文山市加快中低产田地改造存在的问题及对策

林威进

（中共文山市委办公室，云南 文山 663000）

文山市加快中低产田地改造存在的问题及对策

林威进

（中共文山市委办公室，云南 文山 663000）

实施中低产田地改造，是着力提高土地资源效益，实现农业增效和农民增收的有效途径。文章在走访调查和查阅相关文件资料的基础上，回顾总结近年来文山市中低产田地改造工作的做法和成效，查找梳理项目实施过程中存在的困难和问题，并对推进下一步工作提出几点粗浅建议，以期对此项工程的深入实施提供有益启示。

中低产田地改造；文山市；农业

实施中低产田地改造是省委、省政府立足云南农业农村实际，为提高农业综合生产能力，推进现代农业建设，实现农民持续增收而作出的一项重大战略决策。为认真贯彻落实省、州一系列重要指示精神和要求，切实改善田地灌溉和耕作条件，提高土地肥力和土地产出效益，促进农业产业结构调整，实现农业增效、农民增收，文山市坚持以农业产业结构优化调整、山区资源优势发挥和促进农民持续增收为目标，坚持治水、改土并重，工程、生物和农艺措施相结合，重点抓好水利基础设施建设，建立健全以政府为主体的投入机制，围绕科学规划、统筹安排、因地制宜、分类指导的原则，认真组织实施了中低产田地改造工作。

一、基本情况及主要做法

（一）基本情况

2009年以来，文山市根据《云南省2000万亩中低产田地改造规划（2009～2020年）》以及《文山州250万亩中低产田地改造规划（2009～2020年）》的要求，结合市情和项目区实际，高起点编制上报了《文山市2009～2020年30.01万亩中低产田地改造项目规划》。按照省委、省政府提出的“统一标准、统一资金、统一选项、统一验收，分项负责、分别实施、分类指导”的思路，本着“强化山区、完善坝区，突出重点、效益优先”和田、地、水、路配套的原则，以小工程、大规模、高效益为突破口，坚持治水、改土并重，工程措施和科技措施相结合、单项治理和综合治理相结合，以保水、保土、保肥为目标，以山区、半山区为重点，以增加投入为保障，按照项目规划认真组织实施中低产田地改造，计划实施中低产田地改造8.06万亩。至目前，共完成中低产田地改造11.095万亩，占计划的137.66%；共完成投资12986.24万元，其中：上级补助资金10001.48万元，整合投入资金1978.33万元，市级配套资金369万元，农民投工投劳折资235.4万元，其它投入402.03万元①②，超额完成省州下达的改造任务。由于成绩突出，2010年，文山市被省政府评为全省中低产田地改造工作一等奖。

（二）主要做法

强化领导，高位推动。文山市成立了以州委常委、市委书记为组长，市委副书记、市长为常务副组长，市委副书记、市政府常务副市长、市人大常委会副主任、市政府分管副市长、市政协副主席为副组长，市农业、发改、财政、水务、国土、烟草、扶贫等部门主要领导为成员的文山市中低产田地改造综合协调领导小组，领导小组下设办公室于市政府办，由分管农业的副市长兼任办公室主任，市农业、财政、发改、水务、扶贫、国土和市烟草专卖局（分公司）等部门主要领导任办公室副主任，并从相关部门抽调10余名业务骨干集中办公，对全市中低产田地改造中的重大问题进行调查研究和综合协调，形成了工作有人管、责任有人担、主要领导亲自抓、分管领导具体抓、责任领导驻点抓，一级抓一级、层层抓落实的良好工作格局，为项目建设顺利推进提供了坚强的组织保障体系。同时，通过市级财政安排和积极筹措25万元（2009年20万元、2010年5万元）用于中低产田地改造办公工作专项经费③，保障中低改办工作正常运转，做到有人办事、有钱办事，确保中低产田地改造工作的顺利开展。

