对文山市建立生态补偿机制的思考

董向诚

（中共文山市委政研室，云南 文山 663000）

对文山市建立生态补偿机制的思考

董向诚

（中共文山市委政研室，云南 文山 663000）

通过对生态补偿和生态补偿机制的诠释，结合文山市生态环境现状，阐述了建立生态补偿机制的必要性，对建立生态补偿机制需进行的基础工作和几个相关问题进行了初步探讨。

文山市；生态补偿机制；必要性；构想

建立和完善生态补偿机制，是推进生态建设的一项重要措施，是在社会主义市场经济条件下有效保护资源环境的重要途径，是统筹区域协调发展的重要内容①。文山市建立生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展②，已经成为解决生态环境问题的核心，不仅事关环境建设和保护，而且事关社会公平。

一、建立生态补偿机制的必要性

作为州府所在地，文山市的生态保护对全州乃至全省生态安全、经济社会发展具有不可替代的重要作用。因此，就当前而言，在文山市探索建立生态补偿机制对缓解生态环境保护与经济发展的矛盾、促进公平与和谐发展尤为重要。

（一）可有效保护生态环境

文山市自上世纪90年代初开始战后重建以来，为促进经济发展，牺牲了大量的生态成本，造成了生态保护效率低，生态环境日趋恶化的现状。如：2010年，盘龙河年均径流量为24.9立方米/秒，较之改革开放前减少8立方米/秒，减幅达30%；年泥沙含量为92万吨，较之改革开放前增加36万吨，增幅达40%。境内石漠化面积达1189平方千米，占全市国土面积的40%，其中：重度石漠化面积429平方千米，中度石漠化面积586平方千米，轻度石漠化面积174平方千米，石漠化地区土壤侵蚀模数每年每平方千米2479吨，全市多年平均土壤侵蚀模数为1537吨，年均侵蚀深度1.14毫米。根据省政府划分水土流失重点治理防治区的公告，文山市属于云南省重点监督区和重点治理区，水土流失防治执行标准为Ⅱ级标准。③全市森林覆盖率为33.8%④，仅略高于邻县砚山县，在全州处于接近末端的位置。建立生态补偿机制，可有效筹措资金，按照环境保护和生态建设并重的方针，着力推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，充分利用现代科学技术和生态系统的自然规律，努力建设生态城市和生态村镇，抓好生态环境保护，大力开展植树造林，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业，改善生产和生活条件，加强综合治理力度，提高区域防灾减灾能力，提升生态服务功能，保护城乡人居环境，完成一系列对改善生态环境有重要影响的工程，加强对现有天然林、水源涵养区和野生动植物资源的保护，维护景观生态格局，全面提升生态环境质量，建立起保障经济社会持续发展的环境支撑体系，扭转生态环境恶化的势头，明显改善生态环境，达到高效和谐，实现环境、经济、社会效益的统一。

（二）可有效体现社会公平

老君山周边乡镇及盘龙河流域，在保护和治理的大背景下，错失了发展良机。尤其是老君山作为国家级自然保护区、重要水源涵养区、生物多样性功能保护区，对全市乃至全州的生态安全、经济社会发展具有不可替代的重要生态屏障作用。但是，因保护生态环境而牺牲的发展机会成本或承受历史遗留的生态环境问题的成本，使保护区面临着经济总量较小、开发程度较低、生态环境较弱、贫困面积较大、发展速度较慢等问题，保护区周边3个乡镇2009年农民人均纯收入为2300元，是当时全市平均水平2945元④的77%，地方政府一方面要保护环境，另一方面要解决经济社会发展和人民生活问题，往往面临着“要温饱还是要环保”的两难抉择。建立生态补偿机制，将有限资金用在“刀刃”上，不断加快城乡一体化进程，完善社会保障，健全公用设施，发展完善科、教、文、卫、体等社会事业，进一步提高农民群众的生活质量和生活水平，建立适应资源及环境承载力的人口生态体系和社会保障及服务体系，并积极扶持当地农业增效、农民增收，群众直接从中受益，既能缓解生态环境保护与经济发展的矛盾，又能从源头上促进经济社会同环境保护的协调发展，为经济的可持续发展提供制度保障，有效促进社会公平与和谐发展。

（三）可有效统筹城乡发展

文山市财力有限，由于国家尚未建立生态补偿方面的专项税收，目前生态恢复建设资金主要依靠上级财政转移支付和专项资金，没有其它的筹资渠道，保护资金不足，加之以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性，如退耕还林、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，而且有明确的时限，政策缺乏可持续性，给实施效果带来较大的变数和风险。2010年，城镇人均可支配收入为15837元，农民人均纯收入为3547元④，农民收入是城镇居民收入的22%。建立生态补偿机制，能在稳定资金的支持下，以循环经济理念为指导，充分发挥产业特色和优势，积极发展以绿色食品为主的生态农业，稳步实施农村经济发展和农业基础设施建设等项目，发展以服务为依托、绿色消费为特征的现代服务业，推进生态工业发展，建立起符合可持续发展要求的低耗高效的生态产业链，有效扶持农业经济发展，促进农村自我发展、主动发展，真正起到以工促农、以城带乡的推进作用，必将有力推动文山市城乡一体化进程的不断加快，实现全市工业化、城镇化、农业现代化同步发展。

