公共财政视野下的教育支出绩效分析

2012-03-26马海涛楚晓琳黄子恒

地方财政研究 2012年6期

马海涛楚晓琳黄子恒

（中央财经大学，北京 100081）

一、引言

中国是人口大国，人均资源匮乏，实现中华民族的伟大复兴，一个有效的途径是将人口劣势转换成人力资本优势，从而推动经济的发展，社会的进步。经济发展的方式要转变，从劳动密集型的产业转向发展科技为基础的技术密集型产业，实现产业升级，教育是关键，将众多的人口转换成人力资本，中国的发展将不可估量。实现人力资本的发展，对教育的投入不容忽视。而对教育支出产生的绩效进行研究，有利于更好地发挥财政支出对教育的促进作用。

对绩效的研究一般从三个方面，即经济、效率和效益角度。经济通俗的讲是指节约，在产出数量和质量一定的情况下，追求成本最小化；效率是指投入和产出之间的比较关系，效率与投入是反比关系，与产出是正向关系；效益指产生的具体结果，效益关注的是产出带来的结果，强调产生的结果与既定目标的一致性。绩效管理作为一种科学的管理方式，在企业管理中发挥着巨大的作用，在引入到政府管理中，还应考虑到政府与企业的不同，在政府绩效管理的目标中，政府提供的公共产品和服务很难界定多少是合适的产出，在政府管理中，投入最小化和产出最大化很难在实践中进行衡量。

在对财政性教育经费的绩效分析中，鉴于政府管理和企业管理的不同，政府管理的一个重要方面是促进社会公平，因此公平也应作为对教育支出绩效分析的重要方面。由此，本文从经济、效率、效益和公平的角度对财政性教育经费进行绩效分析。经济角度主要对财政性教育经费在总量上进行历年的比较，并与世界上各收入水平和各地区的财政性教育经费占GNI（国民总收入）的比重进行对比分析；效率角度，以教育的三级结构为基本的分析对象，选取生均财政性教育经费为分析指标，对近些年生均财政性教育经费进行比较，并与世界上各收入水平和各地区的三级教育中生均财政性教育经费进行对比分析；效益角度主要从社会公众对教育的满意度进行分析，本文借鉴现有的研究资料，呈现了社会公众对教育的满意度；公平角度，首先分析了财政性教育支出占GNI的比重与基尼系数之间的关系，其次从各省市和城乡之间对财政性教育经费的公平进行了分析。

二、教育支出的经济绩效分析

（一）财政性教育经费的纵向比较

财政性教育经费，包括国家财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。其中，预算内教育经费是指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到教育部门和其它部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费。鉴于数据的可获得性，本文选取1992年-2009年的数据，研究公共教育支出。

从表1中可以看出，经过了多年的发展，我国财政性教育经费和预算内教育经费均大幅度增长，分别从1992年的728.75亿元，538.74亿元增长到12231.09亿元，11419.30亿元，增长了15.78倍，20.20倍，从这些支出的数据上，可以看出我国对教育的投入增长很快，对教育的支出每年都在增加。

表1 1992年－2009年我国教育经费的基本情况单位：亿元

从图1中，可以看出财政性教育经费和预算内教育经费占GNI的比重，在1992年到1995年和2002年到2005年有小幅度下降，但从图形的整体来看，呈现出增长的趋势，且最近几年增长较快。

从图2中，可以看出预算内教育经费占财政性教育经费的比重呈现出增长的趋势，从2004年以后达到了90%以上，其中2009年最高，达到了93.36%，体现了近年来，政府提出的将财政性支出纳入到预算内管理的思想，从实际的工作来看，政府逐步将支出纳入预算内管理，可见政府在对财政资金的管理上趋于规范化。

图1 财政性教育经费和预算内教育经费占GNI的比重

图2 预算内教育经费占财政性教育经费的比重

（二）财政性教育经费的横向比较

政府对教育的重视程度，从历年的支出上可以窥见一斑。为了和中国形成可比性，本文亦选取了世界范围内1992年至2009年的数据进行分析。

1.与各收入水平国家的比较。本文根据世界银行的统计数据，对各种收入水平的国家的公共教育支出占GNI的比重进行了整理，计算出1992年至2009年财政性教育经费占GNI的比重的均值，如对低收入国家的计算中，首先对在低收入水平的每个国家1992年至2009年财政性教育支出占GNI的比重求平均值，其次将每个国家的平均值相加，除以低收入水平上的国家数，得出低收入国家的财政性教育支出占GNI的比重；中国的数据，是根据中国统计年鉴上，求1992年至2009年中国财政性教育经费占GNI的平均值所得，具体的如表2所示。

