对文山市加快防灾减灾体系建设的初步探究

王玉刚

（中共文山市委办公室，云南 文山 663000）

对文山市加快防灾减灾体系建设的初步探究

王玉刚

（中共文山市委办公室，云南 文山 663000）

近年来，随着城市化、工业化的推进以及对自然资源的过度开采，加剧了环境恶化。且受全球气候变化和文山市特殊的气候条件、地貌特征影响，文山市自然灾害呈现出多样化和多发性，给全市社会经济发展造成了不良影响。因此，认真分析文山市灾害特点，开展防灾减灾体系建设对策研究，对构建安全可靠的防灾减灾支撑体系，保障文山市经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。

防灾减灾；体系建设；自然灾害

近年来，随着城市化、工业化的推进以及对自然资源的过度开采，加剧了环境恶化，加之受全球气候变暖的影响，文山市自然灾害交替发生。2010年，文山市遭遇了百年不遇的特大旱灾，2011年再次遭遇较大旱情，给全市社会经济发展造成了重要影响。因此，开展文山市防灾减灾体系建设对策研究，对构建安全可靠的防灾减灾支撑体系，保障文山市经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。

一、文山市自然灾害种类及主要特点

文山市地处低纬高原，气候属亚热带季风气候，随着地势的高低变化，兼有中亚热带、北亚热带和南温带3种气候类型，地貌构造复杂，特殊的气候条件和地貌特征使得文山市的自然灾害呈现多样化。主要自然灾害有干旱、洪涝、低温冷冻、地质灾害以及冰雹雷击灾害等几大类，并且很多灾害之间互相影响和诱发。

（一）干旱灾害

从文山市干旱发生的时间来看，干旱灾害主要发生在冬春季节，7、8月份也经常会出现插花性干旱。近年来，随着气候异常的加剧，高温天气增加，特别是文山市降雨量空间分布、时间分布不均的实际，极易出现旱情，且旱情具有危害性、严重性和长期性等特点。2010年我市就发生了四季连旱的特大旱情，2011年夏季以来，也出现了因降雨量偏少引发的较重旱情。

（二）洪涝灾害

洪涝灾害在文山市年年发生，也是对文山市经济社会发展影响较大的自然灾害。受气候和地势影响，我市降雨期主要在7～9月，降雨量占全年降雨量的46.1%，降雨分布过于集中，导致极易形成洪涝灾害，造成较为严重的经济损失。据统计，1950年至今，文山市平均每2.2年就发生一次较大洪灾。

（三）地质灾害

文山市境内地貌类型复杂，有侵蚀中山峡谷地貌、剥蚀低山丘陵地貌及岩溶地貌等不同类型，且底层发育较健全，具有长期活动的特点，易发生滑坡、泥石流等地质灾害，特别是滑坡灾害，占地质灾害发生数的68%以上。同时，随着土地开垦、基础设施建设和矿产资源开发等活动规模的不断增大，地质结构受到破坏，加之暴雨影响，地质灾害的发生频率和规模不断增加。

（四）低温冷冻灾害

低温冷冻主要发生在冬春季节，发生的时段主要集中在12月至次年2月份，低温持续时间一般为3～4天，但个别年份可持续5～7天。如2011年初的雨雪冰冻灾害，文山市受灾严重，农村经济作物、养殖业因冰冻损失严重。

（五）冰雹灾害

冰雹大风是由于强对流天气引起的一种局地性强、突发性明显的气象灾害。过程常常是冰雹、雷雨大风等剧烈天气同时出现。冰雹灾害在文山市年年均有发生，主要在7～8月间。冰雹往往发生时间短、预测难度大、影响范围广，对农业生产极具破坏性。

（六）雷电灾害

雷电灾害是“联合国国际减灾十年”公布的地球上极严重的十种自然灾害之一，被称为“电子时代的一大公害”。［1］据统计，文山市每年均有因雷电灾害造成的人员或牲畜伤亡事故发生，并导致建筑物、家电、通信设备损坏。

