世界城市的生态建设及北京的选择

◎ 胡 茜

一、世界城市的生态建设

（一）生态问题对世界城市建设的制约

生态环境是经济、社会发展的客观基础，随着城市化进程的加速，越来越多的大城市出现了难以控制的生态问题，这些问题严重制约着世界城市的建设。

1.资源匮乏阻碍世界城市形成

一个城市的崛起需要充沛的能源资源供给，资源的短缺势必成为世界城市形成的制约因素之一。其中，水资源匮乏与土地资源匮乏最为普遍与严重。水是生命之源，全球很多大城市都将水资源短缺作为城市发展的瓶颈之一，由于面临水荒而阻碍进一步发展。此外，土地资源紧缺问题也是国际大都市在城市化进程中必然出现的问题。由于土地存在供给的绝对刚性，纽约、伦敦、东京等世界城市在建设过程中都出现了较为严重的土地紧张问题。如何开辟新的发展空间、拓展地域范围已成为推进世界城市形成的必然要求。

2.环境污染制约世界城市建设

造成水资源紧缺的一个关键问题就是水资源被污染。除此之外，环境污染还包括大气污染、噪音污染、土壤污染、光污染、垃圾污染等等，这些污染不但会引起巨大的经济损失，还会对人体造成不可恢复的伤害。在世界城市建设的进程中，如果政府对环境问题不加以重视，那么后果是不堪设想的，不但不会促进世界城市的建设，反而会使经济倒退，城市萧条。

（二）三大世界城市生态建设的经验借鉴

全球公认的三大世界城市纽约、伦敦和东京在发展的过程中，也在不同程度上受到生态问题的困扰，但经过多年的摸索与实践，三者也积累了很多生态建设的经验。

1.纽约市生态建设

纽约在城市发展的过程中，政府制度的无力、城市化发展过度，导致了城市中心区不断向郊区蔓延，建设无序，郊区化过度，土地资源严重浪费、环境破坏日益剧烈、资源得不到充分利用等一系列与生态有关的问题出现，一度使纽约市经济出现倒退的现象。

政府意识到事态的严重性，开始从多方位着手开展生态建设。政府采用法律、经济与行政等各种手段，制定各种具体的政策措施，同时广泛发挥社团组织的作用，提高公众的参与意识来保证生态环境保护目标的实现。其中最著名的就是建立了生态损害补偿制度[1]。赔偿范围包括修复费用、过渡期损失和评估费用。这三个部分可以保障受到损害的生态得到全面的赔偿。

2.伦敦市生态建设

工业革命首先爆发于英国，而伦敦作为英国的政治、经济中心，也首先尝到了工业化对于生态破坏的苦果。城市的环境负荷日益增加，居民生活受到严重影响。

伦敦政府自19世纪开始探索城市生态建设和环境保护，制定了系统的城市发展规划，并实施一系列建设生态城市的工程。1983年《大伦敦发展规划》修改草案增加了生态保护的章节，提出了城市生态建设的重要政策，实施城市绿地规划，打造绿色空间，包括各级城市公园、城市绿带、绿色通道、绿色网络及废弃地生态改造等。此外，积极建设城市生态公园，伦敦的33个区中，每2～3个区共同负责建造一个规模较大的区级生态公园。[2]

3.东京市生态建设

日本是个岛国，其国土面积有限，自然资源贫乏。经济发展所需的资源、能源的绝大部分依靠从国外进口。在东京建设世界城市的过程中，资源、环境问题突出。

为了摆脱困境，东京寻求了新的经济增长模式，试图减少对生态的破坏。首先颁布法律，明确了日本环境保护的基本方针，并将污染控制、生态环境保护和自然资源保护统一纳入其中。其次，构建环境负荷低和资源利用率高的循环型社会，实现由大量生产、大量消费、大量废弃的经济型体制转为循环型经济体制。最后，采取政府主导、学术支持、民众参与、企业化运作模式，通过建立产学研三位一体的生态城园区，将技术研发和生产紧密结合起来，使资源利用效率大大提高，循环经济得到了快速发展。[3]

