香港土地制度和土地出让金管理及其借鉴

2012-03-26郭雨松

地方财政研究 2012年5期

郭雨松

（浦东新区财政局，上海 200134）

香港的土地由香港岛，九龙和新界三部分组成，全境土地面积1104平方公里，约40%为已利用建设用地，40%为郊野用地，20%为未利用地。由于历史原因，香港土地法律体系可以分为香港岛及南九龙地区适用法律、新界地区和北九龙地区适用法律两个子系统。香港本岛、九龙半岛界限街以南地区是根据1842年中英《南京条约》和1860年中英《北京条约》由中国割让给英国的。香港回归之前，这部分土地的所有权属于英国政府；新界地区和北九龙地区是英国政府根据《展拓香港界址专约》从中国租借来的，自1898年7月1日起，到1997年6月30日，租期为99年，土地的所有权属于中国。1907年，英国政府完成了对香港全境的土地测量，宣布除新界部分农业用地归当地农民所有并称之为“农地”外，其余土地称之为“官地”。1997年7月1日后，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定，香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。

一、香港的土地制度

自1842年成为英国殖民地后，香港就开始实行土地批租制度，即港英政府向开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租批准期限内的土地使用权，并向港英政府一次性缴纳规定期限内的土地使用权出让金。回归后，根据基本法规定，香港的土地批租制度没有改变。

（一）土地批租制度

香港《土地拍卖条例》于1886年立法，其后几经变更。现行土地拍卖条例规定，土地所有权属于政府，批出土地使用权（一级土地市场），实行有偿有期有条件使用。在实践中，香港政府实行“土地批租”制度，把土地使用权售卖给开发商或土地使用者，使用者必须付出经济代价，即付地价。在规定年限内，允许土地使用权横向转让（二级土地市场），土地使用者可以根据租约所定条款建造建筑物，并连同租约在市场上出售，也可以通过赠送、继承、分割、交换、强迫性转户等形式转让地产，或将房地产抵押、出租等，土地批租由地政总署负责。香港地政总署成立于1982年4月，由之前的布政司署和工务司署下属部门分拆合并而成。地政总署隶属关系也几经变更，目前由发展局管辖。地政总署负责香港的土地行政事务，主要职能包括开发土地及物业估价、征收私人土地作公共项目用途、重批及修改土地契约、土地管制及执行契约、土地测量、维修位于未拨用的政府土地上的斜坡，以及审批预售楼花同意书和大厦公契等。

香港土地批租的方式有公开拍卖、招标、协议三种。公开拍卖主要用作一般用途的土地。投标主要是针对于那些政府鼓励发展、投资庞大、技术水平高而又不适宜在多层大厦设厂经营的工业投资用地。协议一般用于两种情形：一种是土地尚未列入发展计划，但被购买人看中，可直接与政府协商取得官地；另一种是用于非牟利的公共事业，如学校、医院、庙宇等，可以通过私下协商的方式申请以优惠条件批租，政府只收取名义地价。2003年后，由于土地拍卖市况不佳，香港政府推出了“勾地”制度。在“勾地”制度下，香港地政总署定期列出公开的土地储备表《供申请售卖土地一览表》，即是俗称“勾地表”。有意购买官地的意向人，都可以向地政总署提出申请“勾地”，并报出底价。如果勾地申请底价达到官订市价的八成，就会将该地块按规定勾出，并在规定期限内组织拍卖，由价高者得。提出勾地的意向人必须参与竞价，而且报价不能低于申请底价。如果拍卖时没有达到政府的地价，则收回再拍。如果拍卖时没有高出意向人的更高报价，则政府有权没收意向人的定金。

（二）地价和地租或地税

1.地价。土地出让金俗称“地价”。尽管很多学者认为土地出让金是让渡使用权的产物，而地价则是让渡所有权的产物。但实际上，在土地批租制度下，土地的用益物权在批租期限内已经完全让渡给了承租人。在这个期限内，土地使用权和土地所有权已经没有区别，因此，土地出让金在实际上就是土地的地价，其区别仅在于期限而已。在土地批租制度下，香港的地价分为完全市场价格，下调价格和名义价格。只有非盈利性组织，负责向香港低收入人群提供公屋的香港房屋署和政策支持的特殊行业（能源，科技等）有权向政府申请下调地价或名义地价；其他工商业用地和住宅用地一律按完全市场价格批地。根据香港财政司公布的《2011-2012年度财政预算案》，2011年-2012年度继续以勾地表为主要出售政府土地的制度，同时引入政府主动卖地安排。过去一年，这个双管齐下的卖地安排运作良好，有效增加了土地供应。

