加快城镇化步伐的可贵探索——苏州科赛集团开展城镇运营情况调查

◎ 江苏省政府研究室调研组

城镇化是现代化的重要内容。如何在新的形势下，积极稳妥推进城镇化，既是当前扩大内需的一项紧迫工作，也是改善民生的一项长期历史任务。苏州科赛集团早在新世纪之初就将经营城市的理念用于城镇开发，把城镇开发作为企业核心产业，积极参与当地的城镇化和新农村建设，在城镇运营领域探索出一条以人为本、政府满意、农民受惠、企业获益、社会发展的城镇化建设新路。

科赛集团的城镇运营实现“四大跨越”

城镇运营是在小城镇和新农村建设过程中，以城镇开发为对象，政府部门为主导，企业为经营主体，利用市场化运作的手段，对构成城镇空间的载体及其构成城镇的资源进行重组、集聚、运营，从而推进城镇化的一个动态发展过程。科赛集团在城镇运营的创新和实践中，成功建设了湖南张家界“桑植新城”、江西资溪县“城西新区暨一河两岸工程”、广西桂林高新区“英才科技园”、桂林平乐县南洲新区、江苏南京首个省级乡村旅游示范村——前石塘村、桂林动漫戏曲文化产业园等十多个项目，已完成投资总额达80多亿元，带动了地方城镇经济的发展和居民生活水平的提高，实现了“四大跨越”。

（一）实现城镇建设由“圈地造城”到城镇运营的跨越。

在城镇化的推进过程中，有的地方走进了“圈地扩城”、“自我造城”的误区，摆脱不了剥夺农民、牺牲农业、破坏生态环境的传统城镇化老路。还有些基层政府不顾一切搞“三集中”，往往得了政绩、失了民心、背了债务、害了后任。如何突破传统，开辟城镇化新路，成为地方经济社会发展的关键。科赛集团率先提出了“城镇运营”的口号，与国家级贫困县桑植县合作开发建设“桑植新城”，在全国率先践行了一条党中央、国务院所倡导的“在政府引导下，充分运用市场机制，主要依靠社会资金建设小城镇的新路子”。经过几年的努力，科赛集团将原来的一片荒地建成了现代化生态新城区，从而打破了原有的城镇布局单一、城市功能不完善的格局，提升了桑植县城的城市品味，改善了桑植的人居环境和投资环境，带动了一系列相关产业和社区服务业发展，增加城镇人口近万人，大大加快了城镇化进程。科赛集团的实践证明，城镇化必须走中国特色之路，在机制上既不能走完全靠政府力量的老路，也不能照搬外国模式，只能选择由“政府主导、市场推动、民营促进”相结合的方式。这不仅是政府职能转变的需要，也是市场经济发展的需要，同时也可以避免政府背上巨额不良债务。正是在这种思想的指导下，苏州科赛集团逐渐形成了系统的城镇化建设理论与富有成效的城镇运营模式。

（二）实现经营目标由单纯企业获利到多方共赢的跨越。

企业作为社会成员，除了利润最大化外，还应当承担一定的社会责任。科赛集团不仅把企业利润作为经营目标，为股东和员工创造价值，而且把发展地方经济、营造良好环境也作为企业的经营目标，努力为社会创造价值，实现了地方发展与企业利润的双重效应：一是地方得发展。科赛集团通过整合资源，建设和改造新城区，拉动了固定资产投资，改善了投资环境，在实现土地和房产增值的同时带动了地方发展。如资溪县“城西新区”和“一河两岸”工程的开发，为资溪的招商引资、民营经济发展、工业化和农业产业化奠定坚实基础，为资溪的发展引进了资金、人才、技术和新理念，增加了资溪的人流、物流和信息流，有效拉动了资溪县域经济的蓬勃发展，使3万多人口的偏僻小城发生了翻天覆地的变化。近几年，全县GDP年均增长20%；固定资产投资年均增长40%；财政总收入年均增长40%，在全省排位前移三位。二是企业得效益。10多年来，科赛集团不仅有力地推动了当地的城镇建设和经济发展，企业自身也取得了明显的经济效益，不断发展壮大，由原来单一的苏州大江公司发展为遍布五省市、下属十多家控股、参股企业的集团公司，总资产达到22亿元，成为以城镇运营为特色的中国知名企业。