综上所述，文山市自然灾害主要呈现以下特点和规律：一是具有多发性。我市地貌复杂，干旱、洪涝、大雪低温冷冻、滑坡、泥石流等自然灾害均发生过，并且近年来呈多灾并发的态势。在众多的自然灾害中，以洪涝和地质灾害为主，近年来干旱灾害发生的频率较高。此外，由于山峦起伏，沟壑幽深，全市15个乡镇水资源和降水表现出地域分布、垂直分布、时间分布不均的特点，局地性或区域性干旱灾害易发生。同时，文山市还属地震多发地区，据地震部门测定，每年发生3级以上地震10余次。二是具有季节性。洪涝灾害一般发生在5～9月，以6～8月最明显；干旱灾害一般发生在10月至次年的3月；冰雹灾害发生在1～9月，7～8月较多；大雪低温冷冻灾害主要发生在12月至次年的2月。三是具有地域性。洪涝灾害全市各乡镇均有发生；干旱灾害主要发生在北部地区的马塘、秉烈、红甸等乡镇；冰雹灾害全市均有发生，但德厚、东山、追栗街及薄竹等乡镇比较严重；冰霜冷冻灾害主要发生在南部地区的追栗街、古木、东山等乡镇；地质灾害高发区主要分布在中、西部的开化、喜古、德厚、薄竹、小街、新街等乡镇。四是具有诱发性。往往灾害发生易形成连锁反应，在受暴雨、洪涝、干旱、地震等自然灾害影响的同时，还易引起山体滑坡、崩塌等地质灾害及疫情，如暴雨—洪涝—山体滑坡—农作物病虫害等。五是损失严重。从近5年来的情况看，频繁发生的自然灾害不同程度地影响人民群众生命安全和造成财产损失，农作物受损，房屋倒塌，水利、交通、电力、通讯等基础设施损坏严重。“十一五”期间，文山市先后发生了暴雨、洪涝、干旱、山体滑坡、霜冻、冰雹等自然灾害12次，造成97.67万人（次）受灾，倒塌房屋584间，损坏房屋2386间，农作物受灾面积160.8万亩，直接经济损失4.3亿元，给人民群众生产生活造成巨大影响。

二、文山市防灾减灾工作存在的问题

一是应急反应和处置能力有待进一步加强。随着经济社会发展的需要，文山市逐步健全了地质灾害、防汛抗旱等单一灾害的应急机构。但是目前还没有设立统一、高效的防灾减灾综合协调指挥机构，仍然沿用传统的手段来指挥抗灾救灾，其时效性、有效性相对较差，且防灾救灾职责不清，部门联动机制不明确，灾害信息资源共享程度差。部分地方仍然存在着对发生的灾情反映迟钝，信息上报不及时、统计数据不准确、情况反映不规范的问题。二是基础设施建设滞后。文山市防灾减灾基础设施建设远远不能适应新形势的需要，水文、气象、地质、病虫灾害监测网点建设不健全，气象灾害应急移动装备还属于20世纪60年代遗留的简陋的操作装备，水情站汛情测报还处于原始的人工观测状态，对多发性自然灾害的预测预警处于较低水平。防洪标准严重偏低，盘龙河、那么果河干流主河道河堤防洪标准仍然普遍较低，主城区河段虽能满足20年一遇的洪水，但是距50年一遇的设防标准目标差距还很大。各支流也仅能满足2年一遇的洪水。农田水利设施落后，全市现有水库大多为20世纪50、60年代修建，建设标准低、配套不完善、库容小、坝身单薄、溢洪道狭小或堵塞，防汛抗旱能力弱，且仍有28个小（2）型病险水库未能得到除险加固，抗灾能力下降，成灾率上升。同时，文山市农村经济、技术欠发达，农村房屋无论是建筑结构还是内部电气安全，都存在隐患。三是市级财政困难，虽然财政逐年加大救灾支出的预算资金，但对于直接的经济损失而言，市级财政在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助。加之财政未设立防灾减灾专项资金，防灾减灾经费投入不足，物资匮乏，救援装备落后，专业人员缺乏，一定程度上影响了防灾救灾工作的开展。四是防灾抗灾意识淡薄。由于宣传教育工作不到位，文山市广大群众，特别是农村群众防御自然灾害的意识普遍不强，防灾减灾的主动性和自觉性不高，对多发性自然灾害的识别、避让等知识极为有限。在生产建设过程中，群众不尊重自然规律，不考虑地质条件，随意开山取石、乱垦滥伐，在滑坡体下建房筑路现象较为普遍，人为造成山洪及地质灾害隐患。五是缺乏规范统一的自然灾害救助办法，不利于救助工作的科学有序开展。

