城市地下空间开发利用的问题与对策研究——以武汉市为例

陈 倬

(武汉工业学院经济与管理学院，湖北武汉430023)

武汉市作为我国中部地区的中心城市，如何又好又快发展、探索出一条建设“两型社会”的新型发展模式并在中部地区形成示范效应，正成为政府部门和理论界关注的前沿问题。地下空间作为城市建设的新型国土资源，根据国内外发达城市的发展经验，城市地下空间开发利用对“两型社会”建设有着极大的促进作用。

1 城市地下空间开发利用与“两型社会”建设之间的关系

1.1 开发利用地下空间有利于打造资源节约型和谐城市

土地资源是城市发展的基础，随着大量农村人口向城市转移，人多地少的基本国情决定了我国必须有较高的城市化水平，必须坚持紧凑型城市发展模式。衡量一个城市现代化水平，除GDP和人均GDP等数据外，单位建设用地的GDP值也是一个重要的指标，可直接显示出城市土地的利用效率。2003——2008年间，我国城市单位建设用地的GDP值增加了70%，2008年单位建设用地的GDP值排在前三位的城市分别是深圳(8.49亿元/平方公里)、上海(5.4亿元/平方公里)和广州(5.06亿元/平方公里)［1］。但与发达国家和地区相比仍存在很大差距。日本东京的城市用地和人口与上海比较接近，但其单位建设用地的GDP值在1986年时就达到5.1亿美元/平方公里。又如，中国香港经过100多年发展，至今建设用地不足总面积的四分之一，在2000年时其单位建设用地的GDP值就高达12.47亿美元/平方公里。由此可见，我国城市土地利用效率还很低，开发利用城市地下空间大有可为。

根据《武汉市城市总体规划(2010——2020年)》，武汉未来城市规划的主要任务之一就是：严格控制城市规模，保护和合理利用土地资源、水资源和绿化等重要的生态资源，建立空间管制体系，构建科学安全的生态格局。其中一项指标是到2020年，市域城镇建设用地面积控制在1030平方公里以内，主城区城市建设用地面积控制在450平方公里以内。随着经济和社会的发展，武汉市建设用地规模不断扩大，土地资源锐减，1988——2008年间，武汉市耕地面积净减少了48万亩。据统计，武汉市GDP每增加一个百分点，需增加建设用地4300亩［2］。城市占地面积扩张与我国严格保护耕地的土地政策相矛盾，受土地供给总量约束，依靠征用耕地增加城建用地的方式已达到极限，城建用地后备资源供给不足已成为武汉市可持续发展的“瓶颈”。

城市地下空间是一个巨大而丰富的空间资源，向地下要土地、要空间已成为世界城市发展的必然趋势，是衡量城市现代化的重要标志。开发利用地下空间、实行土地综合利用，已成为构建资源节约型和谐城市的重要战略选择。

1.2 开发利用地下空间有利于创建环境友好型宜居城市

当前，我国经济正处于高速发展时期，面临着城市基础设施薄弱、防灾能力差、生态环境破坏严重等问题。以武汉市道路交通为例，1990年武汉市机动车拥有量为10.9万辆，到2010年底机动车总量达到104.6万辆。据预测，武汉市2015年机动车保有量将达188万辆，2020年达333万辆［3］，这将使城市道路交通堵塞、停车供需矛盾等问题更加突出。

2011年6月的几场暴雨，让城市建设“重地表、轻地下”的弊病在暴雨中暴露无遗［4］。每次暴雨过后，武汉市区的道路都是被泡得惨不忍睹，交通就更不用说了，网络上更是出现“到武汉来看海”的嘲讽，可以说偶然中的必然暴露出了城市地下排水系统的“先天不足”。巴黎的下水管道总长2300多公里，规模远超巴黎地铁，有近150年的历史，每年吸引10多万人前来参观。伦敦的地下排水系统改造工程始于1859年，1865年完工，长度达2000公里，污水全部被排往大海。东京的排水系统于1992年开工，2006年竣工，其排水标准是“五至十年一遇”，由一连串混凝土立坑构成，地下管道深达60米。巴黎、伦敦、东京等世界大城市地下排水系统是高效的“地下公共廊道”，值得我们借鉴。