（三）实现市民化由虚到实的跨越。

城镇运营的核心价值就在于能改变农民的生活方式、生存环境，变农村为社区、变农民为市民、变贫穷为富有。科赛集团通过城镇运营，使市民化不再停留在农民身份的转化上，而是将区域的开发与农民向市民的转化通盘考虑，对农村居民当前的生活保障、就业发展进行统筹安排，化解了农民的后顾之忧，避免了“三无”农民（种地无田、就业无岗、社保无份）等社会问题，真正维护和发展了农民利益，让农村居民在城镇化过程中得到了实惠。如在南京前石塘村的项目运作中，科赛一方面利用土地征用补偿金等为村民统一办理了社保，另一方面积极打造旅游景点和旅游文化，为村民培训旅游服务技能，帮助农民开设“农家乐”等项目，成功导入并孵化旅游产业，把农民从传统的务农逐步转移到经商、种植兼顾上来，从第一产业转变为第三产业的主力军，真正从土地束缚中解放出来，成为颇具城镇意识的新型农民。仅一年多，前石塘村“农家乐”从最初的8户增加到37户，目前已达到233户。一些“农家乐”经营者高兴地反映，现在他们一个月的收入等于过去一年的收入，最多的年收入达到20多万元。前石塘村正从一个偏僻贫困的小山村发展成为远近闻名的农家乐景区，并一举成为全国休闲农业示范村和江苏省十二五“美好城乡建设行动”启动仪式举办地。据不完全统计，最近一年多来，来前石塘村考察的有关省、市、县党政领导就有167批次，逾2000人。此外，科赛集团在资溪县城镇开发过程中，按照国家有关政策精神采取了村民整建制加入企业的方式，这种方式充分考虑了村民成为非农人口后就业发展、融入都市的现实需要，使村民在获得较高的补偿之外，通过居民管委会获得了企业化管理和社区化安置，有利于村民真正迅速向现代化城市市民的转化。

（四）实现企业由地产开发商到城镇化的战略投资商、发展创意商、生态环境保护商跨越。

科赛集团从事的城镇运营绝不是单纯征用土地实施开发，不是为了短期利益，而是制定长远发展计划，从人口、产业、城市功能、城市建设、地产开发等多条脉络进行综合考虑，将土地获取与村民安置、区域经济、社会管理、环境改善统一解决；同时，通过连片开发建立起完善的配套服务设施，提升了区域经济和社会发展水平，实现区域环境的积极保护和提升，经济上有效控制了开发成本，获取了适宜的经济效益，实现社会效益、环境效益和经济效益的和谐统一。在南京横溪街道前石塘村的“乡村旅游”项目，科赛坚持生态环境保护优先，以新农村建设为主题，乡村旅游为主线，先后投资数千万元统筹规划建设前石塘村的水系、道路等基础设施，将100多户农舍统一改造成粉墙黛瓦马头墙的徽派风格，还新建了九龙潭观景台、问竹潭、双子亭等一批新景点，全村实现“水、电、路”相统一，“建筑、绿化、环保”相协调，被评为“江苏省康居示范村”、“江苏最具魅力休闲乡村”。随着石塘竹海景区的后续工程项目的实施，石塘农民子子孙孙将永续共享开发的经济效益、环境效益。因此，科赛集团是城镇化战略投资商、生态环境的保护商，不是纯粹的房地产开发商。此外，科赛集团也是城镇化发展的创意商。该集团先后为平乐县编撰了区域经济发展研究与策划，为桂林高新区编撰了产业发展研究与策划及建设现代科技新城的研究与策划等。这些研究与策划为当地发展提供了宝贵的可操作性创意，使昔日无人问津的山沟沟，成了招商引资的香饽饽，展开了腾飞的翅膀。

科赛集团的城镇运营模式

面对新一轮的城镇发展机遇，作为城镇运营的先行者，科赛集团经过十多年的探索与实践，为更多的地方政府推进城镇化进程，为更多的企业参与城镇化建设，提供了可供借鉴的先进理念和运营模式。