二、北京在世界城市建设中遇到的生态问题

（一）资源过度匮乏

众所周知，北京市人口过多已成为困扰城市发展的首要难题。截至2011 年底，北京市常住人口 2018.6万人[4]，比上年末增加56.7万人，一年增加的人口竟相当于一个中等城市的人口规模。人口压力过大带来城市资源限制的束缚，目前，北京的资源受到严重的限制，水资源和土地资源都依赖于周边城市。

北京是一个严重缺水的城市，人均水资源占有量仅为122.36立方米[4]，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。地下水超采严重，经过多年的开采，地下水资源近乎枯竭，若继续进行开采，就会带来地面下沉问题，将直接影响首都城市未来发展。在现阶段的几十年内，北京周边的水库尚可维持首都的日常用水，而今后只能从外地调水。水资源缺乏已成为北京城市发展的最大瓶颈，若想建设成为世界城市，北京务必解决缺水的问题。与此同时，北京市土地供需矛盾突出。全市土地面积中山区占61.2%，平原仅占38.8%，可开发的后备土地资源非常有限。[5]全市资源供应对外埠的依赖程度不断提高，有限的土地资源面对无限需求产生的矛盾，势必会阻碍北京建设世界城市的步伐。

（二）环境污染严重

北京市的环境污染主要表现在大气污染、水污染两方面。北京大气污染复合型特征日益明显，加重了污染程度和防治难度。机动车尾气排放对大气的污染日趋突出，成为与燃煤、扬尘并列的主要污染源。而随着人类对自然的过度干预，城市水系失去了自我净化的能力，水体承载力下降，水污染日益严重。目前，市区每年仍有3.4亿立方米污水直接排入河道，中心城区河道严重污染。由于污水排放标准低加上管线截污不彻底，河水污染问题仍很严重。城乡结合部的沿岸存在大量棚户区，居民随意倾倒生活垃圾，管理粗放，河道周边生态环境恶劣。除此之外，生活垃圾和噪音污染也是北京的切肤之痛。

三、北京市生态建设的总体构想及实施障碍

（一）北京市生态建设的总体构想

结合世界城市纽约、伦敦、东京的生态建设经验以及北京市自身的生态问题，本文提出基于世界城市建设的北京市生态建设的总体构想。

首先，要以法律作为保障。法律可以看作是强有力的规章制度，每个参与者都必须遵守。颁布关于生态的法律，制定一系列政策措施，以保障生态活动的有序进行。

其次，充分发挥政府的职能。尽管市场手段相较于政府调控更为适时和高效，但生态出现问题从某种意义上说也是一种市场失灵，因此政府的力量在此时一定要发挥作用，从整体规划的制定这类宏观部署到专项资金的调配和街心公园的修建等具体工作，都需要政府起到关键的作用。

第三，从都市圈角度实施区域生态合作建设。这里所说的都市圈是指北京都市圈，即北京、天津、河北三地包括的所有地市。这一点是至关重要同时又是很难达成共识的。区域合作可以使北京从周边城市获取更多的资源来促进自身的发展。以水资源为例，可以从制度和机制上保证水资源的合理分配、使用和保护，合理运用补偿机制，充分调动河北部分地区保水、节水、让水的积极性，有效增加对北京的水资源供给，缓解水资源供求矛盾。另一方面，实现都市圈的产业协调转移，即将北京由于地域有限而无法承载的一些产业转移到都市圈内其他城市，并且发展区域的生态产业，进行环保项目合作等。而这些不仅仅与北京一个城市息息相关，更会涉及到都市圈中十余个城市，因此，实施起来也存在一定的障碍。

（二）区域生态合作建设的实施障碍

1.区域合作关系复杂

北京作为国家首都，在政治上享有其他地区不具备的权利，区域内的政策几乎都是偏向北京的发展，这就使得区域的合作难以展开，即使合作也无法实现共赢。可以说，受到政治因素的影响，都市圈内各城市并不能获得同等的发展机遇，不公平竞争导致区域经济畸形发展，地方政府只考虑自身利益，互相竞争，影响区域经济宏观效益整体水平的发挥，在合作上有一定困难。

