农民日常生活视野中的户籍制度改革及启示——遵义市户籍制度改革调查

◎ 高 刚

户籍制度与农民的日常生活

户籍制度是国家对公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策，其特点是根据地域和家庭成员关系将户籍属性区分为农业户口和非农业户口。户籍制度最初承担着保障公共安全和维护社会稳定的功能。随着实践的发展，户籍被赋予政治、社会和经济功能且在不断被强化。以户籍为依据，城镇居民在购粮、入学、养老、低保、就业、抚恤、退伍士兵安置、事故死亡赔偿、安置补偿等方面明显优于农业户口人员，这成为广大农民日常生活中对城市居民羡慕的重要理由而对因户籍所带来的差异产生着深刻记忆。

以户籍制度为核心的城乡二元体制，造成了中国城乡发展的严重失衡，影响着中国经济进一步的可持续发展。因此，改革户籍制度，统一户籍管理成为社会各界关注的焦点。在实践层面，各地也在开展着户籍制度的改革试验。在广州，“农民工积满60分就可以申请入户”；在成都，推行以“城乡自由迁徙”、“统一的户籍管理制度”、“统一的住房保障制度”等为核心内容的改革试验。户籍制度改革在实践中不断破冰前行，这种应“时代呼唤”而产生的改革，应该受到农民的普遍欢迎，但实践却告诉我们，农民似乎不是特别买账。一份针对唐山市农村籍常住人口转户意愿的调查显示，有意转为城市户籍人口的农民仅占总数的7.9%，也就是说，有92.1%的农村籍人口对转为城市户籍表示反对或者心存顾虑。想当然的户籍制度改革不一定能使农民获益，甚至有可能起反作用。

变为城市居民，曾经是农民孜孜以求的目标，有机会变居民了，农民却并不显得那么兴奋。对农民而言，怎样做才有好处是有其自己平衡账的。抛开“从上向下”和“从外到内”的传统思路，本文以遵义市户籍制度改革为例，从农民日常生活视野中思考户籍制度改革，进而得出相应的政策启示。

户改制度设计：整村就地转户与“骑双头马”

（一）遵义市城乡统筹发展改革试验的总体设想

早在2005年，遵义市相关区县就开展了“村居改造”试验工作，开始了对户籍制度改革的探索。2008年12月26日，遵义出台关于统筹城乡经济社会发展、促进城乡一体化试验试点的指导意见，决定在全市范围内开展城乡一体化试验试点工作，探索破解城乡二元结构、缩小城乡差距、形成城乡经济社会发展一体化新格局的有效途径。试验试点确立了“七大统筹”目标（即统筹城乡规划、产业发展、基础设施建设、劳动就业、社会保障、社会事业发展、社会管理）和“六大制度创新”任务（即创新农村土地管理制度、城乡户籍制度、农村宅基地和房屋产权管理制度、基层行政管理体制、城乡公共财政制度、农村金融服务）；以部分县、区（市）及其所在地和基础好、产业突出、综合实力较强的重点镇为试验主体，确定了不同类型的四个县（区、市）及四个重点镇(红花岗区的长征镇，汇川区的董公寺镇，遵义县的龙坑镇，仁怀市的茅台镇)，加上“国家及湄潭试验区”四县五镇（湄潭县的黄家坝镇和湄江镇，余庆县的松烟镇，凤冈县的龙泉镇，绥阳县的蒲场镇)，一共八县九镇作为试点，以农村土地管理制度和城乡户籍制度改革为突破口，统筹城乡规划与产业布局、基础设施建设与公共服务，配套推进城乡劳动就业、社会保障、农村金融、公共财政等制度和社会管理体制改革，探索构建工业反哺农业、城市支持农村的长效机制，为全面促进城乡一体化探路子、作示范。

