湖南加快城乡一体化建设的着力点

肖万春

（中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，湖南 长沙 410006）

湖南加快城乡一体化建设的着力点

肖万春

（中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，湖南 长沙 410006）

湖南城乡一体化建设取得了一定成效，但城乡发展差距大的状况没有根本改变。在新的历史条件下，湖南城乡一体化建设，必须立足实际，切实做好城乡一体化规划工作；以组团式城市群发展为核心优化城镇体系布局，强化对乡村的带动力；依托产业集群壮大城乡经济，统筹城乡发展；重视人居环境建设提升城乡一体化品位；稳步推进体制改革和政策创新营造良好的外部环境。

湖南；城乡一体化建设；优化城镇布局；着力点

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“我国进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”[1]湖南作为一个拥有211 829平方公里的国土面积、7 119.34万人口、农业比重比较大的省份，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是加快经济发展方式转变的重要内容，是建设两型社会、实现富民强省、科学跨越的根本要求。近年来，湖南城乡一体化建设取得了一定成效，但城乡发展差距大的状况没有根本改变。从收入差距看，2011年全省城镇居民人均可支配收入18844元，农村居民人均纯收入6567元，城乡居民收入差距之比由1980年的2.16:1扩大到2011年的2.87:1，绝对差额由1980年的256元增加到2011年的12 277元。从消费差距看，2011年城镇居民人均消费水平是农民人均消费水平的2.5倍。在新的历史条件下，湖南城乡一体化建设，必须立足实际，找准着力点。

一 切实做好城乡一体化规划工作

要充分发挥规划的龙头引领和基础性作用，按照各展其能、功能互补、要素互动、衔接协调的原则，做好城乡一体化规划，提高规划的系统性、前瞻性、科学性和导向性。城乡一体化规划是一系列专项规划的有机结合，包括以乡镇为单元的村镇布局规划、以县域为单元的城镇体系规划、城乡经济社会发展规划。各类规划必须按照城乡统筹发展的要求进行编制，不能离开农村发展而单纯地编制城镇发展规划、城镇体系规划和城乡经济社会发展规划，实现由行政区规划向经济区域规划转变，由城镇规划向城乡一体化规划扩展。

一是切实加强城乡一体化发展的规划编制工作。各级政府要高度重视城乡一体化规划建设，按照城乡一体化发展的目标和总体思路，对城市和农村的产业分工发展、人口布局、小城镇建设、村庄整治和基础设施建设进行统一、科学的规划。重点加强村镇布局规划及村镇发展规划的编制，启动编制《武陵山经济协作扶贫开发试验示范区城镇体系规划》、《洞庭湖生态经济区城镇体系规划》、《湘南承接产业转移试验区城镇体系规划》等区域性城镇体系建设规划，实现村镇规划全覆盖。各地在编制城乡一体化规划时，必须立足于强化“以工促农、以城带乡”的规划理念，彻底抛弃“从农村攫取资源和财富供城市更快发展”的规划观。

二是加强各个层级城乡一体化规划的编制协调。省政府要从全省一盘棋出发，组织编制或修改全省城镇体系规划、跨区域的城市群发展规划和全省性的城乡一体化发展规划；市（州）、县、乡镇等地方政府要尽快制定或修订本区域的村镇布局规划、城镇体系规划，尤其是城镇体系中的城镇布局规划，在城镇体系规划制定中要突出重点发展县城和中心镇。各级城乡一体化发展规划要相互衔接，要与区域城乡经济社会发展、产业、交通、土地利用、水利、生态环境等规划相衔接，形成以组团式为核心的城市群网络体系。全面提高乡村规划建设水平，按照“适度集聚、节约土地、有利生产、方便生活”的原则，科学合理确定乡村居民点的布局和数量，推动农村新建改建住房按乡村布局规划进行，实现大城市、中心城区、中心城镇再到中心村建设规划的有机统一。

三是加强城乡一体化规划制定落实的组织管理。建立规范的城乡一体化规划编制、实施管理和监督检查机制，完善绩效考核等工作机制，形成工作合力，强化城乡一体化规划的法律地位，保证城乡一体化规划的有效实施。探索建立经济社会发展规划、主体功能区规划、国土开发规划、土地利用规划和城乡规划有机结合的规划编制和管理体制，强化规划编制的专家参审、规划出台的本级人大讨论通过并报上级政府审批执行，以确保规划的科学性、权威性、稳定性和可持续性。