从表2可以看出，财政性教育经费占GNI的比重从高到低，依次是高收入OECD国家，上中等收入国家，下中等收入国家，高收入非OECD国家，低收入国家。低收入国家为2.94%，中国的为2.75%，中国低于低收入国家的平均值，在世界上还处于非常低端的位置。

表2 1992年－2009年世界各收入水平国家财政性教育经费占GNI的比重单位：床／千人

2.与各地区国家的比较。本文根据世界银行的统计数据，对各地区国家的公共教育支出占GNI的比重进行了整理，计算出1992年至2009年财政性教育经费占GNI的比重的均值，如对东亚及太平洋地区计算中，首先对东亚及太平洋地区的每个国家1992年至2009年财政性教育支出占GNI的比重求平均值，其次将每个国家的平均值相加，除以东亚及太平洋地区的国家数，得出东亚及太平洋地区的财政性教育支出占GNI的比重，具体的如表3所示。

表3 1992年－2009年世界各地区公共教育支出占GNI的比重

从不同地区财政性教育经费占GNI的比重，可以看出财政性支出对教育的重视程度，中国所处的区域为东亚及太平洋地区，中国财政性教育经费占GNI的比重为2.75%，与该地区的平均值相差0.74个百分点，中国与中东与北非地区相差1.95个百分点，与世界各地区相比，中国处于较低的水平，与其他地区仍然有较大的差距。

三、教育支出的效率绩效分析

对教育支出的效率绩效分析，以教育的三级结构作为基本的出发点，即高等教育、中等教育和初等教育。其中：高等教育包括普通高等学校和成人高等学校；中等教育包括中等专业学校、技工学校、中学和职业中学；初等教育包括小学。选取具有代表性的数据——学生生均经费，进行国内历年的比较和国际的比较。

（一）生均财政性教育经费的纵向比较

根据统计年鉴，教育经费最近的资料是2009年，查阅相关数据，根据三级教育的在校生人数及财政性教育经费和预算内教育经费的情况，本文计算了三级教育的人均经费，并将2004年和1999年的人均经费进行一并计算，以便做出比较。具体如表4所示。

表4 我国三级教育生均教育经费情况单位：元

从表4中可以看出，不管是1999年、2004年、还是2009年，财政对高等教育的生均支出均大于中等教育的支出，财政对中等教育的支出均大于初等教育的支出，培养教育层次越高，花费的财政性资金越高。

不管是初等教育、中等教育还是高等教育，在近些年的发展中，预算内教育经费占财政性教育经费的比重是逐渐增加的，其中高等教育2009年达到了96.65%，这说明了随着经济的发展，对教育的财政支出逐步纳入了预算管理，这体现了十年来，财政支出的逐步规范化。同时，1999年到2009年，在初等教育和中等教育中，生均财政性教育支出在增加，分别从1999年的569.22元、1009.21元，增长到2009年的3863.95元、4588.62元，分别增长了5.79倍、3.55倍。对高等教育的财政性教育经费，1999年最高，达10946.72元，2004年为4733.11元，2009年为生均财政性教育支出7088.75元，十年间呈现出波动的情况，这可能与高等教育的扩招，教育成本的下降有关。

同时，经过了十年的发展，国家在初等教育、中等教育和高等教育的生均财政性教育经费的比例分配上有很大变化。高等教育由原来1999年接近90%，变为2009年的不到50%，而同期的中等和初等教育比例则迅速提高。

（二）生均财政性教育经费的横向比较

1.国内三级教育经费比较。将初级教育生均财政性教育经费比作1，则1999年，2004年和2009年的三级教育的生均财政性教育经费比较如表5所示。

表5 我国三级教育生均财政性教育经费比较

从表5中可以看出，1999年，培养一个中等教育的学生是初等教育的1.77倍，培养一个高等教育的学生是初等教育的19.23倍，经费差距较大。随着社会的发展，到2004年初等教育和中等教育之间和1999年差别不大，但高等教育和初等教育生均财政性教育经费的比例降为1∶3.74。从2009年的统计情况看，初等教育财政性教育经费和中等教育及高等教育之间的比例均降低，这体现了国家在教育支出上的政策性改善，比较注重基础教育及职业教育有关，更加注重对基础性的教育，在教育的财政投入上有所改变。

2.与世界各收入水平和各地区的比较。从国际上来看，根据世界银行的统计，由于相对于2009年，世界银行统计的2008年的数据较全，鉴于同为一个时期，也具有一定的可比性，则选取了2008年世界各收入水平和各地区对初等教育（Primary）、中等教育（Secondary）和高等教育（tertiary）投入财政性教育经费的情况，与中国2009年三级教育生均财政性教育经费进行比较。

根据世界银行按收入划分的五种类型分别进行计算，可以得出三级教育生均财政性教育支出的比例，即低收入国家，下中等收入国家，上中等收入国家，高收入非OECD国家和高收入OECD国家，具体如表6所示。