（一）以科学规划为前提，推动城镇运营持续发展。

城镇发展规划是城镇运营成功的必备要素。科赛集团从一开始就充分认识到科学规划对于城镇运营的重要性，力求最大限度地集聚资源，最优化地配置资源，最有效地转化资源，从而提高区域经济竞争力。为此，科赛集团一方面积极打造一支策划团队，在不断提升企业自身团队策划水平的同时，积极引进专家团队，邀请清华、复旦、苏大等高校的专家教授以及有名望的一些民间人士加盟科赛，使科赛具备了城镇科学规划和运营的人力资源优势。另一方面，形成了一套科学规范的制度。每承接一个项目，先由集团“区域经济研究所”牵头，成立策划小组，分工协作。然后深入实地考察调研，广泛搜集和掌握各种原始资料，与政府和有关部门深度对接，明确政府需求。再与专家顾问团队一起，开展头脑风暴，广开思路，集思广益，诱发优秀创意。最后做出符合实际的战略定位和优秀策划。科赛承接的项目，如桂林的英才园、张家界的桑植新城和南京的前石塘村等，目前大多数已发展成为当地城镇化的标杆，成为一道美丽的风景和人们的骄傲。

（二）以资源优化整合为核心，增强城镇运营综合发展能力。

城镇运营关键在于城镇和农村各方资源的重新整合。科赛集团作为城镇运营商，既是投资者，又是资源的组织者和优化配置者，其核心竞争力就是强大的资源整合能力。该集团以资源整合为项目运作的核心任务，首先把城镇化资源划分为6种（如下图所示）：

一是政府资源，包括土地资源和政策资源；二是人力资源，包括专家、咨询机构、战略合作伙伴和管理团队；三是金融资源，包括银行、基金公司和社会其他资本；四是规划与设计资源：五是二级开发商资源，包括基础设施开发商、住宅建设开发商、商业地产开发商和城市营销商；六是文化资源，包括历史文物、文学艺术和民俗风情等。再对各类城镇资源进行筛选、评估、论证和可行性分析。其次，在政府的宏观指导下，根据项目的要求，以土地资源和政策资源为基础，通过科赛的“桥梁”作用和市场化运作，将上述六种资源进行重新集聚整合，从而帮助政府调整城镇经济结构和空间结构，充实城镇的文化内涵，全方位投资城镇公共基础设施和城镇服务管理体系建设。并融合下游资源，为二级开发商提供包括融资指导、统一规划、统一品牌、统一营销等服务，全方位改写城镇生活方式、空间布局、组织形态、生态环境和人文环境。通过城镇运营，把城乡的自然资源和精神资源有效推向市场，提高城镇综合竞争力，增加城镇财富，提升城乡居民生活质量和幸福感。

（三）以产业投资为基础，支撑城镇运营健康发展。

产业是城镇化的根本，城镇运营同样必须有产业的支撑，否则，城镇化就成了城镇的“空壳”化。科赛集团作为城镇运营商，既是城镇定位和策划的创意人，又是经济发展和产业布局的谋划者，因此，能够将产业的导入与城乡建设紧密结合起来，统筹考虑城乡建设与产业布局的关系，发展符合本地实际的特色产业，实现城乡建设和产业导入之间的良性互动与和谐发展。通过对产业的导入、试验、培训、升级，建立政策、融资、法律和市场推广等方面的支持与服务系统，扩大现代化、规模化生产，确保产业不断发展。

（四）以投资联盟为保障，破解城镇运营资金不足难题。

城镇开发是一项投资巨大、回报周期长的事业，仅依靠科赛集团一家是无法完成这个宏伟目标的。作为战略投资商，科赛集团凭借广泛的人脉关系，以商招商，在浙江、江苏、上海、广西等地，邀请专业的民营企业加盟，形成以科赛为龙头的比较稳定的“企业投资大联盟”。同时凭借娴熟的资本运作经验，科赛与民间投资团体、个人以及国内外多家投资公司、担保公司均保持长期密切的合作关系，搭建了城镇运营项目的投融资平台和运作平台，并实施专业化、集约化、标准化、规范化、市场化管理，把民间的企业资金和社会闲散资金引入城镇运营，既解决了城镇化建设中资金不足的矛盾，也为民间富余、闲散资金找到生财之道。在牡丹江，科赛集团与合作伙伴共同投资开发了东北亚最大的城乡一体化综合开发项目——“阳明新城”，项目占地27平方公里，投资规模达328亿元，计划用5年到10年的时间，打造一个以阳明现代服务业示范区、阳明现代产业区和牡丹江国际商贸城“两区一城”互动发展、相互促进的城市副中心。项目建成后，预计新增就业岗位5.8万个，年GDP达250亿元，税收约40亿元，相当于2010年的牡丹江四个城区总量的三倍。

