。要建立省级政府对县乡基层政府转移支付的长效机制，重点是专项支付和补助，使公共服务资金一步到位。中央和地方财政给基层的转移支付、公务员工资、教师工资以及对农村发展补助都由省级政府一次拨付到位。继续推进“县财省管”的试点与改革，逐步把目前的乡、县、市、省、中央五级财政管理制度转化为中央、省、县三级财政管理制度，提高管理效率。

3.完善农村义务教育制度，保证农村义务教育投入

目前要继续推行农村义务教育经费保障制度改革，把农村义务教育经费全部纳入县以上财政保障的范围，认真贯彻落实“两免一补”政策，实现农村义务免费教育的目标。提高农村教育设施投入，逐步改善农村中小学校办学条件，确保农村学校教师工资由县以上财政提供。实行城乡中小学校教师轮换制度，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育的差距。因此，从现在到2020年，要把义务教育的投入重心放在农村不动摇，实现部分城乡的义务教育办学条件与师资条件(数量、质量)大体相等。要采取倾斜投入的手段，更快地提高农村初中与小学办学条件与师资条件，到2015年或者2020年，使得城乡义务教育的办学设施、办学设备、教师合格率(小学专科及专科以上学历教师、初中本科及本科以上学历教师)均达到国家标准。

4.完善社会保障体制，完善农村居民的医疗卫生、养老保险、最低生活补助等制度

目前推行的农村新型合作医疗制度已经起到了积极的作用，大批患病的农民不再像以前那样因付不起医疗费而拒绝治疗或担负沉重债务。应继续推进和完善农村新型合作医疗制度，扩大新型合作医疗的覆盖面，建立医疗救助制度，加强农村公共卫生服务。针对新型农村合作医疗中存在的问题，例如报销比例小、门槛费高等，逐步提高农民大病医疗的报销比例，降低或取消门槛费。进一步加大公共卫生投入，保证投入幅度不低于财政经常性支出的幅度。扩大农村养老保险覆盖面，积极帮助那些收入低的农民参加农村居民养老保险，彻底转变自我养老模式。政府加大农村养老保险转移支付，提高养老保险水平和支付能力。农村最低生活保障制度是满足需求中的最基本的公共服务制度，是农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求，因此，各级政府应当尽快制定出农村最低生活保障细则，确保生活困难的农村居民满足基本的生存需要。在农村建立最低生活保障制度，有利于化解城乡矛盾，有利于解决农村中存在的各种问题，例如贫困问题。农村中的贫困问题产生的原因很多，有些是因病致贫，有些是缺乏劳动能力，有些是其他天灾人祸，所有这些贫困人口都需要政府提供基本的生活资料。特别是因遭受自然灾害导致的贫困，更需要政府提供援助进行社会救济，以帮助其度过困难时期，并积极组织他们生产自救，维持困难农民的基本生活。

概言之，建立我国公平的覆盖城乡的公共服务制度，是实行公共服务均等化的基本途径。但是，由于我国城乡差距大，人口众多，以及东部和中西部地区经济发展不平衡，建立科学的公平的公共服务制度将存在各种需要解决的困难。当前需要做的是不断完善我国的公共服务制度，使我国公共服务供给符合解决民生问题和经济发展的需要。

［1］刘德吉.国内外公共服务均等化问题研究综述［J］.上海行政学院学报，2009(6):100－108.

［2］吕 炜，王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究［J］.财政研究，2008(5):10 －18.

［3］陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估［M］.北京:中国社会科学出版社，2007:6－9.

［4］解 垩.转移支付与公共品均等化分析［J］.吉林财税高等专科学校学报，2007(1):1－4.

［5］王 谦.城乡公共服务均等化的理论思考［J］.中央财经大学学报，2008(8):12－17.

［6］陈颂东.促进区域公共服务均等化的财税制度研究［J］.税务研究，2008(10):42－45.

［7］夏 锋.以公共服务均等化缓解城乡差距［EB/OL］.(2010－09－08)［2012 －03 －07］.http://people.chinareform.org.cn/x/xiafeng/Article/201009/t20100908—42897—3.htm.

［8］郭兴旺.公平视角下的我国城乡公共服务差异问题研究［D］.北京:北京大学，2007.

［9］周天勇.中国行政体制改革30年［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［10］王元京.我国城乡义务教育差别的制度障碍分析［J］.财经问题研究，2009(9):3－10.