二 以城市群发展为主体形态，优化城镇体系布局，强化城镇对乡村带动力

湖南要实现城乡一体化发展的近期、中期和远期目标，在强化城乡规划一体化的前提下，形成以组团式城市群发展为核心的科学化城市群网络体系是至关重要的。组团式城市群发展模式，就是要实现由城镇化的“点状拉动”向各大城市群的“面状组合”（组团式）发展转化。只有走组团式城市群的新型城镇化发展模式，才能实现城镇与乡村的统筹发展、实现农村富余劳动力的有效转移。

一是以多层次城市群建设推进城乡一体化。截止2011年12月底湖南省共有14个市州，87个县（市），三个典型的经济区（环长株潭城市群、湘南和大湘西）。城乡一体化建设的推进必须立足全省，采取“强头、壮腰、固尾”的发展策略，着力发展以长株潭城市群为“龙头”，以市（州）域中心城市为“龙腰”，以县城、中心城镇及小城镇为“龙尾”的不同层次城市群[2]，以组团式城市群为核心建立全省性的完善城市群网络体系。各地市和县域要主动融入全省性的城市群建设，同时根据各自不同的地域、产业和资源等特点，着力个性发展，形成以本区域的中心城市为核心的有特色的区域城镇网络体系。长株潭一体化是湖南省龙头城市群建设的内核，其目标是做大、做强，成为湖南经济社会发展的核心增长极、高新技术产业聚集区和在全国有影响力的超大型组团式的城市群的内核。岳阳、常德、益阳分别位于东、西、南洞庭湖区中心，区域结构松散，经济辐射能力不强。在城乡一体化建设中，三市要积极地融入环长株潭城市群建设，注重加强内力，培养增长极，扩大城市规模，增强辐射源，促使人口、产业向中心城市积聚，形成以岳阳市、常德市、益阳市互为犄角的既相对独立又分工合作协调发展的网络式环洞庭湖城市群，使之成为环长株潭城市群的重要组成部分。湘南城市群建设，要根据现有增长极的综合经济实力和对邻近区域的影响力，紧紧抓住湘南国家级承接产业转移试验区建设机遇，以点轴开发的方式，依托武广客运专线、京广线、湘桂线和洛湛线四大线轴，加大开放力度，积极融入华南经济圈，重点培养郴州、永州二个核心增长极，使之形成与环长株潭城市群相烘托的省域内次级城市群。大湘西城市群建设，要立足于怀化的区位优势和湘西州、怀化、张家界、邵阳四市（州）的资源优势，紧紧抓住武陵山区扶贫开发机遇，依托枝柳线、湘黔线和公路网主动融入西部大开发经济圈与东盟“10＋1”经济圈，重点抓好怀化物流圈和张家界生态旅游圈的建设，以点—轴—面区域空间开发模式，形成以怀化为区域中心城市，以张家界、吉首和邵阳为次中心城市，以县城和小城镇为基础面的城镇网络体系，使之成为省域内有重大影响的城市群。

二是重点建设环长株潭城市群打造全省城乡一体化示范区。环长株潭城市群建设是“十二五”期间湖南省建设项目中的重点项目，旨在构建大中小城市和城镇协调有序的新型城镇体系，是启动湖南城乡一体化发展的引擎。必须从战略高度明确环长株潭城市群整体空间布局、功能定位和发展方向，加快城市群内交通、电力、信息、金融、市场和环境一体化建设，构建城市协商对话、多边合作的多层次联市体制平台，大力推进区域基础设施共建共享。着力优化生产要素和各类资源配置，实现城市产业的错位发展。充分利用产业互补的优势，大力发展长沙的高新技术、工程机械、电子技术产业，湘潭的钢铁、机电和建材产业，株洲的交通设备制造、有色冶金和化工产业。积极推进5个城市的功能定位和产业互补：岳阳要着力发展石化工业和新闻纸产业，将它打造成为电力能源基地和制造业基地；益阳应定位为长株潭后花园，积极开发其生态、人文、旅游资源，加快与长株潭对接步伐；常德要着力发展烟草、铝材、机电、纺织、建材、食品、林纸、医药等现有优势产业及其骨干企业，使之成为环洞庭湖城市群的工业城市、物流中心；娄底应定位为重化工业基地、能源原材料基地，着力发展钢铁、化工、建材等产业，将娄底打造成为环长株潭城市群的发动机；衡阳应定位为环长株潭城市群的加工基地，着力发展制造业，使之成为长株潭制造业配套基地。突出长沙都市区位优先发展，南融北拓，沿湘江北上往洞庭湖平原拓展，力争通过10～15年的努力，将长沙打造成为人口1 000万以上，建成区面积1 000平方公里的在全国有重大影响的特大型组团式生态化大都市。