科学规划，奠定基础。根据省州相关要求和指导，结合文山市实际，通过全面了解文山市的土地利用现状、社会经济发展水平、气象水文特点、自然灾害状况，以及农业生产基础设施状况、各相关部门涉及农田基本建设的专项规划等，分析各类可供中低产田地改造的耕地资源，根据土地利用现状中集中连片耕地分布情况，结合水利、道路和电力等基础设施建设现状、规划，各相关部门专项规划实施范围，地块地形、地貌特点，划定中低产田地改造片区，结合各片区的资源情况，划分项目规模，并在每个项目中进行了建设工程规划布局、投资估算、效益分析，文山市编制上报了《文山市2009～2020年30.01万亩中低产田地改造项目规划》，其中：2009～2012年为14.49万亩、2013～2020年为15.52万亩，规划共划分16个片区、19个项目④。《项目规划》顺利通过了省级评审，并列入省级项目库。

整合资源，协力推进。坚持统一规划、统一资金、统一选项、统一验收、分项负责、分别实施的原则，充分发挥部门对项目实施的系统管理职能和部门间整体联动效应，由相关部门人员组成项目区工程建设指挥部，抽调人员进驻工地，安排专业技术人员进行技术指导，并按照“渠道不乱，用途不变，各记其功”的原则，有效整合土地整理、农业综合开发、以工代赈等专项资金用于项目建设，由项目区域乡镇积极配合做好施工用地及群众的相关协调工作，形成责任明确、管理到位、条块结合、有分有合的工作格局。自实施中低产田地改造以来，共整合国土、农科、水务等涉农部门资金1978.33万元①②，有力地促进了项目实施。

落实责任，严格管理。建立中低产田地改造的激励和考核机制，明确各有关乡镇、市属相关单位主要责任；严格执行项目法人责任制，做到责、权、利明确，奖罚分明；严格执行项目招标投标制、项目工程监理制和合同管理制，建立健全质量管理和监督机制，确保工程质量；实行项目资金专项管理制度、跟踪督查制度和审计制度，由派驻纪检监察机构、审计机关介入进行全程监督，确保了项目建设资金规范分配、安全运行和有效使用。同时，安排专人负责收集项目区工程进度资料，按时报送各种表册、信息、总结、报告、检查等情况，做到日报、月报、年报等相关数据和材料及时、真实、准确。此外，切实把中低产田地改造工作纳入督办事项，强化目标管理、责任追究、考核奖罚，定期督查督办项目建设进展情况。

宣传发动，广泛参与。充分利用广播、电视、报刊等宣传媒体全方位、多层次、宽领域地对中低产田地改造的重要意义、目标任务等进行宣传报道；坚持群众自愿、民主决策的原则，建立健全群众广泛参与机制，积极引导群众通过“一事一议”筹资投劳，变“要我干”为“我要干”。通过宣传发动，极大地调动了广大人民群众以及相关部门积极地参与到中低产田地改造建设工作中，加快推进了中低产田地改造建设步伐。

二、产生效益

通过中低产田地改造项目的实施，项目区农田基础设施得到了明显改善，产生了较好的经济、社会和生态效益，并为山区水利发展与改革起到很好的示范、带动和辐射作用。

（一）经济效益提高

通过“田、水、路”综合治理，项目区新增耕地面积1280亩，按每亩年租金1000元计算，项目区农户年可增加土地租金收入达128万元左右；按每亩生产粮食400公斤计算，年可增加粮食达59.2万公斤①②；项目区农田水利、田间道路等基础设施得到改善，并实现耕地集中联片，便于土地流转、租赁，促进了项目区资源优势和潜力的发挥，项目区土地亩均可增产粮食100公斤，保证了粮食高产稳产。同时，积极鼓励项目区开展土地流转，共流转土地5200亩，年租金可增加群众收入达520万元；流转土地开展烤烟、辣椒等特色优势经济作物种植5000余亩③，优势特色农业产业辐射带动作用明显增强，种植结构调整优化带来的经济效益更加明显，对调整优化农业结构，推进农业产业化经营，提高农业生产综合效益，发挥了极大作用。此外，项目区群众除流转土地保证正常收益外，外出打工每人每年可增加收入1万元左右，有效地打消了农民土地流转后的就业顾虑，降低了农民对土地的依赖程度，拓展了土地流转空间，既解决了一家一户分散经营与大市场之间的矛盾，又让农民更多地分享了土地经营的收益，真正达到了土地流转收入和务工收入双赢的目的。

