草地产权制度变革与草地退化关联性分析——基于对新疆传统牧区的调查

高 雷 张陆彪

（1.中国农业科学院，北京 100081；2.中国社会科学院，北京 100081）

一、引 言

草地退化是一个长期的历史过程，其成因也非常复杂，气候变化、人类活动加剧、虫灾鼠害、利用不合理等都会导致退化现象的发生。许多研究业已证明，超载过牧是草地退化的一个直接原因。学者在试图回答为什么会出现超载过牧时，很自然地找到了由于产权制度不完善导致“公地悲剧”的理论。但由于着眼点不同，结论也大相径庭。一些学者认为:草地承包制的实质是明确界定草地一定时期的使用权、经营权，但草地的集体所有权不变，从而并没有从根本上改变草地“公地资源”的性质［1－2］。在牲畜私有、草地公有的情况下，草地的急剧退化便成为不可避免的现象［3］，而且已经退化的草地又会成为新的草地退化的“环境诱因”［4］。也有学者认为:“公地悲剧”发生在牲畜作价归户之后与草地承包之前的一段时间，而目前的草地牲畜双承包制度则抑制了“公地悲剧”的发生［5］。这两种观点在判断“公地悲剧”是否存在方面具有较大差异，但都隐含了一种政策选择倾向，即以私人产权制度改革为政策取向将有助于抑制草地退化。本文以新疆草地畜牧业发展为背景，通过回顾新疆草地产权制度的历史变迁，利用对新疆阿勒泰、伊犁和昌吉三个传统牧区的300户牧民所作的实地调查资料，验证上述两种假说的客观性。笔者认为:“所有者行为错位”是导致草地退化的主要制度诱因；由于草地资源的特殊性和复杂性，将草地生态价值保值增殖的任务完全通过产权制度的设计内化为牧民的自我约束是难以成功的；各级政府要承担起草地资源所有者代表的角色和责任。

二、新疆草地产权制度变迁

在晚清和民国时期（1911～1948），新疆牧区社会是一种典型的世袭制社会。社会最基层的组织是“乌露”，其成员可以把他们的世系追溯到父系的祖先。乌露的游牧村落规模从50到1000户不等，平均规模大约为300户。在冬季，作为一个紧凑的单位而一起居住，但是春天以后，依家族关系的远近分散为较小的游牧营地，即阿吾勒［6］。通常一个阿吾勒包含6～10户牧民，这些牧户在财富数量上存在着较大的区别。一般是牲畜数量多的牧户与他们比较贫穷的亲戚住在一个营地。这一方面是大户人家需要劳动力的结果；另一方面也以此形式建立一种资助关系。牲畜是私人所有，并且所有权通常是归家庭男性，草场分布在他们祖先使用的传统区域，归乌露和阿吾勒共同所有。草场纠纷主要存在于不同乌露或阿吾勒之间，通常通过磋商来解决。

1955年新疆和平解放以来，牲畜及草地产权的传统形式通过国家推动的两个过程而被改变，即:牧场资源国有化和家庭承包制。20世纪50年代的集体化和1958～1959年公社化使所有私人拥有的牲畜都成为公社或地区农场的财产。公社的管理层以历史存在的乌露和阿吾勒为基础，如阿吾勒在公社结构中转化为生产队。与公社运动相一致的是定居牧民的增加，特别是贫穷的牧户被鼓励并且得到资助从事种植业。从1949年到1985年，新疆牧区羊的年末存栏数从765万余只增加到近2432万只，期间，种植业也有了迅猛发展，播种面积从102.7万公顷增加到284.6万公顷①数据来源于《新疆五十年》（中国统计出版社，2005年版）。此处列举羊的年末存栏数是因为新疆牧区大都以羊为主要饲养畜种。。随之而来的是草地载畜量的急剧上升，草地退化不断加剧。

1985年之后，参照农区家庭联产承包责任制的实施经验，牧区的承包制改革也拉开了序幕。然而这种改革却经过了一个漫长的渐进过程，包括三个连续的步骤:在个体牧户间分配牲畜；在牧户间分配牧草地；分配每个牧户牧场的承载力。从1985年开始，新疆推行了以“牲畜作价归户、户有户养”为主要形式的生产责任制，其目的是为了解决人民公社制度下人吃牲畜“大锅饭”的问题。实践证明，这种产权制度很好地解决了激励与监督问题，牧民扩大养殖规模的意愿空前高涨，牲畜头数急剧上升。但很快人们发现由于牲畜作价归户只解决了人与畜的关系，而牲畜吃草地“大锅饭”的问题依然存在。私有牲畜无偿占有国家、集体草场资源以及草地无界、建设无责、使用无偿等原因导致超载过牧、草场退化问题凸现，实行草场承包势在必行。1986年经新疆自治区人民政府批准，全疆统一向牧民发放了“草原使用证”。然而，因为草原使用证只解决了草场使用权的问题，而相应的“责、权、利”关系并没有明确的规定，加之牧民对政策的稳定性难以预期，使用证的发放并没有从根本上遏制上述问题。因此1994年新疆根据国家农业部的要求，制定了《新疆维吾尔自治区草场承包办法》，实施“草场有偿分户承包责任制制度”，并确定了草场载畜量。官方及部分学者对这一系列的产权制度安排给予了较高评价，认为首先从根本上破除了“草原无主、放牧无界、草原无价、使用无偿”的旧观念，树立了“建设草原、增草增畜”的效益畜牧业新观念，其次是激发了牧民向草原投入的热情［7］。但随着草地退化现象的不断加剧，对这种产权制度的质疑也常见于研究文献当中。