2.地租或地税。在实行土地批租制度的同时，香港政府还实行了年租制。鉴于香港土地批租的复杂历史情况，分类实施了“实际年租制”和“名义年租制”，即地租或地税。地租或地税是政府根据土地契约向有关业主征收的款项，不管物业是被占用或空置，均须缴纳。另外，地租和地税具有互补性，凡征收地租的物业，就不再征收地税，反之亦然。地租是“实际年租制”，适用于新界和新九龙的物业，或是在1985年5月27日或以后获批或获续期土地契约的港岛和九龙物业。地租由差饷物业估价署负责征收，征收额相当于物业应课差饷租值的3%，日后也会按照应课差饷租值的变动而调整。同一物业的地租和差饷一般须于每季季初同时预缴。如土地的地租征收通知书已发出，但地租仍未予缴交，政府可采取法律程序收回土地。地税或者原有地租是“名义年租制”，由地政总署负责征收，适用于在1985年5月27日以前获批土地契约的港岛和九龙物业，或业主为新界原有乡村原居村民或合资格的祖或堂，并根据《地租（评估及征收）条例》（第515章）获豁免缴交新地租的新界乡郊物业。地税的标准是续期当日物业差饷租值的3%，且一直不变，直到政府收回土地使用权为止。

3.差饷。差饷是就房产物业征收的一种间接税，其所得的收入成为政府一般收入的一部分。差饷和内地的房地产税有所不同。差饷是因拥有物业而产生的，与是否真实出租无关；而内地的房地产税主要是由出租物业而产生的，这更接近香港的物业税。差饷是按照物业的应课差饷租值再乘以一个百分率征收的，该租值是假设物业在指定的估价依据日期空置出租时，估计可取得的合理年租而计算。物业的租售限制（例如居者有其屋单位所受的限制），以及差饷缴纳人的财政状况，都不在考虑范围内。评估应课差饷租值时，必须参考同区类似物业与估价日期或接近该日期，在公开市场所议定的租金，并按面积大小、位置、设施、完工质量及管理水平的分别加以调算。以2011年-2012财政年度而言，差饷征收率为5%，估价依据日期则为2010年10月1日。所有类别的房产物业，包括私人及公营房屋，都是按相同基准评估应课差饷租值。在这个公平而相同的基础上，所有物业的差饷都是根据市值租金来征收。

二、土地出让金管理

（一）基本工程储备基金

香港的卖地收支在基本工程储备基金中核算。基本工程储备基金是根据1982年1月20日原香港立法局通过的一项决议，在1982年4月1日设立，目的是为工务计划、征用土地、非经常资助金及主要系统设备提供资金。基本工程储备基金核算的收入包括卖地收入、投资收入和政府借贷。核算的支出包括工务计划（其中含土地征用）、港口及机场发展、建筑物、渠务、土木工程、公路、新市镇及市区发展、水务及房屋、非经常资助金、主要系统设备和信息化计划、转至政府一般收入的款项和偿还政府借贷。从基本工程储备基金的构成看，类似于内地财政预算的偿债基金、土地出让金、国有企业上缴利润等一揽子基金（资金）的结合体。卖地收入核算的明细科目包括公开拍卖及招标收入、私人协约方式批地、修订现行土地契约、换地及续订土地契约收入；就短期豁免书而收到的费用（参见表1）。大致上，公开拍卖及招标收入相当于大陆的招牌挂收入；私人协约方式批地类似于内地的协议供地；修订现行土地契约、换地及续订土地契约收入相当于内地的补缴土地出让金。就短期豁免书而收到的费用，是指放宽土地契约的限制而缴纳的费用。豁免书是地政总署发出的暂时批准，以放宽政府租契或土地批约的限制。豁免书主要条款包括期限和费用，非盈利组织如得到相关政府部门支持，费用可得到豁免。

根据香港地政总署统计公报，2010年-2011年财政年度，香港政府卖地收入441.2亿港元，面积达15万平方米。2011年-2012年财政年度截至目前，卖地收入达到512.4亿港元，面积达17.4万平方米。而根据香港库务署统计公报，2010年-2011年财政年度，香港卖地入库收入396.3亿港元（参见表2），两者统计口径略有差异，这是由于卖地合同签订和实际入库之间的时间差造成的。

