主体功能区建设的财政政策研究——以老河口市为例

龚文斌 刘俊礼 邹丰朗

（老河口市财政局，湖北 441800）

深入落实中央关于编制全国主体功能区规划的决定，明确主体功能区的范围、发展方向、功能定位，财政政策作为影响最为深远、效果最为直接的宏观调控工具，发挥其在主体功能区中的作用，实现基本公共服务均等化，已经成为一项重要的课题。

一、老河口市主体功能区建设现状及存在的问题

（一）建设现状

老河口市属鄂西北版图小市，国土面积只有1032平方公里，而人口则有53万，人口密度高达513人/平方公里，是相邻的谷城县的2.4倍、全国的3.7倍；市内超过80%的国土为丘陵岗地，干旱少雨，土壤环境较差；加之市区紧邻南水北调中线取水源头丹江水库，汉江穿城而过，使得老河口市肩负着为下游9县市1200万人口保护水源的重任。人口、岗地、水源保护等制约因素，共同构成为老河口市生态环境压力大、可持续发展客观条件差的现状。针对这一状况，近十年来，老河口市积极贯彻科学发展理念，坚持不懈地推动经济社会全面协调可持续发展，使得基于主体功能区视角的国土空间开发模式已初具雏形。自2000年王甫洲水利枢纽工程建成后，汉江老河口段形成一个景色优美的巨大人工湖泊“梨花湖”，老河口以梨花湖的生态环境和汉江水源保护为重点，对城市空间布局进行了重大调整。鉴于梨花湖上游沿岸生态环境比较脆弱，下游沿岸承载能力较强，老河口按照“北轻、南重、中绿”的国土空间开发总体思路，在城区北部不再新增工业项目，着重对现有老工业企业进行优化升级，强化环境保护措施；对城区南部、梨花湖下游距离汉江1.5公里、资源环境承载力较强的平原地带，则进行重点开发，建成若干绿色生态工业园，形成产业聚集区，在提高环境准入门槛前提下，承接市内外产业要素转移，打造支撑全市经济发展的重点产业带；老城区和新辟的“城南新区”则规划建设成为集商贸、文化、行政、人居、生态等多种功能于一体的滨江绿色园林城市；城区及重点产业带以外的所有区域，着重发展生态农业和生态文化旅游业。由于国土空间开发理念较为超前，老河口市主体功能区建设已取得初步成果，为可持续发展奠定了较好的基础，老河口因此被列为国家级生态建设示范市和省级可持续发展实验区。

（二）存在的问题

老河口市主体功能区建设也面临着一系列困难和问题，主要表现为五个方面：

1.功能分区尚不够完善。目前的功能分区只是局部性的、零散性的，还没有根据资源环境状况，形成一个覆盖全市所有国土面积、并与省一级相衔接的主体功能区规划。没有一个科学的整体性的规划以及与之配套的政策保障机制，各功能区之间的功能互补和分工协作便无法体现，基于全市范围的整体功能的最大化也就难以实现。

2.城乡差距依然较大。由于功能分区体系不完整，同时没有建立起配套的差别化的保障政策，致使城乡均衡化发展受到制约，城乡差距依然比较大。如市区的城市化进程较快，水平和质量都比较高，而乡镇的城镇化进程则比较慢，质量较低。城乡居民的收入和社会福利差距也比较大，据2010年统计数据显示，城镇居民人均收入是农村居民的近2倍，城镇的养老保险覆盖率是农村的近12倍。

3.产业结构不尽合理。2009年的统计数据显示，老河口市第一、二、三产业占GDP比重为25.9∶53.71∶20.39，服务业占GDP比重较全国平均水平低23个百分点，较欧美发达国家低50个百分点以上。

4.生态环境仍面临较大压力。据2009年统计数据显示，老河口市单位GDP能耗为1.38吨标准煤/万元，远高于全国同期平均值1.08吨标准煤/万元，节能减排形势依然十分严峻。生态农业发展比较缓慢，农业面源污染问题较为突出，土壤退化现象比较严重；占全市国土面积80%的丘陵岗地，森林覆盖率比较低，干旱频发，水资源匮乏；受南水北调中线工程影响，沙化、石漠化土地将会呈扩大趋势。总体上看，老河口市生态环境仍然面临着较大的压力。

5.财税政策的保障力偏弱。由于地方可用财力不足，以及上级财政针对主体功能区建设的转移支付制度还不够完善，导致财税政策对主体功能区建设的保障力偏弱。

二、推进老河口市主体功能区建设的总体思路

如前述，老河口市基于主体功能区划的可持续发展已取得初步成效，但同时也面临一系列问题和挑战，特别是主体功能区规划还不够完整，配套的政策体系特别是财税政策体系尚未建立，因此需要作进一步调整和完善，以形成覆盖全部国土面积的完整的主体功能区规划。参照国家及湖北省主体功能区规划精神，我们认为，老河口市主体功能区规划建设应遵循如下总体思路：通过实施优化、重点、限制和禁止四种开发模式，对全市国土面积进行相应的分区划分，明确各分区主体功能定位，建立政策保障机制，构建起以城市生活圈（社会）、农业与生态旅游圈（生态）和重点产业带（经济）为基本主体功能区，并覆盖全部国土面积的功能互补、互为依存的“两圈一带”大格局，推动经济、社会、生态全面协调可持续发展。