2.缺乏行政协调机制

正如上文所述，在北京都市圈内，由于政治因素，政府的合作很难开展，这就导致了区域协调机制的缺失。首先表现在区域协调机构的缺乏，北京都市圈内并没有一个管理区域的机构组织，发挥行政职能的还是各城市政府。除此之外，没有明确的协调机制，政府间的沟通联系很少。在这种情况下，区域的生态建设很难开展。

3.发展环境差异较大

当前，北京都市圈的发展环境有较大差异。尽管存在产业梯度差异利于产业的转移，但是差异过大也会成为制约因素。从产业链的角度说，河北省目前缺乏产业配套能力，许多京津转入产业在河北找不到配套产业，所需配套产品仍需从京津获得，这就使产业转移失去了意义。另外，北京、天津和河北的经济发展水平也有很大差异。2010年，北京市的人均生产总值为75943元，天津市为72994元，河北省则远远落后，仅为28668元[6]。如此悬殊的经济差异是产业转移、区域合作的难题。

（三）北京都市圈关于生态建设的政府博弈[7]

正如前文所述，北京都市圈合作关系复杂，各地方政府存在着竞争关系，合作的困难重重。但在系统论的指导下，我们要将都市圈看作一个整体，在这个整体内部更多的应是合作而非竞争。合作使得都市圈内部协调一致，各地方政府达成共识，制定统一的政策目标和全局性的发展规划，促进共同进步。然而在合作中，难免出现无法协调的问题和利益上的冲突，各地方政府的博弈行为由此产生。

北京都市圈的政府博弈属于多方博弈，但为简化模型，在此仅建立双方博弈的模型，即在建设世界城市过程中的北京与都市圈内某一城市的政府博弈。博弈模型的建立可以指导我们运用博弈论的理论平衡都市圈各城市的利益，找准各自的发展定位，从而促进区域的生态建设。

博弈可分为多种类型，对于本文来说仅考虑合作博弈与非合作博弈。两者的区分是根据参与者是否可以达成具有约束力的协议，合作博弈是可达成这样的协议，而非合作博弈则无法达成。合作博弈是指博弈双方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，因而整个社会的利益有所增加，因此又称为正和博弈。合作博弈研究人们达成合作时如何分配合作得到的收益，即收益分配问题。而非合作博弈研究人们在利益相互影响的局势中如何选决策使自己的收益最大，即策略选择问题。

1.非合作博弈模型

首先建立非合作博弈模型。非合作博弈的一个典型代表就是“囚徒困境”。北京都市圈若采取这种博弈类型，无疑也会陷入“囚徒困境”。

假设北京与天津进行政府博弈，分别用A和B来表示。博弈问题是双方是进行生态合作建设还是不合作单独建设，则该博弈有四种策略组合，分别是（合作，合作），（合作，不合作），（不合作，合作），（不合作，不合作）。对应每一种策略组合都有一个支付，用数字来表示，正数表示获得利益，负数表示失去利益，零表示既不获益也不受损。则两地的博弈关系见表1。

表1 北京都市圈两城市的非合作博弈模型

从表1中可以看出，使北京和天津同时获得最大利益（2，2）的策略组合是（合作，合作），也就是两地政府都选择与对方合作发展才是最明智的选择，可以达到“双赢”，然而两者的最终选择却并不如此。由于这是一种非合作博弈，双方并未达成具有约束力的协议，因此在进行策略选择时只能从自身出发，选择最有利于自己的策略，实现自身利益最大化。而博弈的一个重要特点在于对方的决策会对自己做出决策产生影响，所以在自身进行选择时也要充分考虑到对方的选择，进而做出最有利的决策。