（二）土地基金

香港的土地基金收入是过渡时期的产物。《中英联合声明》的附件中有一条是从声明生效之日起至1997年6月30日止，港英政府从土地交易所得的地价收入中，在扣除土地平均成本后，与日后的香港特别行政区政府均等平分，为此于1986年8月13日专门成立了香港特别行政区政府土地基金信托。主要任务是为未来特区政府管理土地基金，并促使它保值增值。自1997年7月1日特别行政区成立，土地基金信托的资产转归特别行政区政府所有。特别行政区行政长官指派财政私司长接收、持有及管理该基金的公职人员，而该基金的资产也成为香港政府储备的一部分。1997年7月，当时的香港临时立法会根据香港法例第2章《公共财政条例》通过决议，在1997年7月1日成立土地基金。香港金融管理局根据财政司司长的意见，负责管理土地基金的投资。1997年7月1日至1998年10月31日，基金的资产以独资投资组合方式管理。1998年11月1日起，基金的资产已并入外汇基金，并以存放于外汇基金的其他财政储备的相同方式进行投资。土地基金按照收付实现制记账。截至2010年3月31日，香港土地基金收入为1758.5亿港元。

三、对内地土地出让金管理的借鉴意义

（一）在土地再利用过程中统筹兼顾各方利益

香港的城市发展史，就是土地集约利用，再集约再利用的反复过程。由于香港土地面积的固有局限性，只能在有限的土地范围内做文章。在这个过程中，土地的使用效率不断提高，每寸土地创造的经济附加值越来越高，最终使香港成为世界上最发达的经济体之一。内地改革开放以来，城市化进程也在不断加快。从土地的角度看，就是农地不断变成城市用地的过程。但内地的城市由于还有下辖县，内在的扩张冲动就演变成了外延式的城市范围不断扩大，并且还体现为蚕食农业、农村和农民的利益，这从近些年城乡差距不断扩大的统计数据即可看出。在城市化进程没有达到一定程度的时候，这种外延式的城市扩大不会停止，而且这也符合经济发展的规律。问题是内地还需要同时解决众多人口的吃饭问题，必须保护农业、农村和农民的利益。因此，通过省管县的体制变化，使城市政府无法顺利从下辖县手中顺利拿地，而演变为从省管县买地的土地征用方式。就可以通过地方政府间的博弈来充分体现农用地的内在价值，保护农民、农业和农村的利益在城市化进程中不被甩在身后。

（二）土地出让“年租制”和“批租制”的选择

在土地使用权出让制度建设中，历来有“年租制”和“批租制”的区别。“年租制”就是指按年收取地租的制度，相当于收取物业税；而“批租制”就是指一次收取整个土地出让期地租的制度，就是目前实行的土地出让金制度。香港的实践是一种“年租制”和“批租制”的混合体制，这既和香港政府批租土地的复杂历史情况有关，也和香港政府试图分享土地增值收益有关。目前内地正在城市化进程中，地方政府的建设冲动与财力紧张的矛盾由来已久，试图分享土地增值收益很有可能造成新一轮的圈地运动，因为理由更充分。这就是，本届政府卖地之后还是给子孙后代留下了资源，因为还有“年租制”在。在中国还是发展中国家这个大前提下，政府的投资冲动和意愿都会很强烈，实行“年租制”和“批租制”的混合体制就存在“与民争利”的可能。因此，要么采取“年租制”，要么采取“批租制”，而“年租制”由于实施成本过高，目前现实的理性选择还是“批租制”。

（三）进一步提高土地出让金预算的编制水平

从香港的实践看，收入预算准确率也相对较低，这是由土地出让的性质所决定的，特别香港经济和全球经济形势紧密相关，因此实际土地出让收入与预测土地出让收入均有较大差距。因此，在内地编制土地出让金预算的初期，苛求准确性既不现实也不可能。但是，仍然可以看到，香港地政总署对于当年度及下一年度预期要推出的土地有非常准确的计划。这方面上海一直在努力，上海市规划土地局也在网站不断公布卖地计划，但还有待于进一步加强。

（四）土地出让金支出范围的重新界定

香港的土地出让金用途广泛，这和基本工程储备基金的性质有关。由于香港卖地收入没有单独核算，因此卖地收入可用于基本工程储备基金列明的各项开支。特别是，卖地收入还可以弥补一般预算的不足或者投资于香港政府拥有的外汇基金。而内地的土地出让金管理有严格的使用用途限制，大致说来就是“取之于土，用之于土”。这方面大陆和香港有不同的情况，但是在土地出让金收入占政府预算收入的比例越来越大的情况下，可以考虑适当放开土地出让金的用途，更好地发挥土地出让金的使用效率和效益。因为从本质上来说，土地出让金收入也是政府预算收入的有机组成部分。在具体执行上，中国已经实行了世界上最严格的土地使用制度，只要严格实行新增建设用地土地有偿使用，切实做到土地“用一还一”，就不必担心农业土地流失的问题。