三、两种假说及验证

假说一:牧民仅有草场的使用权，并没有所有权，其实质是放牧于“公地”，引起“公地悲剧”。

这种观点以哈丁的“公地悲剧”理论为依据，其内在逻辑是:个体都是理性和自利的，当个体的行为给其他人带去收益或成本，而这一个体并不受到相应契约的约束，即因收益而得到回报或因责任受到惩罚，其结果当个体选择行动时就不会将这些“外部”效应考虑在内，由此必然导致公地资源的退化。显然，“公地悲剧”理论成立与否的关键点在于判断“公地”的性质是否存在。从哈丁所依据的案例来看，判断是否属于“公地”的标准应该是该资源是否人人都能够随意使用［8］。

从实践上来讲，草地资源的排他性首先体现在草场权属纠纷现象是否存在。如果草地依然是公地资源，牧民对承包的草场就没有认同感和所属意识，也就不会存在草场权属的纠纷。反之，在草地资源日益短缺的情况下，草场权属纠纷势必呈现上升趋势。调查结果表明，100%的县、乡、村有关干部认为近年来草场权属纠纷变化呈不断上升的趋势，而牧民对这一问题的判断要乐观一些，有90%的牧民做出了“上升”的判断。对这种判断差异的可能解释是调查在有县乡干部的情况下牧民的一种虚假选择，或者对一些牧民而言确实没有发生草场权属的纠纷。但这并不影响我们做出这样的判断:草场承包制确实赋予了牧民对草地拥有一部分产权，其结果改变了草地资源的“公地”属性。另一个支持这种判断的事实是自草场承包以来牧民对草场的保护意识与投入都有所增加。在我们调查的300户牧民中，100%的牧民认为自己有责任保护草场，50%的牧民自己投资建设围栏。如果说草场权属纠纷的上升说明目前的产权制度使草场使用具有显著的排他性特征，那么，对草场的私人投资增加则说明牧民对这种排他性的认识已经内化为一种自身的观念。因此，可以认为，就目前的草地产权制度而言，并不存在“公地悲剧”发生的前提条件。

在理论上，草体退化问题可以归结为公共资源管理上的协调失灵问题。虽然哈丁相信“公地上的自由意味着所有人的毁灭”［9］，但私人产权并非是激励人们有效使用资源的唯一社会制度，许多成功的公共资源产权制度都是“类私人性”制度与“类公共性”制度的某种混合［10］。目前一些学者批评哈丁的这些观点忽略了很多本地社群用以防止悲剧的非强制方式，这些方式包括由政府或外部力量管制公地和牧民之间的本地互动来管制［9］。究竟哪一种产权制度更加有效，依赖于诸如资源状况和参与人在财富、社会地位、技术能力以及社会偏好等方面的差异。

新疆草地资源的使用具有很强的外部性和季节性。这一特征使私有产权的定义、监督与强制力都存在很大的困难。从新疆草地产权制度变迁中可见，新疆草地历史上并不是以私有制为主要产权形态，而是以若干具有一定血缘关系的群体共有。这种草地资源的产权制度既具有一般自然资源的产权特征［11］，也与新疆草地畜牧业的生产方式相适应，并产生了特有的传统文化，使游牧民族在很多方面具有相互合作与协调的习惯，而且他们相互了解、具有较强追求公平的价值倾向。这些特点决定了新疆草地资源的产权制度更适合政府管制与本地互动管制相结合的方式。

假说二:由于牧区牲畜和草场承包没有同步进行，牲畜长时间放牧于公地，导致草场退化。

从新疆草地畜牧业产权制度变迁的过程来看，1985～1996年间牧民拥有牲畜的所有权，虽然在1986年给牧民发放了草地使用证，但并没有划定使用权界限，草地产权归国家所有的事实存在，具备“公地悲剧”发生的基本条件。但按该假说的逻辑推论，在草场承包落实之后，超载过牧现象应该得到遏制，草场退化趋势应该得到极大减缓，然而事实却并不支持这种推论。以新疆阿勒泰牧区为例，1955～2004年的50年间，最大饲养量以年均2.79%的速度增长，其中:1984～1996年间，牲畜最大饲养量年均增长1.5%；而1996～2004年间该指标为3.1%。据调查，虽然90%的牧民已经认识到草地退化的严重性，而且超载过牧是引起草地退化的主要原因，也以自己的能力不断投入资金建设草场，但同样比例的牧民表示只要有饲草料来源就会继续扩大饲养规模。如何解释这种悖论？草地退化是自然条件与社会经济因素变化共同作用的结果。一方面，自然条件难以发生根本的逆转；另一方面，资源稀缺程度不断加剧，而广大牧民仍然要依靠资源的丰度来维持基本的生活水准，对草地资源的需求量已经远远超过了它的最大承载力。悖论的存在恰恰说明，这种情况下仅仅依靠以私人产权为导向的制度设计难以从根本上抑制草地退化。