三是做大做强市（州）域中心城市、县城和中心镇，增强市（州）域城镇对乡村的辐射力。注重培育省域次级中心城市。除长株潭三市外，还有10个地级市以及湘西自治州的首府吉首市，均为市（州）域中心城市。应打破行政区域界限，把岳阳、郴州和怀化三个城市建设成为省域副中心城市，并把它们打造为环洞庭湖经济圈、湘南经济圈和大湘西经济圈的核心增长极和全省城镇体系中的重要支撑点。同时要着力发展中小城市，壮大县城，把发展中小城市作为完善城镇体系规模结构的重点。着力提高现有中等城市的质量与内涵，扩大规模，一些地区性中心城市如常德、益阳、衡阳、永州、娄底等还应发展为大城市或特大城市。在中小城市的发展方面，“十二五”时期应不以增加数量为重点，而是以扩容提质为重点，特别是探索省辖县体制改革，积极扶持一批小城市进入中等城市行列。根据区位优势和基础条件要逐步把现有的40个县城（县级城市）建设成为20万至50万人口的中等城市，积极稳步推进县辖市体制改革试点。在小城镇发展方面应突出中心镇建设。根据湖南实际，全省“十二五”时期应建设100个左右的中心镇，即除县城及县级城市外，每县还可选择1～2个基础条件好、区位优越、发展潜力大的建制镇进行重点建设。县域内的每个中心镇非农人口达到4万以上。在此基础上，注重完善县域范围内城镇体系总体布局，形成县城（县级市市区）—中心镇—一般镇—村庄层次分明的空间结构，逐步健全小城镇的各项功能，提高小城镇为农村经济和农民生活服务的综合水平。

三 依托产业集群，壮大城乡经济，统筹城乡发展

扩大城镇对乡村的影响力是城乡一体化的根本要求。城镇对乡村影响力的大小主要取决于城镇产业素质和规模以及城镇与乡村的关联度。城镇产业聚集度高和规模大，对农业富余劳动力的吸引力就强，农村人口的市民化进程就会加快。因此，依托产业集群强化城乡产业融合，是推进城乡一体化发展的有效途径。

一是依托现有城镇引进大项目建设大园区促进城乡产业集群发展。园区是城乡一体化项目承接的载体，各地必须依托现有城镇进一步加强园区建设，积极推动“项目向产业园区集中”。从全省来看，当务之急是把现有的国家工业园区和省级工业园区做大做强，提高工农业产业集中度，提高两者的规模效应和产业配套效应。各市（州）、县域要打破行政区域界限，从经济区域视野建设区域中心园区。第一，要抓好公共产品建设。抓好园区路、水、电、气、通讯等基础配套设施建设，提高园区对项目的吸纳和承载力；围绕园区产业的发展要求，有针对性地加强劳动力培训，为园区产业发展提供有技能的劳动力群体；通过市场化的方式发展中介机构和服务体系，搞好公共信息服务。第二，要找准产业发展定位。根据各地的区位优势和产业特色，合理选择园区产业定位，发挥比较优势，形成区位特点，最有效的利用区域产业发展资源；多层次引进项目，坚持大中小结合，各种技术层次结合。尤其要大力推动农业产业项目招商，大力建设农业产业园区，引导和鼓励社会资本投资农业产业项目。第三，要加强协调服务。支持已入园企业加快发展，重视发挥现有企业以商招商的作用。第四，引导“土地向规模产业集中”。要对园区建设实行支持性政策，对区域中心城市和中心城镇中的重点园区在土地供应等方面给予特殊政策。

二是完善城市群产业网络引导资金向建设项目集中、农民向城镇和中心镇集中。各区域要紧紧围绕城市群建设推动产业一体化发展。湖南各层级城市群建设，必须从城乡一体化出发，统筹安排和合理布局城市群域内城乡产业建设，加强各层级城市群交通对接和产业关联，合理划分各层级城市群之间的功能定位，实现全省不同层级城市群之间产业网的城乡一体化。以城市群产业项目建设为依托，引导资金向建设项目集中、农民向城镇和中心镇集中。其一，整合涉农资金推动“资金向建设项目集中”。将现有各部门的涉农资金整合，由各级财政再投入一部分，向社会公开筹集一部分，建立城乡一体化发展专项基金，进行公司化的管理，统一资金使用，集中投入到农村基础设施、中心村庄、产业建设项目中。其二，依托产业发展引导“农民向城镇和中心村庄集中”。对中心城市、县城、小城镇、中心村庄进行合理的规划布局和建设，鼓励农民向城镇转移和向中心村庄集中居住。鼓励小乡镇合并为中心镇，小村合并为中心村；政府给予一定的奖励（补贴）和优惠政策，鼓励分散居住在生存条件恶劣地区中的农民到城镇或中心村庄居住，鼓励分散居住的农民集中建房，鼓励农民到城镇或中心村庄买房或建房，鼓励农民将现有的宅基地置换为中心村庄或城镇住房。