针对本例来说，当北京在进行决策时，它就要考虑天津会怎么决策。如果天津选择“合作”，那么北京选择“不合作”对于自己来说将是明智的选择，因为可由此获得3个单位的利益，大于选择“合作”得到的2个单位利益；如果天津选择“不合作”，北京也会选择“不合作”，这样即使无法获利，但也好于选择“合作”而失去1个单位利益。因此无论天津作何选择，北京在考虑自身利益最大化的前提下都会选择“不合作”。同理，对于天津来说，无论北京选择“合作”还是“不合作”，天津也都会选择“不合作”来确保自己的利益。最终博弈的结果就是北京和天津都选择不与对方合作来单独发展，双方都无法获利，仅维持在原来的水平。这并不是一个理想的结果，显然双方已陷入“囚徒困境”。

若北京都市圈采取这种博弈类型，则圈内各地方政府均以各自利益为主，追逐个体利益最大化的结果就是使都市圈整体得不到利益甚至利益受损，这显然不是我们想要得到的结果，因此北京都市圈不应进行非合作博弈。

都市圈各地方政府非合作博弈的结果是使各方陷入“囚徒困境”，无法实现整体利益最大化。合作博弈能否弥补这一缺陷是我们十分关心的问题，因此建立合作博弈模型加以分析。

继续以北京和天津的博弈为例。两地的合作博弈关系见表2。

表2 北京都市圈两城市的合作博弈模型

当北京在面临选择时，如果天津选择“合作”，那么北京若仅考虑自身利益而忽视整体利益，很可能选择“不合作”，但合作博弈与非合作博弈最大的区别就是会从整体利益出发，因此北京会选择“合作”，这样的整体利益为4个单位，大于选择“不合作”的3个单位的整体利益。如果天津选择“不合作”，尽管北京无论作何选择都无法获得利益，但从都市圈整体利益出发，北京都会选择“合作”，这样整体利益为3个单位，而选择“不合作”则整体无法获得利益。另一方面，天津在选择的过程中也是如此，无论北京做出何种选择，天津都会选择更利于整体利益的“合作”策略。最终博弈的结果也正如我们所期望的，双方都选择与对方合作发展，获得较大的利益，实现“双赢”。

通过以上分析，可以得出合作博弈模型弥补了非合作博弈模型的缺陷，从都市圈整体利益的角度考虑，可以实现整体利益最大化。因此，北京都市圈各地方政府应选择合作博弈，更加有利于区域的生态建设，不仅使北京市的生态问题得到有效治理，同时改善了整个都市圈的生态环境。

3.博弈结果差异的内在意义

从两种博弈产生的结果来看，北京都市圈生态建设进行合作博弈是必然之选。从非合作博弈导致的“囚徒困境”到合作博弈带来的“双赢”，结果大相径庭。这就说明两种博弈是有本质区别的，非合作博弈的参与者由于在博弈前并不清楚对方的选择，而且在选择时仅考虑自身的利益，而忽略整体利益，最后导致双方都无法获益，整体利益当然也得不到满足。而合作博弈的参与者则可以做到在对于对方策略不知情的情况下做出有利于双方的决策，原因就是博弈参与者愿意将整体利益优先考虑，选择一种使双方都受益从而实现整体利益最大化的策略。

众所周知，经济学中的一个假设就是每一个从事经济活动的主体都是理性的。换而言之，都市圈中各地方政府都是“理性人”，也就是都是以自我为中心，追求个体利益最大化的。因此，非合作博弈在都市圈地方政府的博弈中是十分常见的，每个城市都是只考虑自身利益，而与其他城市盲目竞争，缺乏合作意识，但最终都难以成长，甚至两败俱伤，这就是非合作博弈的后果。为了促进都市圈的生态建设，需要进行的是合作博弈，但若仅依靠各地方政府的自觉行为，合作博弈是很难达成的，这就需要其他力量的介入，帮助博弈双方协调，引导他们进行合作博弈并最终选择合作发展。这里所说的其他力量就是指代第三方政府，如果能够建立起区域政府以及一系列协调机制，都市圈内部就可以从非合作博弈转变到合作博弈，从而实施区域的生态合作建设，在解决了北京的问题后又能实现都市圈利益的最大化，同时这也能反过来促进北京更好的发展。