四、“所有者行为错位”是新疆草地退化的主要诱因

所有者行为错位是指国家或集体作为草地资源的所有者在保护与开发草地资源公共产品价值方面没有更大的作为。这集中体现在两个方面:第一，面临经济建设与生态环境保护的矛盾时，“先破坏后建设”的思想与观点普遍存在；第二，在推进畜牧业发展的政策措施上，产量指向性思维普遍存在。这样的观点与做法一方面出自国家及地方政府对经济增长的追求和广大牧民不断提高生活水平的现实压力，另一方面是由于我们对草地资源的特殊性还缺乏足够的认识，而对产权制度在协调其经济价值与生态价值方面的作用过于迷信。

草地资源的特殊性首先表现在它的多功能性及其实现所依据的机制差异上。草地资源既是提供人们基本生活消费品的物质基础，也是满足人们生存需求和生态消费需求的物质基础。前者以市场交易为基本的供给机制，而后者大都以非市场的方式为基本供给机制［11］。作为基本生活消费品的生产遵循边际成本等于边际收益的原则，由牧民做出相应的决策。而作为满足广大人民群众生存需求的生态产品供给是以最大限度提供生存保障为基本底线，需要政府强有力的介入。但是，由于政府首先追求的是经济增长，牧民的生产决策目标是提高现实的生活水平，而实现经济增长、缓解经济压力的首选途径和手段却都是不断扩大牲畜养殖规模。虽然畜牧业生产技术有了较大发展与应用，但生产技术的效果主要表现在增加畜牧业产出的稳定性方面［12］，而草地畜牧业生产方式没有发生根本的变化。政府作为草地资源的所有者代表与牧民作为使用权的拥有者在目标与手段上表现出高度一致性，这种高度一致性弱化了政府追求草地生态价值的动力和作为。

现阶段草地资源的第二个特殊性在于供给的有限性和需求的无限性共存。经济学曾经为成功解释钻石与水的价值悖论而自豪:钻石之于人们生活无关紧要，可有可无，但价格却不菲，而水之于人类生命攸关，但价格却十分低廉。原因是由于钻石储量有限，供给弹性很小，当需求增加时，价格必然上升。而水的供给弹性较大，当需求同样增加时，价格上升的幅度很小，不足以抑制需求。但草地资源既不同于钻石，也不同于水。因为草地资源既有钻石的稀缺性，同时又与牧民生活息息相关。尤其是在依靠市场的力量将牧民转移至其他地区和产业困难重重的时期，牧民对草地资源的需求就像人们对水的需求一样具有极大的刚性。

西方经济学研究的起点是从稀缺性开始的，因为资源是稀缺的，才会产生资源配置问题，才有经济学中的最大化选择。正常运行的市场依据价格信号反映资源的稀缺程度，并引导实现资源的有效配置，这是市场成功的关键。然而，当我们把生态与经济复合在一个生态经济大系统中，草地资源的稀缺与否就不能仅仅以经济标准来评判。为保持生态经济系统的正常运转，资源配置效率标准是在维持系统生态平衡前提下的效用最大化，需要保持足够的存量以利于资源的再生及维持生态平衡。否则即使市场经济系统正常运转，其对资源的配置效率相对于整个生态经济系统而言仍然是失败的。虽然产权制度的设计能够通过人们对自身经济利益的关注间接达到实现生态价值的激励，但在草地资源稀缺性不断加剧、牧民生存压力持续走高的情况下，仅有私人产权制度的设计显然难当其责，需要政府代表草地资源所有权的拥有者站在维护社会公平和提供生存保障的高度加大对草地资源的保护力度。

五、结语

草地资源既是牧民通过畜牧业生产获得基本生活消费品的物质基础，也是全社会赖以生存的生态屏障。草地资源不仅具有多功能的特点，还具有经济稀缺与生态稀缺共存的特点。草地资源的退化是由多种因素引起的草地农业生态系统功能的衰退。目前的产权制度设计在一定程度上内化了草地资源的外部性，并不存在发生“公地悲剧”的客观条件。由于草地资源所有者行为错位使家庭承包责任制的作用并没有发挥达到极致。进一步推进以私人产权为导向的制度改革不仅难以取得更有效的成果，还有可能加剧社会的不公平性，并引起更大的资源破坏。当务之急是认真贯彻落实科学发展观，研究政府如何在确保广大牧民利益的基础上更好承担起生态建设与保护的责任与义务。

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