（二）生态效益明显

项目区共建取水坝、水池、机井、提灌站等小型水利工程1260件，沟渠65.9千米，管网494千米，田间机耕路45千米①②。通过山、水、田、林、路综合整治，完工的项目区已基本做到“田成方、路相连、渠相通、树成行、旱能灌、涝能排”，增加了耕地的蓄水、保土、保肥和抵御自然灾害的能力，有效减少了水土流失，促进生态环境改善。同时，采用滴灌及低压管灌等节水灌溉技术，可节省农渠、毛渠两级渠道所占用的耕地面积，通过土地整理、道路截弯取直、埋水填塘等措施增加了可用面积，提高了土地利用率，灌溉水利用系数得到提高，节水效益显著提高，农作物复种指数明显提升。

（三）社会效益显现

实施中低产田地改造项目，新增耕地1280亩，农民高产稳产农田地人均拥有量得到增加，因生态退耕、城市建设用地等带来的耕地压力得到一定程度缓解。通过土地平整工程、农田水利工程和田间道路工程基础设施的配套建设和农田生物农艺措施的实施，农业生产条件进一步改善，农田地土壤保水保肥能力提高，项目区11.095万亩田地已成为能排能灌、旱涝保收的高产稳产农田，提高了耕地质量和抗御自然灾害的能力。

三、存在困难和问题

（一）全市中低产田地比重大

省政府认定文山市基本农田保护面积121万亩，其中不同层次的高产稳产农田42.58万亩，加上近两年来完成改造的中低产田地11.095万亩，高产稳产农田地累计也只有53.675万亩，中低产田地面积仍然有67.325万亩，占全市基本农村保护面积比重仍然达55.64%③。况且，在已建成的高产稳产农田地中，普遍存在层次低、水保障率低等问题，据水资源利用总体规划统计，全市基本农田中灌溉保障面积只有14.1万亩，水保障率只有11.7%④。

（二）群众对项目支持力度不够

实施中低产田地改造是利国利民的民心工程，农村、农民是最终受益者，但由于土地整理中低产田地改造工程涉及村组、村民较多，施工场面大，施工周期长，农民群众虽然盼望着多搞点土地整理中低产田地改造工程，以改善农业生产条件和生产环境，增加耕地面积，但又顾及眼前利益，往往为了眼前利益而不顾全大局，甚至部分群众对中低产田地改造项目建设认识不到位，缺乏积极性和主动性，给中低产田地改造项目建设工作的顺利开展带来一定的影响。

（三）项目建设进度受多种因素影响

项目建设投资少，标准偏低，资金到位时间较晚，项目前期经费得不到有效保障以及部分项目资金得不到有效落实，工程建设进度受到一定影响。

（四）项目区科技投入不足

用于项目区科技培训、新品种引试、科技入户等科技措施资金得不到有效落实，相应工作未能正常开展。同时，技术研发和推广经费投入不足，新型节水农业技术模式研发进展缓慢，致使技术成果得不到推广应用。

（五）项目后续管护不到位

多数项目没有管护制度或管护机制不健全，工程建后管护经费没有来源或来源不足，虽然推行了谁受益谁管护的措施，但在使用过程中存在许多具体问题，影响农民管护工程的积极性和主动性，重建轻管问题突出，致使部分设施开始出现损毁现象。

此外，由于项目区田地土壤质地、质量较差，耕作层浅薄，土壤有机质和各种养分含量较低，质地粘重，砾石多等因素突出，加之建材价格上涨等因素，在一定程度上增加了建设成本。

四、对策建议

（一）狠抓工作措施，切实加强组织领导

继续按照“坚持加强领导组织保障到位，坚持舆论先行宣传发动到位，坚持项目整合资金投入到位，坚持技术指导工程实施到位，坚持监督管理建设质量到位”的工作思路，建议进一步完善工作措施，细化工作目标，强化工作责任，加大技术指导和监督管理力度，建立科学合理的考核机制，全力推进项目建设，确保项目按时按质按量完成。同时，继续加强与上级各相关部门的汇报衔接工作，争取上级更多项目和资金支持，努力实施好中低产田地改造工作。