地下空间为各种市政基础设施提供了安全有效的容纳空间，通过修建地下交通系统、建造地下共同沟、将有污染的项目(如污水、垃圾处理厂等)置于地下，不仅扩大了城市空间容量，而且对整合人类活动、保护生态环境、提高城市防灾能力起着十分重要的作用。《武汉市城市总体规划(2010——2020年)》提出：集约高效利用土地资源，鼓励地下空间有序开发利用，与地上空间开发相结合，建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下人防系统、地下市政设施系统、地下公共设施系统，形成现代化的地下空间综合利用体系。

开发利用地下空间，将粗放型、平面外延式的土地增量发展模式转变为节约型、立体内涵式的土地存量优化发展模式，正成为今后包括武汉市在内的我国城市“两型社会”建设新的发展方向。

2 现阶段我国城市地下空间开发利用实践中存在的问题

2.1 规划制定与实施方面

2.1.1 缺乏综合利用的战略规划

地下空间规划具有综合性和系统性的特点。一方面，地下空间规划作为对城市关键性资源的战略部署，涉及国土、规划、城建、市政、环卫、民防等多个城市行政管理部门，综合性很强。另一方面，地下空间规划具有系统性，需要考虑在地面条件的制约下，科学规划功能布局，合理安排建设时序，促进地上、地下两大系统以及地下空间各功能系统之间的协调发展。地下空间资源供给的稀缺性、开发结果的不可逆性和利用效果的外部性等自然和经济属性，要求政府对地下空间资源进行统一规划，实施保护性开发利用。

目前，从各地操作的实际情况来看，除北京、上海、南京等少数城市制定了地下空间开发利用的总体(或概念性)规划和一些专项性规划(如人防工程规划，诸如杭州钱江新城、武汉王家墩商务区等特定区域的地下空间规划)外，绝大多数城市甚至是国家宏观层面，都缺乏超前的、整体的地下空间规划，更没有对未来深层地下空间开发的安排，造成城市地面的大规模建设对未来地下空间开发利用的影响。如大量高层建筑的建设，对地铁的规划、选线、建设产生了严重影响，突出的例子是武汉市地铁2号线的建设在武昌积玉桥凤凰城小区附近的遇阻现象［5］。因此，在我国快速城市化的今天，各个城市面临的一个重要问题，就是亟需制定涵盖地下交通系统、市政设施系统、防灾系统、物资储备系统、资源再循环系统等综合的城市地下空间战略规划。

2.1.2 规划的先行性和强制性难以落实

一方面，前瞻性是城市规划的固有属性，但与地面建设不同，地下空间的开发具有不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，同时地下工程建设的前期投资大，投资回收期长，后期运营和维护成本较高，而地下空间的环境、防灾及社会等间接效益体现较慢，这些都决定着地下空间规划需要以更加长远的眼光，立足全局。目前，我国城市在地下空间开发利用的实践中缺乏规划的先行性，不能合理安排开发层次与时序，导致一次性开发强度不到位，反复开挖，造成对地下空间资源的严重破坏。

另一方面，城市地下空间规划中的有关发展战略、规模、功能、布局等问题都不是单纯的技术和经济问题，而是关系到城市可持续发展的重大问题。这些重大问题的解决必须以相关法律法规和方针政策为依据，以保证规划的强制性与实施。然而我国在地下空间规划方面的专门立法还没有，只是在原建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》(建设部令第108号)中有所提及，法律约束力不强。上海、深圳等少数城市虽也制定了相关地方性政策，但实用性和约束力不强，规划编制和实施往往流于形式。

2.2 制度建设方面

2.2.1 缺乏综合性的协调管理组织

有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良性秩序的关键。目前，我国城市地下空间管理的现状是缺乏专门的政府管理组织，造成政府在地下空间开发利用上的多头管理、相互越位，导致最终实际上的无人管理或管理缺位。