表6 各收入水平上三级教育生均财政性教育经费比较

从表6中可以看出，低收入国家在培养高等教育人才上的支出比例较高，高收入国家在高等教育人才的财政性教育支出比例较低。我国培养学生的经费比例为1∶1.19∶1.83，与高收入非OECD国家最为相似。

世界银行根据每个国家所处的地理位置不同，将全球划分为了七个区域，即东亚及太平洋地区，欧洲与中亚，拉丁美洲及加勒比地区，中东与北非，北美，南亚，撒哈拉以南非洲。从表7中可以看出，撒哈拉以南非洲在培养高等教育的人才上，财政性教育支出比例最高，我国与拉丁美洲和加勒比地区的各层次教育的支出比例最为相似。

四、教育支出的效益绩效分析

对效益的评价有相当大的难度，体现了社会公众对教育的满意程度，往往是主观上的判断，本文借鉴21世纪教育研究院对中国公众教育满意度调查的结果，来看社会公众对教育的评价。

表7 各地区三级教育生均财政性教育经费比较

北京华通明略信息咨询公司对北京、上海、天津、重庆4个直辖市，广州、成都、武汉、济南、西安、沈阳、南京、哈尔滨、长沙、昆明、杭州、合肥、长春、呼和浩特、郑州、南昌、福州、南宁、海口、乌鲁木齐、石家庄、兰州、银川、太原、西宁、贵阳26个省会城市的7000名18-60周岁的成年常住居民进行了电话访问，评价涉及当前教育领域里的热点及表现突出的问题，包括教育质量、教育过程、教育公平、教育收费等方面。样本是按照分层随机抽样的原则随机抽取，男女样本性别配比为1∶1，使用李克特5级量表的赋值方法：5分表示“很满意”，4分表示“比较满意”，3分表示“一般”，2分表示“不太满意”，1分表示“很不满意”，2008年、2009年和2010年具体的评价结果如图3所示。

根据调查结果可以看出，有些发达地区评价很低，有些落后地区评价很高，各个地区的评价结果没有明显的规律，可能与当地社会公众对教育的期望值不同有关，从图中可以看出，社会公众对教育的满意度三年来，呈现下降趋势，从“比较满意到一般之间”向“比较满意到不太满意之间”下移。

五、教育支出的公平绩效分析

本节首先分析基尼系数与财政性教育支出占GNI的比重之间的关系，选取基尼系数代表公平程度，其次分析中国对各省市间的财政性教育支出情况。

（一）基尼系数与教育经费的分析

由于城乡二元结构及统计上的其他原因，我国于近年来，不再公布基尼系数，但目前还不存在一种系数能更好地诠释社会公平，在此选取美国的财政性教育支出占GNI的比重与基尼系数的数据，分析财政性教育支出与社会公平之间的关系，对我国的公平也有一定的参考意义。

图3 教育满意度整体性评价

本文对美国1970年至2009年这40年的数据进行分析，将基尼系数作为因变量，将财政性教育支出占GNI的比重作为自变量，做回归分析，因基尼系数和财政性教育支出占GNI的比重在数值上历年相似度较大，本文将数据均精确到千分位，以便更精确计算，具体数据如表8所示。

表8 1970年－2009年美国基尼系数及教育经费情况

将基尼系数用G表示，将财政性教育支出占GNI的比重用J表示，对这40年的数据进行回归分析，得出结果如下：

从R2的值可以看出，拟合度较好，从计量的结果可以看出，财政性教育支出占GNI的比重与基尼系数之间的关系。J的系数为负值，则说明财政性教育支出占GNI的比重越高，基尼系数越低，对教育的投入越大，越能促进社会公平。根据回归结果，如果将我国的基尼系数定位0.4，则财政性教育支出占GNI的比重应为5.6%，增加财政性教育支出，则降低基尼系数，减少财政性教育支出，则增加基尼系数。根据前述我国2009年财政性教育支出占GNI的比重为3.56%，则我国的基尼系数大概为0.451，处于警戒线以上。

（二）各省市间的经费投入情况

根据2009年各省市投入的财政性教育经费和各省市的人口数，计算得出人均教育经费，根据人均占有财政性教育经费进行降序排列，具体如表9所示。

从表9中可以看出，处于中位数的为甘肃省，是895.38元，最高的人均占有财政性教育经费的省份为北京，达2468.77元，最低的省份为安徽586.68元，最高省份为最低省份的4.21倍，财政性教育经费在地区间相差很大。从全国来看，人均占有财政性教育经费平均为997.42元，在平均值以上的省份有10个，在平均值以下的有21个省，可见财政性教育经费在各省市之间分配很不均衡。