三是着力推进农业产业化。湖南是一个农业资源大省，要壮大城镇经济促进城乡一体化发展，实现农村经济社会结构转型，必须在“农”字上做文章，大力推进农业产业化。湖南农业产业化发展的战略布局要从建立资源节约型农业、实现资源节约高效可持续利用目标出发，以区域现有的经济技术水平，分阶段，按地理环境、人力资源、资本构成、市场信息、工业化程度、城镇化水平、市场化进程、地方政策服务功能等实际条件，实行分区域发展战略。环长株潭城市群中的核心区——长株潭经济区是市场化、城镇化程度高的区域，要走市场导向型、高新技术型、涉农工商企业聚集发展的城郊型农业产业化发展道路；环长株潭城市群中的重要腹地——环洞庭湖经济区主要依托农业资源走以高效农产品生产基地为基础、以骨干农产品加工企业为龙头的农业产业化发展道路；湘南经济区应走农产品加工型和资源可持续利用型农业产业化发展道路；大湘西经济区应走特色生态旅游型、生态林业型和专业市场型农业产业化发展道路。湖南各区域在推进农业产业化进程中，各级政府应积极倡导建设现代农业企业，凡农民组织起来办农业综合开发公司，就应给予免除一切税费的优惠政策，努力向其提供帮助和服务。建议将新增耕地给农民的企业，在实行土地置换时，按土地出让收入的15%以上补给农民作为土地复垦费，为农民自己创办的产加销一条龙股份制现代农业企业提供资金支持。

四是着力促进城乡产业协调发展[3]。湖南作为一个农业大省，城乡差别巨大，更要重视城乡产业协调发展。应在省级层面进行有效整合，引导城市资本、技术优势与农村资源相结合，促进生产要素在城乡之间合理配置。要以农村产业发展和资源利用为基础，统筹推进新型工业化和农业现代化，推动城乡产业融合；切实加快转变农业发展方式，坚持用现代物质条件装备农业、用现代科学技术改造农业、用现代产业体系提升农业、用现代经营方式推进农业；注重发挥绿色农业生态旅游的优势，把乡村旅游产业作为城乡一体化发展的切入点，紧密结合新农村建设，积极开展自然景观旅游、休闲农业农村旅游和田园观光旅游，提高农业比较效益和产品附加值①；着力破解农村产业发展的资金瓶颈，落实县域内银行等金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的政策，完善和拓展农村金融服务，为农业农村发展提供金融支撑。

四 重视城乡基础设施、人居环境建设，提升城乡一体化品位

城乡一体化要求城乡生态建设与城乡生态环境容量相协调。各区域在推进城乡一体化过程中，必须坚持以人为本，人口、资源、环境与社会经济协调发展，统筹城乡生态环境保护。

一是统筹城乡生态环境建设。城乡生态环境是城乡居民生存和发展的基础，关系到人民群众的身体健康和城乡生产力的发展。湖南各区域在推进城乡一体化进程中，必须树立城乡一体化的可持续发展观和“绿色城乡一体化”发展观，实现城乡环境同治，统筹处理好城乡发展与资源、环境的关系，不能以农村环境恶化作为城镇发展的代价。对自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源区、洞庭湖湿地区、四水上游重点水源涵养区和水土保持重点预防区等重要生态功能区，实施控制性保护，加大水土流失治理力度。对于矿山生态保护，要按照谁开发谁保护，谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。坚持从居民的日常生活便利出发，优化城乡功能布局，改善城乡空间形态，形成生活、创业、文化、生态四大功能为一体、开放式的宜住城市和乡村，建设“多中心互动、多层次和谐、多特色互补、多空间拓展”的网络化城市群体系。坚持服务生活、展示生活，切实保护环境，加强燃煤电厂二氧化硫治理，加大城乡大气中颗粒物特别是细颗粒物防治，加强水污染治理，强化湘江等主要河流及洞庭湖排污控制，大力推进城乡污水、垃圾处理产业化和市场化，稳步提高城乡污水、垃圾、医疗废物的处理率，抓好村容村貌和乡镇集市的环境整治，控制农村面源污染②，推进城乡生态环境的同步保护和建设。强化城乡污染控制，大力发展环保产业，形成空间布局合理、功能协调、形象优美、生态良好的城市群，全面提升城乡一体化发展品位，把湖南省打造成为绿色生态环保省。