从多头管理的角度看，目前，国内城市一般由市政部门负责人行过街地道、过江隧道等市政设施类地下工程的建设，由建设部门负责一般地下工程的建设，由人防部门负责人防工程的建设，由管线产权单位负责各类管道的铺设，等等。由于相互之间缺乏协调，常常出现地下反复开挖、设施破坏等问题。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的项目，而是单独建设的地下工程，应该向哪些部门申请和办手续、接受申请的部门根据什么核发许可证，以及项目的建设和后期运营应该由哪些部门负责监督和管理，都不明确。

2.2.2 相关法规建设滞后

在国家法律层面上，与地下空间有关的法律规范内容分散在《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发利用的统一规划、统一标准和统一管理［6］。

目前我国关于地下空间的专门立法尚属空白，仅存在部门及一些地方性的行政规章，如《城市地下空间开发利用管理规定》、《深圳市地下空间开发利用暂行办法》、《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》、《天津市地下空间规划管理条例》、《本溪市城市地下空间开发利用管理规定》等。这些规章虽然以专章的形式规定了城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等方面内容，但是其法律效力较低，无法满足日益增长的开发需求。

2.3 投融资创新方面

2.3.1 投资主体单一

长期以来，我国对城市地下空间的开发主要集中于人防工程上，在投入上也形成了单一的政府投资格局。目前，政府仍然承担着地下空间建设投资的主要责任，投资主体多元化的改革在地下空间开发利用领域尚未真正开展。由于城市地下空间项目具有投资额大、建设期长、公益成分多、经济效益不明显等特点，造成投资力度不够，资金不足的问题十分突出。尽管《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则”，但政策过于笼统和模糊，没有制定切实可行、合理的政策细则，对社会资本的进入缺乏必要的政策支持。

2.3.2 融资手段有限

目前我国城市建设的资金来源主要包括政府财政拨款、土地出让收入和城建相关税费等。随着政府对民生领域的投入加大以及国家宏观调控的深化，地方政府依靠有限的财力去投资耗资巨大的地下空间项目，已显得力不从心。虽然像银行贷款和利用外资这样的传统间接融资方式，缓解了一部分建设资金短缺的压力，但商业银行和外资贷款大多数期限短，而地下空间项目建设周期一般很长，这种放贷短期限与借款长周期之间的矛盾，使得借款成本提高，还贷压力增大。诸如债权融资、股权融资、项目融资等直接融资方式在地下空间开发利用中还不多见。

2.3.3 运营方式守旧

目前在我国，地下空间项目建成后基本上由政府部门或其委托单位负责运营与维护，体制僵化，方法守旧，尚未实行市场化的管理，大多数项目处于运营亏损和维护不善的状态。经常出现的局面是，项目开工建设时热火朝天，项目建成后资产无人问津，或者出现多头管理、各取所需的局面，导致国有资产的闲置甚至流失。例如对于政府资金投资建设的地下人行通道，一般由城管部门负责日常管理和养护，由于管理方式粗放，加上还涉及到公安、交通、环卫、供电等部门的参与，普遍存在管理缺位的现象，致使很多地下人行通道的使用效率极低。

3 武汉市地下空间开发利用的对策建议

3.1 武汉市地下空间开发利用的规划建议

3.1.1 尽快编制武汉市地下空间的总体规划、重点地区的控制性详细规划和地下市政设施的专项规划

随着武汉市地铁2号线的开工建设和王家墩中央商务区的启动施工，武汉市地下空间开发利用进入到一个前所未有的大规模开发阶段。然而武汉市目前还缺乏一套地下空间开发利用的专门规划，这方面的工作已刻不容缓，应尽快编制武汉市地下空间的总体规划和重点地区的控制性详细规划，对城市未来地下空间的建设工作进行指导，规范城市地下空间开发利用行为。