三、对策建议

当前，文山市正处于科学发展、和谐发展、跨越发展的关键时期，对防灾减灾工作提出了新的更高要求。我们应务必从深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的高度，深刻认识防灾减灾工作的重要性，更加牢固地树立安全发展的理念，自觉把防灾减灾工作放到科学发展的大背景下来谋划，放到全市发展的大局中来落实，进一步加强防灾减灾工作，不断提升防灾减灾水平，提高自然灾害应急处置和增强抗灾救灾能力，促进防灾减灾工作由减轻灾害损失向控制灾害风险转变。［2］

（一）建立统一指挥、协调有序的应急综合协调指挥机构

建立统一指挥、协调有序的应急综合指挥机构有利于解决部门间职能不能有效发挥、信息沟通不畅和防灾减灾资源不易整合利用等问题，有利于应对突发性自然灾害或各类事故处理时的统一和协调，有利于有效发挥部门职能和优势，形成指挥统一、社会联动、运转协调的灾害预警工作体系。文山市应结合实际，成立防灾减灾综合协调指挥机构，整合各类救灾防灾应急预案，编制防灾减灾工作总体规划和整体应急预案，明确提出今后全市防灾减灾工作的总体目标、防灾减灾的重点地区和实施规划的措施等具体内容，作为全市防灾减灾工作的指导和应对方案。

（二）建立健全部门联动协调机制，促进部门通力合作

防灾减灾是一项系统工程，各部门只有团结协作，密切配合，才能最好地达到防灾减灾的目的。文山市应建立健全部门联动协调机制，每年由综合协调指挥机构召集召开防灾减灾工作联席会议，研究部署防灾减灾工作，明确各职能部门在救援中的责任、义务和权限以及应急行动中的职责，促进各部门通力合作，真正建立起由市综合指挥协调机构牵头并综合协调，各部门密切配合、通力合作、各司其职的工作机制，确定科学的处置程序。

（三）建立健全自然灾害灾民救助体系，规范和提高灾害救助能力

要完善自然灾害应急救助制度，规范自然灾害救助程序和标准，保证灾情发生后能在第一时间将资金物质送到灾区开展救助，在第一时间赶赴灾区核灾查灾，慰问灾民，确保灾民有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有临时住房、有病能得到医治；建立赈灾捐赠机制，发扬“一方有难，八方支援”的光荣传统，动员社会力量参与抗灾救灾活动；建立对口帮扶机制，动员行政企事业单位对口帮扶灾区开展灾后重建工作，提高灾害救助能力。

（四）健全完善抗灾救灾体系，提高防灾减灾工作处置能力

注重局部性单一灾种的防灾减灾工作规划和应急预案的编制工作，结合实际不断完善市乡村（社区）、重点区域、重点企业、重点单位、学校的应急预案编制，形成指挥有序、处置有力、科学调度、反应迅速的应急预案体系，提高灾害应急处置能力。同时，要加强自然灾害信息员队伍建设，通过不断培训，提高灾害信息报送能力；要建立防灾救灾信息共享互动平台，形成大范围信息互通，进一步加强预警预报；要提高科学判断灾情能力；要加强抗灾救灾专业应急救援队伍建设，扩大队伍规模，并通过组织开展不同形式、不同层次、不同规模、不同灾情类别的模拟演练，确保在灾情发生时能以最快的速度在最短的时间内开展救援行动。