综上所述，建立生态补偿机制，是文山市经济社会发展的必然选择，是拯救文山市日益恶化的生态环境的必然选择。

二、基本构想

建立生态补偿机制，要以科学发展观为指导，充分学习借鉴国内外生态补偿机制的成功经验，紧密结合实际，建立一种动态的、多方合作的、多种手段相融的“制度导向互补型”生态补偿新机制⑤，即由市人民政府组织，全市各方共同筹措资金，协商制定相关制度，按照“政府主导、分类指导、权责统一、有利于可持续发展”的原则，由市域内的所有补偿主体，按照既定的补偿标准，通过部分补偿的方式，对被补偿主体进行一定程度的补偿，最终实现可持续发展和又好又快发展的目标。

（一）明确政府为主、行业为辅的补偿主体

作为尝试，为便于操作，补偿范围应限定在市内，补偿主体不搞“一刀切”。首先要明确市人民政府作为补偿主体，协调做好区际补偿，主要表现为老君山保护受益区及盘龙河流域补偿。直接受益的地区，应由市人民政府主导，整合农、林、水、土等部门职责，由市环保局具体负责，市财政局具体操作，对地区间财政进行调控，支援老君山周边地区生态建设保护和盘龙河境内段上游流域地区环境保护。同时，按照“谁受益，谁补偿”的原则，由受益的行业或企业提供相应的补偿资金。其中，应着重加强对明显利用了生态环境效益的行业征收补偿费，可考虑从以下渠道筹集资金：一是市级财政安排专项资金；二是争取中央和省州财政专项资金；三是农、林部门的发展基金、各行业的环保治理费中提取一定比例的资金；四是从破坏生态环境的行业，如矿冶、大型基础设施建设工程的收益中提取一定比例的补偿费；五是社会募集。

（二）明确地区、企业、个人分类补偿的补偿对象

补偿对象是生态环境的建设者和保护者，分为地区、企业和个人三个层次。就文山市而言，地区补偿涵盖“一山一河”，即老君山周边村寨和盘龙河境内段上游流域。补偿的范围应包含对生态环境破坏之后的恢复和破坏之前的预防两方面，如退耕还林、天然林保护、水土流失治理、生态公益林营造、生态移民等，既有为生态环境遭受破坏后的经济补偿，又有为生态环境遭受破坏之前采取有关预防性措施的费用补偿，补偿的重点是公益性项目。归结为：一是老君山周边及盘龙河上游乡镇；二是保护区和水源区退耕还林、植树造林、防治水土流失的单位和个人；三是老君山国家级自然保护区管护单位；四是工业园区周边受污染的群众。

（三）明确政府主导，企业、社会共同参与的“一体两翼”资金筹集方式

在生态补偿法律法规尚未出台的前提下，作为试点，应在文山市建立生态补偿基金制度。1.可考虑从2012年起，安排市本级财力中的1%（约800万元）作为专项补偿资金。2.文山市作为重要的生态功能区，在生态环境保护和建设中投入了大量的人力、物力、财力，为全州乃至全省的生态建设作出了重要贡献，应得到省州财力相应的补偿，以此争取上级财力支持300万元。3.继续征收具有生态补偿性质的资金（水资源占用费、森林植被恢复费和排污费），2010年共收取311万元，返还市级可支配资金196万元③，以此为基数，2012年保守估计也可征收200万元。4.向工业园区、产业园区等征收的生态环境补偿费50万元。5.在做好宣传工作的基础上，向社会募集50万元。6.积极协调，争取支持配合，向文山市境内的阶梯电站征收生态补偿资金，以东方红1站、2站、3站、4站、5站年发电2.5亿度计算③，按照每度收取0.01元的标准，年可筹集资金250万元。扣除一些不确定因素，通过采取行之有效的措施，将生态补偿基金总盘子做大到1500万元左右，并随着经济社会发展逐年增加，实现保护资金的规范化、社会化和市场化，逐步建立起稳固的生态环境保护与建设的资金渠道。