由于以地下共同沟、地下物流系统、地下变电站为代表的地下市政设施与城市“两型社会”的发展要求密切相关，需求动力大，其发展潜力将超过地下快速路、地铁等类型的地下空间开发。因此，应关注此类地下功能设施的发展趋势，目前国内已有一些成功的案例，如上海浦东新区张杨路、松江新城、嘉定区安亭新镇和北京中关村西区的地下共同沟系统。建议武汉市提前对这类地下市政设施做专项规划。

3.1.2 着眼全局，科学规划

武汉市地下空间开发利用应与城市发展战略相协调，科学规划，长远打算。从前瞻性的角度出发，前期以开发地下交通、一般市政设施空间为主，同时保护深层地下空间资源，为未来大规模开发利用地下空间创造有利条件。

根据武汉市城市总体规划中的圈层式、组团式布局，武汉市地下空间的开发应遵循“点、线、面”的思路，优先开发中央活动区(如商业区、行政区、居住区等)的地下空间和建设城市轨道交通，由点到线、由线及面向整个城市展开，形成以地下交通为骨架、以中央活动区为节点的多功能地下空间综合网络体系。

3.1.3 突出重点，分步实施

武汉市地下空间的开发利用应重点突出、分步实施。在地质条件允许的区域重点发展，其他区域满足配套需要，突出城市重点区域以及交通枢纽点的地下空间开发利用。注重地下空间开发的层次性、设施的安全便利性、功能的兼容性和人防项目使用的有效性。

在竖向层次规划方面，近期主要开发利用浅层地下空间(地下30米以上)，目标是提高土地利用效率、扩大城市空间容量、缓解城市矛盾;中期开发利用中层地下空间(地下30——50米)，以提高城市生活质量和改善城市环境质量为主要目标;远期开发利用深层地下空间(地下50——100米)，以实现城市可持续发展、建立城市安全保障体系为最终目标。

3.1.4 利用现状，整合体系

当前武汉市地下空间开发利用的早期工作是整合现状地下空间，提高其连通性、兼容性和功能性，形成网络，同时加强对未开发利用的地下空间资源的保护。

在城市建成区，地下空间的开发利用必须同地面建设有机结合;在城市新建区，应将地下空间与地上空间作为一个整体来规划，提高城市空间利用的集约化和综合化。

3.2 武汉市地下空间开发利用的制度建设建议

3.2.1 整合政府资源，成立专门的地下空间管理机构

政府作为地下空间开发利用的主导者，应发挥宏观指导、推动保障、组织协调和监督管理的职责。建议组建武汉市地下空间综合管理领导小组，由市政府主要负责人担任组长，市发改委、财政、建设、规划、国土、房地产、交通、民防、公安、消防、市政、地质、电力、供水、燃气等部门负责人担任成员，负责审议武汉市地下空间的政策制定、规划和开发战略等重大事宜。

在实施初期，建议在武汉市民防办公室下设立武汉市地下空间综合管理领导小组办公室，统一协调武汉市地下空间开发利用的具体事宜。待条件成熟时，综合武汉市其他部门的职能，设立武汉市地下空间管理办公室，作为武汉市地下空间开发利用的主管部门，具体负责地下空间开发利用的政策、规划、投融资、建设和运营等方面的综合管理工作。

3.2.2 加快制定地方性政策法规，规范地下空间开发利用行为

城市地下空间开发利用必须实施法制化管理，武汉市地下空间开发利用的推进工作，不能坐等国家层面立法的完善。建议在符合上位法的精神下，先制定地方政府规章——《武汉市地下空间开发利用管理办法》，大胆进行管理制度的改革，规范地下空间开发利用行为，待条件成熟后再制定地方性法规。

《管理办法》应该体现出武汉市地下空间开发利用管理的全过程(内容要涉及规划、投融资、建设和运营等方面)和实施的全方位(体现出政策的引导、保障、激励和监督作用)。同时，应该抓住《物权法》实施的契机，推动武汉市地下空间使用权和地下空间设施产权的确权、登记、发证与管理等相关法规的制定。地方性政策法规如何与国家现行法律相衔接，是目前的研究难点，建议武汉市积极开展地下空间相关立法课题的研究。