根据上述总体思路，现就基于主体功能区视角的老河口市国土空间开发类型及功能定位作如下划分（见表 1）。

（一）优化开发区域：城市及城镇带

范围为：市区和市区以外8个乡镇中心集镇以及其间相联的公路网，呈网状分布，约占全市国土面积的11%。该区域开发现状为：开发密度较高，污染物排放量较大，环境质量有待提高，产业结构布局有待优化。该区域主体功能定位为：实行优化开发，重点发展高新技术产业，促进产业结构优化升级，减少污染物排放总量，降低单位能耗，提高环境质量，加快发展现代服务业，提高市区和城镇环境建设水平，提升公共服务能力，为市域范围内人口梯度转移提供优良平台。该区域核心功能为：社会发展。

（二）重点开发区域：西南部平原

表1 主体功能区视角下老河口各区域功能定位表

（三）限制开发区域：农业及生态地区

范围为：市区和8个乡（镇）中心集镇及禁止开发区域以外所有区域，包括农业地区和生态地区，成片分布，约占全市国土面积的70%。该区域属鄂北岗地的一部分，以丘陵平岗地貌为主要特征，植被稀少，森林覆盖率低，有“天晴一把刀，下雨一团糟”之说，是有名的“旱包子”地带，生态环境比较脆弱，应限制开发。除天然林、生态林、防护林、河流水面以及滩涂、苇地、草场等呈点状分布于其间的生态区域外，其余的广阔区域属农业地区。该区域主体功能定位为：发展现代农业，调整农业结构，推动农业产业化经营，发展特色优势产业，逐步扩大生态农业覆盖面，保障优质农产品供给；保护各类生态资源，降低农业面源污染，提升区域整体生态环境质量，提供大众化生态旅游休闲产品。该区域核心功能为：生态发展。

（四）禁止开发区域：自然文化资源

包括梨花湖、汉江、六股泉、森林公园等自然风景区、水库水源区以及文物古迹，呈点状分布于限制、优化开发区内，约占全市国土面积的14%。此类区域的生态及文化服务功能突出，生态环境敏感度高，具有特殊的保护价值。其主体功能定位为：依据法律法规和相关规划对其实行强制性保护，同时提供较高品质的文化、生态和旅游产品。该区域核心功能为：对全市经济、社会、生态发展品质予以提升。

三、推进主体功能区建设的财政政策建议

按照上述主体功能区建设总体思路和四类分区的主体功能定位，我们认为，老河口市财政政策的作用方向，应包含以下三个方面：第一，合理引导要素流动。促进生产资料和劳动力等经济要素自然有序流动，使之逐步从限制和禁止开发区域转移出去，在优化开发区域实现更高层次的组合，在重点开发区域实现更大量上的集中。第二，强化生态建设维护。促进限制和禁止开发区域生态建设，主要是在这两类区域实现生态功能对现有经济功能的逐步替代。第三，促进公共服务均等化。实现不同区域基本公共服务的均等化，即无论是承担经济功能还是生态功能，居民都可以享受与全市经济发展水平相一致的公共服务。根据以上目标要求，现就老河口市推进主体功能区建设发展提出如下财政政策建议（见表2）。

表2 主体功能区视角下老河口各区域财政政策调整表

（一）城市及城镇带优化开发区域：实行保障－激励型财政政策

本区域属城市生活圈，是人口聚集和定居的中心地带，其定居落户的人口在未来将占到全市人口的90%以上（含西南部重点产业带部分就业人口），因此应突出社会发展功能，适宜于实行“保障-激励型”财政政策。主要包括五个方面内容：

1.保障基本公共服务能力建设支出。进一步调整财政支出结构，把更多资金投向该区域基本公共服务领域。加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、公共基础设施、社会治安等方面的投入；加强对重点支出项目的保障力度，使之向社会事业发展的薄弱环节倾斜，以促进基本公共服务的均等化，减少人口迁移的障碍和成本。

2.支持城镇化建设。目前正值城镇化快速扩张阶段，也是财政应加大投入的“非常时期”，建议设立统筹推进城镇化财政专项资金，并积极争取上级财政资金支持，同时构建良好的城镇化建设投融资机制，争取信贷资金支持，积极引进战略投资者，全面推进城镇基础设施、污水处理、垃圾收运体系、保障型住房等公共设施和公益性工程项目建设，为引导市域内人口梯度转移搭建优良的硬件平台。

3.支持服务业发展。在三大产业中，服务业所承载的社会发展功能最为完整、比重也最高。发展服务业，是吸纳就业人口、推动人口梯度转移、消除城乡贫富差别的最佳途径，也是现代型城市发展的大趋势。建议仿效中央、省级财政，设立服务业发展引导资金，并逐步扩大规模，引导社会资金加大对服务业的投入，重点支持服务业关键领域、薄弱环节发展和提高自主创新能力。