（四）明确财政直接补偿、项目支持、征收补偿费“三位一体”的补偿方式

依照使用者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从政府、市场和社会公益性捐助三个层面，着重对作为国家级自然保护区、重要水源涵养区、生物多样性功能保护区的老君山周边乡镇及对盘龙河生态环境保护治理方面负有重要职责的地区给予合理的补偿，重点是老君山周边三个乡镇。补偿方式设想为：一是财政直补。一方面作为生态补偿的财政转移支付，需要加大财政转移支付的力度，可以将其视为对人们保护和建设生态环境公益劳动报酬的支付，进行农村“输血式”扶持；另一方面可以考虑通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设与生态环境保护和建设有直接关联的专项，如后续产业发展、小集镇建设专项等，实现农村“造血式”发展。二是项目支持。在重要生态功能区进行保护和建设，应在统筹兼顾的基础上，既考虑生态保护的因素，又必须与生态保护有关的方面，尤其是与农业现代化相结合，注重补偿的实效性，加快农村经济发展。如：实施盘龙河上游石漠化治理项目、森林植被恢复费县（市）级资金异地发展林果项目。三是直收直补。对工业园区、产业园区等征收生态环境补偿费，直接用于扶持周边村寨发展农业产业、补偿群众所受损失，以进一步加大生态补偿力度和扩大补偿范围。

（五）明确补偿标准及扶持额度

补偿标准的确定，是生态建设和保护研究中的难点和重点，也是关键之所在。一般来讲，补偿额度分为全额补偿和部分补偿，全额补偿涵盖了生态建设和保护者收益与社会平均收益之差的全部，而部分补偿则仅就其中的一部分进行补偿。综合来看，在通盘考虑补偿资金盘子和补偿范围的前提下，应区别对待、分别补偿，选择部分补偿是相对可行的方案。一是针对老君山周边乡镇，每年从资金总盘子中提取500万元，分别用于水土保持、植树造林、小集镇建设等项目，既有效解决生态保护长期投入问题，又能解决周边水电路等基础设施问题和行学医等民生问题。二是针对盘龙河境内段上游流域涉及的乡镇，进行森林资源开发的生态补偿，每年从资金总盘子中提取200万元，用于植树造林、保护生态的直接投入，在考虑该区域为保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和发挥森林生态系统服务功能效益的基础上，可适当增加100万元的补偿。三是对自然保护区核心区村寨进行生态补偿，每年从资金总盘子中提取300万元，分期分批逐步开展异地搬迁扶贫开发，引导保护区及周边村寨群众转变生产生活方式，缓解周边村寨对自然保护区的压力。四是在全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失的基础上，理顺和拓宽自然保护区投入渠道，每年从资金总盘子中提取100万元，加强管护设施和管护专业人才队伍建设，提高老君山国家级自然保护区科学化、规范化管护水平。五是工业园区、产业园区等征收的50万元生态环境补偿费，由当地党委、政府上报，市环保局核实，市财政局执行，直接补偿当地群众。六是从资金总盘子中提取100万元，对老君山国家级自然保护区缓冲区和实验区内群众利用承包地种植的林木进行征用，以便管理。七是持续深入开展试点工作，在没有财政预算支持的前提下，可考虑从补偿金中安排工作经费10～20万元，由市环保局具体负责，加强组织领导，开展组织建设、人才建设、制度建设，加快建立覆盖全市的生态补偿体系。

鉴于在前期经济社会发展过程中的问题与矛盾的积累，文山市生态补偿机制的研究与实践都面临诸多困难。笔者对这一问题的思考与研究是十分粗浅的，有些观点的理论分析尚待进一步深化，操作程序有待进一步细化。总之，必须按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，把建立生态补偿机制作为文山市调整经济结构、转变发展方式、促进区域协调发展的突破口和重要抓手，建立和完善文山市的生态补偿机制，促进人与自然的和谐共处，改善文山市的生态环境，体现社会公平，为可持续发展创造条件，才能使文山市各族人民走上生产发展，生活富裕，生态良好的和谐发展之路。

注释：

① 参见《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》（浙政发〔2005〕44号），http：//hk.lexiscn.com/ law/law-chinese-1-206004.html。

② 参见《百度百科 生态补偿机制》，http：//baike.baidu.com/ view/2391788.htm。

③ 参见2011年组织集中调研时，相关部门提供的汇报材料。

④ 参见《文山县经济和社会发展统计年鉴（2009）》，《文山市经济和社会发展统计年鉴（2 010）》，http：//www.wsxtj. gov.cn。

⑤ 抚州市黎川县“十二五”规划. http：//www.dowater.com/ info/2012-01-29/73912.html。

（责任编辑 杨爱民）

Dwelling on Establishing Ecological Compensation Mechanism in Wenshan

DONG Xiang-cheng
(Policy Research Offce, Wenshan City CPC Committee, Wenshan 663000, China)

The paper describes the need for establishment of ecological compensation mechanism and discusses the basic work for the establishment of ecological compensation mechanism and related issues according to current ecological status in Wenshan through Interpretation of ecological compensation and ecological compensation mechanism.

Wenshan city; ecological compensation mechanism; necessity; thinking

F124.5 文献标识码： A 文章编号：1674-9200（2012）02-0114-04

2011 - 12 - 02

2011年文山市政研课题。

董向诚（1982 -），男，彝族，云南文山人，中共文山市委政研室副主任。