3.3 武汉市地下空间开发利用的运作模式建议

3.3.1 实行“投资、建设、运营、监管”四分开，形成地下空间开发利用的产业链

鉴于目前武汉市地下空间大规模开发正处于起步阶段，建设项目主要是具有公益特征的地下基础设施及兼顾人防的地下工程。为了增进开发效率、加强监管，建议将武汉市公共地下空间项目的投融资、建设、运营三项基本活动分开，分别由独立的投融资主体、建设主体和运营主体来承担，由政府设立的专门机构——武汉市地下空间管理办公室对地下空间开发利用行为实施监督、协调和管理。

在武汉市公共地下空间的投融资方面，建议由武汉国资经营公司和武汉城投集团公司出资组建武汉市地下空间投资有限公司，在政府资金、政策支持下负责行使武汉市公共地下空间开发利用的投融资职能和地下空间资源的储备。

在武汉市公共地下空间的建设、运营方面，建议由武汉地铁集团公司、武汉市政建设集团公司和武汉人防工程公司组建武汉市地下空间建设管理有限公司和武汉市地下空间运营管理有限公司。

通过培育大型的、专业的地下空间开发与运营龙头企业，发展一批与地下空间开发相关的生产与研发企业(如工程安装、装备制造、安全技术等企业)，形成武汉市地下空间开发利用的产业链。

3.3.2 引入PPP模式，形成政府监管下的市场化运作机制

在世界很多城市地下空间开发利用的初期，政府的国有化开发模式发挥着主要作用，如纽约、柏林、莫斯科、汉城等城市的地铁。但随着地下空间的大规模开发，这种开发模式暴露出许多问题，已无法满足城市建设高速发展的需要。20世纪80年代初，英国率先在西方国家开展了一系列私有化的改革，并将私有化推向许多地下空间项目，如英法海峡隧道重组融资、伦敦地铁PPP合约等。

PPP(Public-Private-Partnership)是一种“公私合作”的模式，指为了完成某些具有公共性的基础设施项目的建设与运营，政府与私人机构通过合约明确双方的权利和义务，达成合作伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。它否认了传统的“政府万能”的思想，提出了“有限政府”的概念。它强调政府提供不等同于政府直接提供，政府可以通过招投标方式，对私人部门进行激励和约束，达到间接提供公共物品的目的，用市场机制弥补“政府失灵”。

武汉市地下空间的开发利用要摆脱以往单靠政府投资的模式，逐渐向政府主导、多主体投资、多渠道融资的方向转变。以武汉市地下空间投资有限公司为投融资平台，引进各类社会投资者的资金和技术，组建各种地下空间项目公司，推进投资主体的多元化。政府与项目公司签订特许经营协议，按照地下空间项目的质量、安全、效率等指标，对项目公司进行考核并实施监管。而项目公司通过招投标的方式与建设公司、运营公司形成委托与被委托的契约关系。PPP模式可以被广泛地应用于地下基础设施项目的开发中，如绝大多数的地下交通、地下共同沟、地下变电站、地下垃圾处理厂等项目。

［1］ 佚名.广州单位建设用地GDP五年翻一番位居全国第三［EB/OL］.［2009-05-25］.http：//news.xinhuanet.com

［2］ 喻燕，卢新海.建设用地对二三产业增长贡献定量研究——武汉实证［J］.地域研究与开发，2010，29(3)：124-128.

［3］ 佚名.如不调控，10年内武汉车辆要增两倍［N］.长江商报，2011-11-18(5).

［4］ 佚名.倾盆大雨浇出城市建设弊病［N］.长江日报，2011-06-24(20).

［5］ 佚名.华润武汉新楼盘影响地铁隧道挖掘面临拆 迁［EB/OL］.［2010-07-07］.http：//house.people.com.cn

［6］ 戴劲松，苏晓洲，晏国政.中国式“地陷”恐慌［J］.瞭望，2010(39)：8-9.