（二）户改方式以“整村就地转户”为主要特征

根据遵义市委政府的统筹安排，汇川区董公寺镇、遵义县龙坑镇和湄潭试验区松烟镇分别进行了户籍制度改革试验。三地主要做法是确定试点试验村，深入村社，对户改工作的政策、意义进行宣讲，化解农户对户改的疑惑和顾虑，争取广泛支持。然后由村民组统一将户口簿上缴到村委会，村委会上报派出所实施户改，凡户口簿内容无增减项目的，不需更换，直接在首页加盖“居民户口”专用章，对18周岁以上从事农业生产的人员，在《居民户口簿》职业栏加盖“农业劳动者”印章，一元化户口登记结束后，将数据库中户口性质统一修改为“居民户口”，进而在户口登记意义实现“整村就地转户”。

（三）户改利益统筹实行“骑双头马”政策

为了刺激农民户改积极性，户改对隐藏在户口背后的利益统筹实行了“骑双头马”政策（既能享受城市居民福利待遇，又不损失农民户口的各种福利，执行双重标准）。在社会保障方面：现国家已启动农村养老保险试点，户籍改革完成后，转户“新居民”继续享受农村养老保险，尤其是年满60周岁以上的老年人继续享受不交纳保费即领取养老保险金待遇。户改“新居民”按照城镇居民基本医疗保险费每人80元的标准参加医疗保险，多出新农合标准的部分由政府承担。户籍改革完成后，原享受农村村民最低生活保障待遇的村民，立即转为城市居民最低生活保障待遇。在军人抚恤优待和退伍士兵安置方面则按照城镇居民标准执行。在土地承包方面：户籍改革完成“农民”转“城镇居民”后，现有村民使用的承包地、自留地、承包林、自有林无论有无承包证，继续属于原村民所有。未被征用完土地的原村民，继续享受农民宅基地政策。在惠农政策方面：户籍改革后原村民继续享受退耕还林、风景林补助和粮种补贴、农业综合直补等相关补贴；国家实施的家电、农机、建材下乡优惠补贴，户籍改革后的原村民继续享受。

户改实践与农民日常生活判断

（一）“制度很美好，现实却残酷”

日常生活是由一个个活生生的生活案例构成的，农民对制度的判断也主要由与该制度相关的一系列生活事例或经验组成。以统筹城乡义务教育为例，户改方案明确规定：户籍改革后，学生入学仍按就近原则，实行就近入学；农转非居民孩子入学仍享受国家的“两免一补”政策。政策虽然这样规定，但学校却不一定买账。部分城市学校怕收进农村学生后影响学校的整体教学质量，便以学生招满为由拒绝接收农村孩子；有的学校甚至划片招生，以此拒绝招收农转非居民的学生。

农民在实践中的遭遇，就会不断地在日常生活中相互诉说，“张三户改后送孩子上学仍然遭到了学校拒绝”。这种相互的诉说构成了农民的实践知识，这将为农民展开以后的生活或对某项制度进行评价的判断依据，让他们知道“应该怎样做”才不至于使利益受损。在另外一个层面，制度规定了户改后子女上学实行就近入学原则，遵义市展开的户籍制度改革试验，主要是以“村”为单位进行的，这种方式可归纳为“整村就地转户”。 也就是说，户改除了在农民户口簿首页上加盖了一个“居民户口”和在年满18周岁仍然种地者的职业栏内加盖“农业从业人员”印章外，农转非居民在居住地域上并没有发生任何改变，根据就近入学原则，他们的子女也只能在当地学校读书，并不能享受到城区的优质教育。这种局面只会给农民形成这样的印象：“改不改还不都一样，懒得瞎折腾”。

（二）户改得失：农民的平衡账

最近几年，中央为了改善农民生活状况，缩小城乡发展差距，实行了“工业反哺农业，城市支持农村”的总体性战略，有效地改善了农民的生产生活条件，提高了农民的福利待遇。从目前城乡居民福利待遇的差异看，农民所能享受的各种福利和补贴甚至超过城市居民。政府为了推动改革的顺利开展，提高农民参与户籍制度改革的积极性，针对城乡居民福利待遇的差异，对农改居农民实行“骑双头马”政策。农民在户籍制度改革中的利益获得与潜在风险如下图所示。