二是加强城市群城乡基础设施同步建设。各区域政府在城乡一体化建设中，要通盘谋划城镇和农村的基础设施布局，有区别、有重点、有步骤推进水、电、路、气、通讯等基础设施向农村延伸，突出中心村庄和农村居住小区建设；以中心村庄和农村居住小区为中心，开展农村路网、水网、电网、通信网的建设和改造，加快文体、教育、医疗、环卫、商业城乡统筹发展，确保提供与城乡居民生产、生活息息相关的公用基础设施和公用服务设施，形成多层次、内容丰富的居住区服务网络；重点强化交通设施建设，加快公路干线的高速化和网络化，构建全省一日生活交通圈，重视城市对外交通和内部道路的协调衔接；加快城市群供水管网的建设和改造，重点解决大中城市、县城和中心镇用水问题，逐步解决老少边穷地区农村居民的供水问题；加大城乡燃气工程及燃气管网的建设力度，提高城乡燃气普及率。同时，要按照统筹规划、统一标准、联合建设、互相连通、资源共享的原则，大力推进城乡信息一体化，促进大中小城市和小城镇数字化建设，重点建设以长株潭为中心的“数字湖南”信息化网络工程、各个中心城市城域的IP城市宽带网络和城镇的电子政务电子商务工程，推进电信、电视、计算机三网的融合，尽快建立起联结国内外、覆盖全省的宽带化、智能化、综合化、现代化的公用信息网络平台，逐步形成连接千家万户的区域性信息高速公路，为城乡居民舒适便捷生活提供保障。

三是积极推动城乡两型社会建设。城乡一体化发展，必须坚持资源开发与节约并重、把节约放在突出位置的方针，既要重视城乡一体化量的扩张，更要重视城乡一体化质的提高，全面推广节地、节能、节水、节材新技术、新工艺、新材料。当前，主要是要按照“减量化、再利用、资源化和可持续化”的要求，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立资源节约与循环利用体系，建立城乡生活垃圾、主要废弃物和废水回用系统，提高社会再生资源利用率。通过资源再生和循环利用，支持生产环保型农用生产资料，培育城乡产业间物质、能量良性循环。同时要以废水资源化为突破口，积极推进废物减量化、资源化。要按照构建城乡大循环思路，依托污染处理厂和污水处理厂，实施中水回用工程，充分利用市场机制，实现中水回供使用，最大限度地减少地下水资源的开采量和污水排放量，实现水资源高效利用和循环利用的新突破。大力发展资源再生产业，形成资源再生、加工、交易、物流于一体，符合循环经济要求的新型工业园区。结合结构调整，建立休闲体验农业园，大力发展观光花卉园、果树林等生态观光体验旅游，把旅游资源的开发延伸到一、二、三产业的各个领域，促进农业的清洁循环生产。

四是统筹推进城乡住房一体化。住房是每个人的基本生存权益，要逐步推进城乡住房一体化发展。城乡住房一体化既要求保障性住房建设城乡统筹，还要求大力推进农村住房建设，加大对农村危房改造，更要求逐步推动城乡住房产权的一体化。湖南应抓住两型社会建设先行先试的政策机遇，大胆探索城乡住房产权一体化试点，有条件地推动小产权房“转正”，要承认建立在农村集体建设用地上的小产权房的合法性，对于非法占用农地建设的小产权房必须拆除，逐步推动农村房产进入市场，为城乡一体化建设提供强大的推动力。

五是提升城乡一体化的文化内涵。文化是一个区域形象的灵魂，是城乡融合的重要内容。城乡一体化不仅是农村地域景观变化、农村人口向城镇集中的过程，也是一个城市文明向农村地区传播的过程；不仅要“化”物，更要“化”人，既是“有形的城乡一体化”，更是“无形的城乡一体化”，特别是到了中后期，无形的城乡一体化将居主导地位。实现两者的有机结合，关键是把城乡一体化的文化内涵体现于城乡建设、居民素质和农村发展之中。因此，湖南省各区域在推进城乡一体化建设时，必须强化城乡文化的融合，走文化多元的城乡一体化道路。建议设立省、市、县三级农村文化建设专项资金，确保农村重点文化建设的资金投入，为社会和市场组织参与农村文化产品供给创造良好的政策环境，吸引民间资金和社会资本以各种形式进入农村文化事业。同时各级政府在推进新城建设和村庄集并中，既要注重保护旧城古迹及自然村落，又要考虑城市及环城地带的整体建设和布局，加强人文文化环境建设，不能一味追求高楼、高档、高傲，而应当追求高雅、高尚、高远；要善于利用文化的强大动力，发展区域特色文化产业；充分利用文化和经济这两个共生因素，展现城乡一体化品位、塑造城乡一体化品牌、提高市民素质，扩大招商引资力度，增强城乡的经济活力。