（五）加大防灾减灾工程建设力度，筑牢防灾基础

一是加强农田水利建设，增强防旱抗旱能力。加大对农田水利建设的投入，建设一批水利骨干工程，加快布都河、以腻资水库的建设进度，加紧实施老回龙、幕科格等病险水库的除险加固工程及五小水利工程、雨水集蓄利用工程等项目建设。大力推广喷灌、滴灌等科学的节水灌溉方式，降低农田耗水量，提高水资源利用率。同时，加强中长期旱情预测预报，针对旱情发生的区域、时间，调整种植品种，发展旱作农业。二是加强防洪工程建设和地质灾害隐患治理，提高防汛抗洪能力。启动全市防洪工程建设，对盘龙河、那么果河干流主河道河段堤防及盘龙河支流的顺甸河、秉烈河、德厚河等河段堤防进行治理。及时跟踪德厚四清坝、开化狮子山、茂地等病险水库进行除险加固项目的申报进程，促进尽早实施。同时加强对开化、德厚、马塘、坝心、柳井等11个乡（镇）的43个重点地质灾害隐患防范点的监测排查，对山体滑坡、泥石流和危岩隐患点进行治理。此外，有计划地组织地质灾害隐患点的群众、居民搬迁至安全地区，确保不发生因山洪、山体滑坡、泥石流等灾害导致的群体性人员伤亡。另外，把危房改造纳入防灾减灾工程建设，增强农村特别是地质灾害多发易发地区防御自然灾害能力。三是加强气象服务体系建设，减少气象灾害造成的损失，提高人工影响天气作业的规模和效益。加强气象防灾减灾预测预报体系建设和应急保障系统，新建一批乡镇土壤湿度自动监测站，提高对干旱、冰雹等灾害的监测预报、预警和评估能力；加强人工影响天气工程建设，新增建设人工增雨防雹固定作业点，建成一套较为先进的人工影响天气指挥平台。四是把自然灾害应急避难场所建设纳入城市建设的整体规划，按照防火灾、防洪涝、防地震的要求同步设计、同步建设。

（六）加大财政投入力度，夯实防灾减灾物质保障

一是加大财政投入，将防灾减灾经费纳入财政预算并随着财政收入的增加而增加，满足防灾减灾工程投入、灾民生产生活设施恢复和基本生活需求，保证灾后救援工作可持续发展。二是加强救灾物资储备库建设，加快建立适应救灾备灾需要的救灾物资储备库，增加物资储备种类，加大物资储备总量，提升应急救灾能力。三是加强防灾减灾救灾机构自身建设，配齐配强工作人员，配备必要的交通、通讯、摄影摄像工具和办公设备，提高灾害应急管理参考决策能力和灾害应对工作能力。四是大力发展社会化紧急救援服务组织，积极培育基层兼职救援队伍，充分发挥志愿者、民间组织以及社会团体在灾害紧急救援中的作用，提高灾害应急救援能力。

（七）强化宣传引导，形成全民共同参与的格局

以“防灾减灾日”宣传周为契机，进一步强化社会舆论引导，大力宣传普及自然灾害预防、避险、自救、互救知识，推进防灾减灾知识进机关、企事业单位、学校、军营、农村，全面提高全社会灾害防范意识。另外，应结合文山市境内多发性和常见的灾情情况及特点，有针对性的在学生、群众中开展火灾、地震等突发灾害的人口疏散、“自救互救”等防灾减灾演练，提高民众的救助救援能力和积极配合政府做好抗灾救灾工作的凝聚力。

［1］雷电灾害的成因与预防［EB/OL］. http：//www.henanqx. gov.cn/wangzhanzhuanti/2010fangzaijianzairi/zhongyaohuodo ng/2010-05-11/4815.html，2010-05-11.

［2］王玲. 加强防灾减灾 实现安全发展［N］.荆门日报，2009-05-14.

（责任编辑 杨爱民）

A Study on Quickening Construction of Disaster Prevention and Release System in Wenshan

WANG Yu-gang
(Wenshan CPC Committee offce, Wenshan 663000, China)

In recent years, environment becomes worse increasingly with urbanization, the advance of industrialization and over-exploitation of natural resources. With the global climate change and infuence of Wenshan special climatic and geographic conditions, the natural disasters show diverse and multiple features which cause a negative impact to the city's socio-economic development. Therefore, the paper deems that analyzing the disaster characteristics and studying countermeasures for building safe and reliable disaster prevention and release system and guaranteeing city’s sound and rapid economic development has great signifcance.

Disaster prevention; system building; natural disasters

X432.744 文献标识码： A 文章编号：1674-9200（2012）02-0106-04

2011 - 12 - 13

2011年文山市政研课题。

王玉刚（1985 - ），男，云南西畴人，文山市委办公室职员。