4.奖励技术创新和节能减排。针对本区域内现有的一大批老工业企业，应实行激励性的财税政策，以促使其进行技术创新和节能减排。财政方面，政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程和产品，推广节能新机制。同时，采取激励性的节能减排资金筹资政策。政府除安排必要的启动资金以外，还应运用财政担保和财政贴息等方式引导企业投入。此外，要大力推行政府“绿色采购”。政府采购应向环境标志产品倾斜，引导企业加强清洁生产、资源再利用和自主创新。在税收方面，可实施激励性的税收政策。如，实行税收减免，对节能产业和产品减税或免税，扶持节能产业的发展。但是从长远看，本区域内对环境影响较大的企业，在条件具备的情况下，应逐步迁移至西南部重点开发区。

5.实施项目招入地与所在地税收共享。原则上，本区域应限制乃至禁止工业产业扩张。对于本区域招入的工业产业项目，其落户地应选在西南部重点开发区，但招入地可享受税收分成，以激励本区域积极推进招商引资。

（二）西南部重点开发区域：实行引导－激励型财政政策

本区域属重点产业带，担负着承接由其他三类功能区及市域外转移过来的产业要素的功能，是产业高密度聚集区，也是全市经济发展的核心支撑，因此应突出经济发展功能。对于本区域的发展，在强调应遵循市场规律的前提下，政府还应辅之以“引导-激励型”财政政策予以扶持。

该项政策主要包括三个方面内容：一是引导支持基础设施建设。地方财政在安排一定的启动资金基础上，还应加大对相同性质的各项资金的整合力度，并积极争取省级财政针对县市重点开发区域的基础设施建设专项转移支付，充分发挥上述财政资金“四两拨千斤”作用，引导社会资本投入，推进重点开发区域基础设施建设，打造优良投资创业平台。二是以优惠的财税政策扶持企业发展壮大。通过实行贴息贷款、注入生产调度资金（周转金）、各类专项补助以及减免税收等优惠政策，扶持园区企业特别是特色、高新产业企业做大做强。同时，政府安排一定资金，大力支持各园区组建企业联盟、商会、产业链上下游合作协会等协会组织，引导该区域企业加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力，形成高效聚集、抱团发展的良好态势。三是引导激励企业绿色发展。该项政策与上述优化开发区域第四项政策基本一致；此外，还应加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度，推动园区企业实行清洁生产和绿色发展。

（三）农业及生态限制开发区域：实行支持-补偿型财政政策

本区域属“农业及生态旅游圈”，承载着为全市提供优质的农产品和生态产品的功能，适宜于实行“支持-补偿型”财政政策。政策内容包括四个方面：

1.提高农业综合开发支出水平。扩大农业综合开发支出规模，支持农田水利、农村道路等公共设施建设，提高农业机械化程度，延伸农产品加工产业链条，深化加工程度。通过农业生产效率的提高，引导农村富余人口逐步从该区域转移至优化和重点开发区域，减轻人口对生态环境的压力，为生态环境自我修复功能的发挥创造条件。该方面的支出主要由中央和省级财政负担。

2.补贴支持生态农业发展。结合机械化水平的提高和人均实际耕种面积的扩大，政府应安排补贴资金，大力支持有机农业发展，降低乃至消除农业面源污染，逐步恢复土地、土壤的原真性，提升农业的生态功能，促进农业可持续发展，同时为城市和集镇营造开敞清新的绿色空间。该方面的支出主要由中央和省级财政负担。

3.增加一般性转移支付。上级政府应提高本区一般性转移支付系数，加大转移支付规模，实现本区域政府财力的均等化，保证基本公共服务的提供。

4.建立生态补偿横向转移支付。本区域承担着生态环境建设维护的功能，市级政府在通过整合退耕还林、防护林、生态林等专项资金并加大投入的基础上，还应通过完善横向转移支付体制，给予该区域以生态补偿，作为对优质生态环境的一种“购买”。

（四）自然文化资源禁止开发区域：实行保障-补偿型财政政策

本区域属生态环境高度敏感区域，应严禁不符合主体功能定位的开发活动，适宜于实行“保障-补偿型”财政政策。该政策主要包括四个方面内容：

1.保护、管理支出纳入市本级预算。本区域内各风景名胜区、自然保护区和文物保护单位，其人员工资和运转经费纳入市本级财政预算，同时省级财政应加大对省以下自然保护区的财政支持力度。

2.政府适度补贴旅游产品开发。本区域在维护生态环境和文物保护的基础上，可适度开发生态和旅游产品，市财政予以一定补贴。

3.增设综合生态修复转移支付。针对禁止和限制开发区特征，中央、省级财政应增设相应转移支付项目，在财力性转移支付中，对这两类地区设置更为综合的“生态修复”转移支付。

4.增设生态移民专项转移支付。中央、省级财政应增设生态移民专项转移支付，根据该类区域生态移民规模和成本，对移民家庭进行直接补贴，对于推进移民和接受移民的地区给予资金支持，引导人口合理流动、有序迁移，缓解人与自然关系紧张的状况。