五 稳步推进体制改革和政策创新，为城乡一体化发展营造良好的外部环境

城乡一体化涉及到政治、经济、文化、社会变革的方方面面，是一项巨大的工程。湖南要有序推进城乡一体化，必须着力创新体制和机制，充分发挥市场机制的基础性调节作用和政府的宏观调控作用。建议省政府选取城乡一体化发展工作做得较好、有一定代表性的市县作全省城乡一体化发展工作的试点，通过一定的优惠政策，营造宽松环境，使其在城乡一体化发展的体制和机制上实现突破。

一是创新城市群城乡一体化发展的协调体制。不同层次城市群协调发展，是城乡一体化发展的载体和平台。针对当前湖南省城市群发展的行政分割体制造成协调性差的问题，要促进城市群内部城市与城市之间、城市与城镇之间、城镇与农村之间协调发展，必须深入转变政府职能，打破城乡二元管理体制，将规划、建设、环卫、国土等公共管理职能向农村延伸。同时，为了促进各级城市群城乡一体化的协调发展，建议建立跨行政区域的半官方性质的多层次城市群发展的协调机构——联市体制。组团式城市群发展的联市体制建设重点是，由城市群内各区域政府行政负责人建立联席会议制度，以区域核心城市政府作为召集人，下设办公室，办公室为联席会议制度的常设机构，其成员由各区域政府相关职能部门负责人组成。这种联席会议原则上每季度定期召开，如有特殊情况，可临时召开。这种联席会议制度是一种协调机构，不是政府权力机构，但联席会议作出的决议有约束力。全省性的城市群城乡一体化发展协调机构，主要职责是对全省四大城市群之间的城乡一体化发展进行协调，同时指导城市群内部跨行政区域的协调体制建设。各市（州）、县也要建立相应的协调机构协调好区域内中心城市与中小卫星城市和小城镇之间、区域内的城市与区域外城市之间的关系，推动区域城市群内城乡共同市场建设，促进城市群和城镇带的发展。

二是深化户籍、就业和教育制度改革。劳动力在城乡之间的自由流动和迁徙是城乡一体化实现的重要条件，城乡一体化的一个重要内容是农民的市民化。当前湖南虽然已经取消了根据“农业户口”和“非农业户口”性质类别划分的户籍登记制度，实行了居民登记制度，但附着在户籍上的利益差别并没有消除。因此，必须进一步深化户籍制度改革，放开对农民进城落户的限制。对湖南来说，由于城乡一体化比较滞后，还没有一个非农常住人口超400万的特大型城市，因此，更应该放开户籍管制。无论大中型城市，还是小城市和小城镇，都应实行开放式管理，凡有固定住所、固定职业或稳定生活来源的人员，一律准予落户；实行出生地不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，完全剥离或取消附加在户籍上的一些社会管理功能，彻底打破城乡分割的传统户籍制度，为农村人口向城镇自由迁徙提供便利。同时，进一步创新就业制度和教育制度，实行城乡统一的就业、教育政策。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合的方针，取消一切限制农民到城市就业的歧视性政策，逐步为农民工解决劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题，加快劳务信息网络建设，真正实现城乡劳动力同工同酬。为促进农村劳动力非农就业和市民化，要进一步深化教育体制改革，增加农村义务教育财政投入，使农村学校公用经费标准与经济发展相适应，在农村义务制教育免收学杂费的基础上，建立健全学生资助制度，保证贫困家庭学生完成学业，同时，改革农村基础教育办学模式，将普通教育和职业教育相结合，高度重视农民技能培训，形成大众化、终身化的教育体系。