参与户籍制度改革，可以获得骑“双头马”政策所带来的双重福利。然而，户改政策却又同时规定：“实行户籍统一登记后，计划生育、社会保障、子女就学等方面的相关政策实行五年过渡期”，也就是说，5年后转户居民将不再享受以前农民户口的政策性权益。这对农民来说无疑是制度性福利的损失。另外，户籍制度改革虽然规定户改后农民依然享受土地承包权，但是对农民进城后的土地推出机制和利益获取方式却没有明确规定，使得农民产生怕户改后失去土地的顾虑。

（三）“家在农村务工在外：一种风险分担机制”

对农民而言，想流动到哪儿并不再受户口的限制。如果转为居民户口仍然只能生活在农村，是没有任何意义的。那么，农民转户最大的吸引力就是希望能在城市工作生活并平等享受城市的公共服务。

正如前文所提到的，针对唐山市城镇农村籍常住人口的调查显示，仅有7.9%的人愿意转为城市居民户口。近92.1%的农民不愿转户或对转户心存顾虑，主要在于农村进城人口不具备一定的经济条件和能力。由于受技能水平的限制，农民工作往往是环境差、工作累、收入低的行业，不稳定的工作和有限的收入，使其根本无力承担城市高昂的生活成本。生活是具体的，在农民看来，把根扎在农村，如果在城市实在呆不下去，至少还有农村老家可以回，农村老家，始终是农民工无法取代的避风港，是他们的根。如果转为城市居民户口而把整个家庭都迁到城市，所带来的生活成本是农民所无法支付的，而且还会损失农村老家所创造的部分收入，这将给举家迁入城市的家庭带来巨大风险。

户改启示及相关政策建议

（一）公共服务的延伸比居民身份的获得更重要

遵义市户籍制度改革在农民看来并没有使他们的日常生活产生任何实质性的变化：仍然居住在以前的地方、孩子上学依然是以前的学校、农民从事的职业仍然没有任何变化，即使在城市周边，道路依然泥泞不堪。至于政府承诺的“骑双头马”政策，部分政策由于受政府财力的限制并没有真正落实。因此，当地农民对户籍制度改革并不积极甚至有抵触情绪，政府在收集农民户口簿过程中，不得不通过“熟人关系”去给农民做大量思想工作。

就目前的形式看，如果仅仅从统筹城乡户口背后所蕴含的福利这个层面展开户籍制度改革，对农民而言显然是没有任何意义的，因为现在农民户口的福利要优于城市居民户口。另外，改革试验的试点乡镇规定：满足一定条件可在试点乡镇落户，成为本乡镇居民。显然，在乡镇落户，对需要迁徙的农民也没有任何吸引力。如果片面的强调户籍制度的统筹，反而会造成农民利益的损失。因此，政府公共服务的延伸比居民身份的获得更重要。比如，完善农村基础设施，使农民在农村也能享受到较好的发展条件，进而让农民消除城乡差别的心理鸿沟；发展农村基础教育和农民职业技能培训，让农民有能力并有意愿在城市生活，这些都将是户籍制度改革顺利展开的前提条件。