四、北京市生态建设具体措施

（一）改变思想观念

要从区域的视角开展生态建设。能源与资源的短缺迫使北京市不能仅依靠一个城市的力量，而是要放眼于周边区域，京津冀地区可以为北京市提供资源，并可以分担问题。因此，从政府的角度把北京的生态建设放在区域内解决是十分必要的。首先要树立这种思想，才能进一步的具体实施。

另外，从政府到个人都要明确生态的价值。这一点也是至关重要的，以往观念认为经济效益高于一切，但种种事实表明，一旦为了经济效益而破坏了生态环境，这是无法估量的损失。经济、社会与生态三效统一才是城市发展的正确观念。

【大意】耳朵、眼睛这类器官不会思考，所以会被外物所蒙蔽。当与外界事物接触时，耳朵、眼睛便容易被“引入歧途”。而心这个器官是会思考的，思考了就会有所得，不思考就一无所获。这是上天赋予我们人类的（能力）。

（二）强化政府作用

首先要使政府重视生态建设，将其作为工作重点，写进政府工作报告。其次，要明确政府的责任，把生态建设作为重要的公益事业，确立各级政府的责任主体地位。建立北京都市圈的区域政府，督促都市圈合作，共同进行生态建设，建立政府协调机制，使生态建设在政府层面高度统一。政府统筹规划，组建跨区域的生态建设组织，编制区域的生态规划，并积极按照规划开展生态建设。明确建设地点、建设标准、建设模式和投资来源，并争取上级政府的支持。只有做好政府的工作，才能使生态建设落到实处。

（三）建设相关机制

1.补偿机制

通过税收、转移支付等手段，建立生态补偿机制。这里所说的补偿机制分为两个方面，一是对沙源地区的农牧民退耕还草还林、圈养禁牧、产业转移，以及生态移民进行物质或者资金上的补偿。[8]二是对于河流上游的企业给予限制开发建设的补偿，通常情况下，上游企业为防止下游地区受到污染，会禁止很多开发，由此受到的损失应该得到相应补偿。

2.政绩评价机制

政绩评价机制是指要建立各级政府的政绩评价体系，各政府之间进行生态建设工作的政绩评比，可以由上级政府评定，也可以自评，目的就在于促进各政府积极参与生态建设工作，提高政绩。

3.奖惩机制

对于生态工作完成的好的地区，要给予适当奖励和支持，表示对于其工作的肯定与鼓励，如对北京都市圈的合作项目的投资给予政策倾斜，对跨区域企业给予政策优惠，对跨区域合作开发给予政策肯定等。这样可以提高积极性，更加重视生态建设。与之相反，对于不认真对待生态建设的政府要给予适当惩罚，包括行政警告、经济处罚等等。

五、结论

本文针对北京市的生态问题，并借鉴三大世界城市纽约、伦敦和东京的生态建设经验，提出了北京市生态建设的总体构想，即以法律作为保障、发挥政府作用、从都市圈角度进行区域生态合作建设。并且运用博弈理论指出北京都市圈政府需进行合作博弈，才能实现区域合作，解决北京在世界城市建设过程中的生态问题，做好北京及整个都市圈的生态建设。最后提出改变思想观念、强化政府作用和建设相关机制三点对策。

[1]任世丹.美国的生态损害赔偿制度[J].世界环境,2010,(3):62-64.

[2]余慧,张娅兰,李志琴.伦敦生态城市建设经验及对我国的启示[J].科技创新导报,2010,(9):139-140.

[3]袁涌波.国外生态文明建设经验[J].今日浙江，2010,(11):28.

[4]北京市2011年国民经济和社会发展统计公报.

[5]田丽凤.北京迈向世界城市的发展要点[J].城市问题,2010,(9):36-39.

[6]中国统计年鉴数据库.

[7]周芸.区域经济一体化中我国地方政府博弈行为研究——以长三角都市圈为例[D].上海:上海师范大学,2006.

[8]吴殿廷.京津冀一体化中的生态环境问题[J].领导之友,2004,(5):25-26.