三是创新农地产权制度。土地是农业不可替代的资源要素，是农民的就业场所，也是农民的社会保障所在。当前湖南城乡一体化发展滞后不仅与当前的户籍制度有关，也与当前农地制度不合理紧密相关。现有的土地利用与管理制度明显存在三个问题：公益性征地和商业性征地不分，行政性征地造成城市建设用地利用率低；进城“门槛”过高，尤其是土地成本过大，房价过高；农民的土地权益没有得到应有的保护，没有合理解决无地农民的土地收益和就业等。这些问题是造成“两栖”人口、无业农民、空壳城镇等问题的最根本原因。在新的历史起点上，湖南必须紧紧抓住两型社会建设先行先试的政策机遇[4]，进一步深化农地制度改革。必须以确保农民土地权益为前提，明确农村土地为农村居民集体所有的前提下，确保农民土地承包经营权物权性质，发放农村土地承包（使用）权证，强化农民的土地使用权，以立法的形式，赋予农民对农地拥有长期的独立的完整的使用权、占有权、处置权和收益权。同时，建议省政府建立土地交易所进行农村土地产权交易试点，鼓励和引导农民在“合法、自愿、有偿”的原则下，通过“出租、入股、经营权买断”等形式流转土地，推动农地产权的自由交易，体现农民的市场交易主体地位。在坚持土地有偿使用和严格用途管制的前提下，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地“同地、同权、同价”。结合新农村建设，在保持农田总量动态平衡的情况下，引导农民集中居住，鼓励农民宅基地置换非农用地。建议县域成立宅基地置换中心，积极稳妥地采取置换方法在县域内实行动态平衡。值得注意的是，宅基地是农民的合法财产，各级政府在推动农民宅基地置换时，必须尊重农民意愿，切实保护农民的宅基地权益不受侵犯，确保农民非农就业。同时，在引导鼓励农民集中居住时，既不能违背农民意愿，更不能搞大跃进。我们绝对不能不顾当地城镇非农产业发展条件，用行政手段推动撤村并居，把农民赶上楼。否则，农民虽然住上了漂亮的新楼，但如果没有新的就业机会，没有持久的收入来源，大规模推进土地置换撤村并居，迟早也会出大问题。

四是逐步完善农村社会保障制度。农村人口的市民化，不是实现了城乡统一的户籍制度和农地流转制度就万事大吉了，其背后涉及到附着在户籍制度上面的一系列利益关系。农村居民要真正成为市民，就必须享有与市民统一的社会保障。首先要取消对农民进城务工经商的各种限制性政策，鼓励农民进城。其次，根据区域财政实际健全农民工社会保障制度，在子女上学、就业等方面实现与原有的市民同等待遇。最后，要逐步取消城乡分割的社会保障制度，实现城乡社会保障制度的一体化。当然，城乡社会保障制度的一体化是一个过程，各地要从实际出发逐步推进，不能搞一刀切，但也不能借口经济发展落后固化这种城乡分割的社会保障制度。当前湖南农村社会保障制度建设的重点是，在进一步完善新型农村医疗保险制度的基础上，进一步推进覆盖全省的农村养老保障制度建设，提高农村社会保障标准和覆盖水平，做好城乡之间社会保障制度相互衔接，逐步建立公正平等，能在不同地区自由转换的社会保障体系，加大扶贫开发的力度。当前特别值得重视的是，各级政府在推进农村社会保障制度时，要坚决杜绝用农村土地使用权换社会保障的办法。社会保障是一个负责任的政府对他的公民作出的一种公共服务承诺，绝不能让农民拿财产换保障。各级政府必须从法律层面承认农民土地财产权。农民的土地是他们的合法财产，不管他是否有别的就业机会，是否享受和城里人一样的社会保障，都不能损害他们的合法权益。

五是进一步深化投融资体制改革，多渠道筹措城乡一体化建设资金。资金问题是制约城乡一体化加速发展的关键问题。解决这一问题，既要加大政府财政投入，也要充分依靠市场机制的基础性作用，建立适应市场经济发展的新的投资体制，吸引社会各方面力量参与城乡一体化建设。第一，改革公共财政管理体制。增加公共财政对农村和农业的投入，增强县、乡等基层政府的财政实力。第二，要通过市场运作方式，加大城乡基础设施建设力度。城乡基础设施建设投入巨大，政府的财力难以承受，只能以有限的财政支出为引导，放开城乡的供水、供电、供气、房地产、通讯等经营性公用事业，充分运用市场机制调动企业、个体、外商等投资主体的积极性，允许、鼓励他们采取独资、合资、合作、股份制等多种形式，投资城乡基础设施建设和公用事业建设。对污水处理、垃圾处理等公益性事业也应该由纯公益性转向受益者和财政共同承担，实行城乡污水、垃圾处理收费制度，推进价格决策活动公开化。第三，改革农村土地、房产和金融管理制度，推动农村金融发展。允许农民私有的房产和承包的土地使用权用于贷款抵押，将其资本化。同时，增加农村金融网点的设置、提高信贷比例，鼓励金融机构进行农村金融品种创新，开发适合农村的金融产品，推进城乡金融一体化。第四，对于属于城乡非公共产品或准公共产品的部分基础设施如专用道路、桥梁等实行有偿使用，回收资金，实现城乡建设滚动投资。第五，对城乡无形资产和部分有形资产如公交路线的营运权、公共停车场、街道桥梁冠名权等引入竞争机制，通过转让、拍卖、出租等方式，鼓励省内外企业、个人等民间资金参与城乡一体化建设。第六，建立城乡一体化建设投资公司。公司可以是国有资本和私人资本混合的法人企业，也可以是私人资本联合或法人企业联盟，不管哪一类型的城乡一体化建设投资公司，只要具备一定的条件，就能充分利用增资扩股、发行债券、股权转让等方式，吸引各种开放式基金、社会私募基金等，增强其滚动开发的能力，参与城乡开发建设。