（二）妥善处理农民土地权是户籍制度改革的核心问题

除了农民户口背后所蕴含的制度优势，土地权益的保护无疑是户籍制度改革中农民最纠结的一个问题。户籍制度的改革，不是单纯的农业户口变居民，而且是一个涉及到土地、住房、社保、教育、卫生等方面的综合配套机制的系统性改革，核心是要处理好农民的土地权问题。在《中共遵义市委关于统筹城乡经济社会发展，促进城乡一体化试验试点的指导意见》中，政府注意到了推动城乡经济社会协调发展需要实现“七大统筹”目标和“六大制度创新”任务。总体上看，思路明显是系统配套的。但在具体改革试验中，却把“六大制度创新”的试验任务分别交给不同的试验点，在具体试验乡镇，又把所领衔的改革任务分别在具体行政村进行落实。如汇川区董公寺镇主要负责“农村宅基地和房屋产权管理、农村土地管理制度、城乡户籍制度、行政管理体制改革”四个方面的改革，其中，户籍制度改革在沿红和建国两村进行，而宅基地流转改革主要在烂田村进行试点，其他乡镇改革试验的情况大体上也如此。也就是说，遵义市户籍制度改革的实施是不配套的，特别是户籍制度改革与产权制度改革没有统筹好。相关制度虽然规定：户籍改革后，农村居住的居民原享受的第二轮土地承包政策不变；从农村迁入城镇居住的居民，按照国家土地承包法的规定执行，尊重本人意愿，可保留其土地承包经营权，也可按照“依法、自愿、有偿”的原则流转；农民自愿放弃土地承包经营权，由所在集体经济组织收回其承包经营的土地；如此规定显然过于笼统而不具操作性，无法切实保障农民的土地权益，故而改革试验遭到了农民的冷遇。

对于与户籍制度改革相配套的土地制度改革，需要注意如下问题。首先，对农民所承包的土地进行确权颁证，允许农民持承包经营权证进城并建立土地承包经营权的流转机制，让农民进城不失利。对于农民所在村的集体资产问题，可将集体资产分为集体股和个人股进行量化并固化，今后不因户籍关系的变动而发生变化，即：“生不增，死不减”，并在此基础上，按照《公司法》组建村级集体资产管理公司，规范集体资产的管理和运作。其次，户籍制度改革后，要真正实现城乡间的同地同价，征地中农村房屋补偿安置不再按照人员身份进行，而是与城镇房屋拆迁补偿办法接轨，按照产权和实际价值进行经济或房屋补偿。并且补偿费不再分土地补偿费和安置补助费，而采用征地区片综合补偿价，补偿款直接支付给失去土地承包权的农户而不再通过农村集体经济组织后再分配给农民。第三，对农村宅基地进行确权颁证，规范流转市场和法律，允许自由流转，让进城人员通过房屋流转实现宅基地有偿退出，获取进城所必须的资金支持。

（三）农民期待不受地域限制的户籍制度

尽管户籍制度已经没有了对农民自由流动的限制作用，然而，当他们“自由地”进入某一大城市务工后，所面临的日常生活却是很不自由的：孩子上学很难进入当地公立学校而只能在教学质量差条件差的民工子弟学校就读；看病只能自费而在农村老家购买的新型农村合作医疗基本用不上；就业很难享受到与城市市民一样的服务而只能选择脏苦累的工作，等等。对于不流动只生活在农村老家的农民，户籍制度对他们而言更大的意义在于对土地的留守和作为享受中央惠农政策温暖阳光的依据。然而对于流动在外的农民，户籍制度对他们日常生活的约束仍然是明显的，问题恰恰在于，像在遵义这样的西部欠发达地区，跨省流动是农民外出务工的主要特征。以该市汇川区为例，现在汇川区跨省转移就业人数占已转移就业人数的60.2%，其中转移到东部沿海地区的上海、江苏、浙江、广东、福建等省（市）就业的占跨省转移就业人数的85.2%；在遵义市和贵州省其他地区(州、市）县内就业，就业比重占已转移就业人数的39.8%。

遵义市的户籍制度改革，只能在本乡镇范围内实现农转居民，这样的改革与农民的需求是不匹配的，因为对他们跨省流动并享受相应的公共服务没有任何作用。户籍制度的统筹，农民期待的是不管走到哪儿，都是中华人民共和国公民，能享受与当地人一样的公共服务。显然，这样的户籍制度，也就不是遵义一个市级政府所能统筹的。换句话说，户籍制度改革属于顶层设计的范畴。中央政府应及时总结各地户改的经验教训及农民本身的实际需求，在推动城乡基本公共服务均等化、抹平城乡户籍利益差异鸿沟的基础上，规范进城农民承包地和宅基地处置办法并探索实行农地退出机制与城市用地在省际之间的增减挂钩，增加流入地接纳农民入户的积极性，进而推动在全国层面的户籍制度改革。