（二） 狠抓资金整合投入，确保项目稳步推进

改造中低产田地，投入是保障，投资标准是中低产田地改造程度的决定因素。一是要进一步调整财政支出结构，不断推进公共财政向农村延伸和覆盖，逐步建立起以政府投入为主导，农民投入为主体，市场融资、社会资金投入为补充的多元化投入机制。本级财政要充分利用配套资金的优势，多争取国家和省财政的扶持力度；二是要坚持农民自愿、注重实效、民主决策的原则，不断完善和创新“一事一议”制度，采取民办公助、以奖代补、技术服务等措施，引导广大农民群众投工、投劳、投资。同时，加快推进小型农田水利设施管理体制改革和水务管理体制改革，吸引社会资本投资中低产田地改造项目。此外，采取贷款贴息等方式鼓励和扶持农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等现代农业经营主体和其他社会资金共同参与中低产田地改造；三是在保证投入的前提下，不断完善项目和资金整合机制。在目前整合国土、水利、农科等涉农部门项目和资金的基础上，进一步加大整合力度，将性质相同、用途相近的小农水、测土配方、农机具购置补贴、农民合作经济组织、农业保险、劳动力转移等相关资金集中整合到中低产田地改造项目区，每个部门的项目还是由部门立项、把关、实施、指导和验收，但资金运行和报账都由农业综合开发部门代表财政统一实施，形成一个漏斗，用机制保证涉农项目和资金整合到中低产田地改造项目区中，最大限度发挥资金效益，形成中低产田地改造项目建设合力，稳步推进项目建设。

（三）狠抓宣传工作，不断提高思想认识

实施好中低产田地改造，群众参与是前提，只有群众思想“通”，工作路子才能“活”。要进一步加大中低产田地改造项目建设的宣传力度、深度和广度，对项目建设的重要性和必要性，项目建成后将会产生的社会、经济及生态效益开展大力宣传，动员广大人民群众把中低产田地改造建设当作增收致富，改善生产生活条件，发展农业农村粮食增产和经济增长的重点工程来抓，通过宣传使中低产田地改造项目深入人心，统一干部群众的思想认识，激发干部群众参与支持项目建设的主动性和积极性，推进项目的顺利实施。

（四）狠抓产业培育，解决农民增收难问题

紧紧围绕灌溉设施水利化、土地整理条块化、农田耕作机械化、种植经营企业化、农业发展产业化、管理体制现代化的目标，研究出台相关优惠和扶持政策，鼓励和支持农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、种养殖大户等现代农业经营主体进驻项目区开展生产经营，不断调整优化作物种植比例，保证粮食高产稳产，促进项目区经济社会可持续发展。

（五）狠抓后续管理，巩固项目建设成效

积极研究出台中低产田地改造工程后续管理相关制度，并设立相应管护资金，加大对已建成项目的后续管理和对项目区后续发展情况进行适时监测，跟踪问效，发现问题及时协调解决。并积极引导、帮助群众建立自我约束、自我管理、相互监督的机制，指导督促项目区村寨建立村规民约和相关管理制度，保证建成一片、巩固一片、受益一片，确保建设项目发挥效益，巩固试点项目建设成果。

注释：

① 参见文山县中低改办.文山县2009年度中低产田地改造完成情况统计表（表1、2），2010年5月。

② 参见文山县中低改办.文山县2010年度中低产田地改造完成情况统计表（表1、2），2011年6月。

③ 参见文山县中低产田地改造综合协调领导小组办公室.文山县2010年中低产田地改造建设情况，2010年10月。

④ 参见文山县中低产田地改造综合协调领导小组办公室.文山州文山县中低产田地改造项目规划（2009～2020年），2009年7月。

（责任编辑 杨爱民）

Existing Problems in Transforming Low-yielding Farmland and Countermeasures

LIN Wei-jin
(Wenshan CPC Committee offce, Wenshan 663000, China)

Implementation of low-yielding farmland transformation is an effective approach to improving the effectiveness of land resources, agricultural efficiency and farmers’ income. The paper looks back to the transformation methods and achievement and finds existing problems and difficulties in project implementation through feld survey and reference to related documents and puts forwards a few suggestions for deep implementation.

Low-yielding farmland transformation; Wenshan; agriculture

F323.2 文献标识码： A 文章编号：1674-9200（2012）02-0102-04

2011 - 12 - 13

2011年文山市政研课题。

林威进（1985 - ），男，云南马关人，中共文山市委办公室科员。