六是切实加强推进机制建设。科学有效的推进机制是城乡一体化持续健康发展的前提和保障。第一，建立“省统筹、县（市）为主、市场化”的推进机制。在省统筹方面，建议省里成立推进城乡一体化工作领导小组，由省长任顾问、分管副省长任组长，领导小组办公室设在省住房和城乡建设厅。省住房和城乡建设厅要强化责任，加强指导、协调、综合和服务。省直各部门要牢固树立大局观念，主动参与，积极配合。在县（市）为主方面，要充分发挥县级政府在城乡一体化中的重要作用。建议进一步扩权强县，加快省管县改革试点，赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更强的资源支配权和经济社会发展的决策权，有力推动城乡一体化进程。在市场化方面，要以要素价格改革为重点进一步深化改革开放，在重视政府规划引领、政策支持、协调服务的同时，充分发挥市场机制的基础性调节作用。第二，完善政策标准体系。进一步制定出台财政扶持、金融支撑、产业引导等配套政策措施，建立完善城乡一体化建设统计评价指标体系和城乡一体化建设标准体系。第三，实施项目带动工程。项目建设是城乡一体化的基础，大项目大发展，好项目好发展。建议各级政府紧紧围绕城乡一体化建设从产业发展、基础设施、社会管理、生活水平、生态环境等方面谋划大项目好项目，既积极引进来又大胆走出去，使项目落地生根。第四，建立评估考核机制。建议将城乡一体化工作绩效的考核纳入各级政府绩效考核范畴，考核结果作为评价市州、县市区政府绩效和领导班子、领导干部实绩的重要依据。在考核的方式程序上，要走群众路线，坚持组织内部的自我考核与外部的社会公众考核相结合，建立有效的监督机制，实行考核公示制度，把组织监督和群众监督、社会监督、舆论监督有机结合起来，保证考核务实有效。同时，加大奖惩力度，实行责任追究制，真正做到奖罚分明。

注 释：

①湘西自治州、张家界、怀化、邵阳及永州等地，就利用山区丘陵自然景观和田园风光，吸引了大量中外游客，使农民得到了实惠（参见徐守盛《大力推进统筹城乡发展的思考与对策》一文，载2011年3月25日的《人民日报》）。

②邵东县范家山镇新农村建设示范片大力实施沼气、能源建设与“三改”清洁工程，推广“猪-沼气-果”发展模式，环境面貌焕然一新（参见徐守盛《大力推进统筹城乡发展的思考与对策》一文，载2011年3月25日的《人民日报》）。

[1]中共中央.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2008：10.

[2]肖万春.加快湖南经济发展方式转变[J].湖湘论坛，2011（2）：12-13.

[3]徐守盛.大力推进统筹城乡发展的思考与对策[N].人民日报，2011-03-25.

[4]吴焕新.论“两型社会”背景下房地产业发展的“五维”走向[J].武陵学刊，2010（6）：47-54.

The Exerting Pointof Speeding up the Urban-rural Integration Construction in Hunan

XIAOWan-chun
（The Research CenterofSocialand Economic Development,Party SchoolofHunan ProvincialCommittee,Changsha410006,China）

Wemade some achievements in the urban-rural integration construction in Hunan,but there is stilla big gap between urban and rural development.In the new age,we should take the followingmeasures to speed up the urban-rural integration construction in Hunan:planning well urban and rural development,optimizing urban system arrangement and strengthening urban’s driving force to rural development,balancing urban and rural development,paying greatattention to the living condition ofurban and ruralareas,promoting steadily system reform and policy innovation to creategood externalenvironment.

Hunan;urban-rural integration construction;optimizing urban system arrangement;exerting point

C916；F299.21

A

1674-9014（2012）03-0046-08

2012-03-28

湖南省哲学社会科学基金重点项目“长株潭城市群两型社会试验区建设进展评估及全省深入推进两型社会建设对策研究”（11ZDB02）；湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题“后国际金融危机时期湖南加快经济发展方式转变的战略选择研究”（1011308B）；2011年度湖南省住房和城乡建设厅资助项目。

肖万春，男，湖南株洲人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）经济社会发展研究中心主任、决策咨询中心主任，教授，博士，研究方向为区域经济发展与城镇化建设。

张群喜）