（五）以市场化运作为手段，促进城镇运营造福一方百姓。

以市场化推进城镇建设资源的最优配置是城镇化的有效手段。科赛集团在政府主导下，从规划一开始就全过程参与小城镇或新农村的规划设计、产业布局、项目建设等各个方面，实行全过程的市场化和全方位的市场化，摒弃了非市场化手段和半市场化手段推进城镇建设的做法。原有的非市场化手段是由政府部门举债建城，对各种基础设施建设大包大揽，这不仅加大了财政债务风险，而且带来若干负面效应，容易出现违章收费、违法集资的乱象。半市场化的手段则是由政府负责规划设计、产业布局、征地拆迁等事项，具体工程项目由中标的房地产公司来负责推进的做法。这种做法在经济发达地区较为普遍，不乏成功者。但是这种做法容易导致规划设计与项目建设脱节，市场作用没有得到充分发挥。科赛的实践证明，城镇化必须科学解决投资的主体性和商业性问题，正确的投资主体应是企业而不是政府，而投资方式应主要是商业性，而不是行政性、无偿性。政府应充分运用市场经济的手段和机制，以最小的公共财力来启动最多的社会资本参与经营城镇的具体项目运作。小城镇的各类基础设施，包括商品批发零售市场、旅游景点、学校、幼儿园，甚至道路、供电、供水、排污等等，都可由企业来筹资建设。这是实现土地集约利用和低成本城镇扩容的最佳选择。科赛集团董事长江喜科说得好：“城镇化不走市场化就会走进历史博物馆”。在建设社会主义新农村、促进城乡一体化进程中，市场化运作是成功的保证。

借鉴“科赛模式”的几点思考

科赛集团的城镇运营模式是践行科学发展观的最新经验，对全省乃至全国都具有一定的借鉴意义，不仅适用于经济发达地区，更适用于欠发达地区。但是，城镇化建设是一个复杂的系统工程，涉及到土地、资金、产业、环境以及政府关系、“三农”问题等等。江苏省人多地少，区域发展不平衡，要借鉴“科赛模式”，加快城镇化进程，无法回避土地紧缺、征地矛盾、产业发展等突出问题，解决这些问题，需要处理好以下三个方面的关系。

一是处理好城镇运营与耕地保护的关系。当前，土地资源紧缺已经成为江苏省各地发展遇到的普遍问题，城镇运营同样需要占用土地，解决这一矛盾的关键就是土地的集约化利用。土地的集约化利用不但要从局部某个地块的角度来考虑，而且要从系统整体和长远发展的角度来考虑。从城镇运营中人口、产业等生产要素集聚效应来看，城镇运营能更好地集约用地和节约用地，能够提高整体的集约用地水平，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。实践证明，城市建设用地占补平衡，推进土地开发整理和复垦，增加有效耕地面积，实现土地集约化利用等无疑是解决城镇化发展土地紧张的有效途径。若把城镇运营与新农村建设结合起来，在推进工业化和城市化发展的同时，同步推进农业现代化和新农村建设，实现农业的产业化，提高农村土地的利用率和效益，这不仅符合“十二五”规划精神，更有利于争取省里和中央的支持。

二是处理好城镇运营与征地拆迁的关系。城镇运营还包含城市经营者和居住者的良性互动。近年来，随着城镇化进程的加速，越来越多的土地被征用、房屋被拆迁，随之而来的拆迁纠纷也不断增多，严重影响了社会安定与和谐社会的构建。在城镇运营中，如何妥善安置被拆迁群众的住房，解决其就业、社会保障问题，加强村改居后的社区建设和社区管理，是关系城镇运营和谐推进的重大问题。因此，在城镇运营的项目实施过程中，政府和企业要把握好两个核心要素：一是以人为本，和谐拆迁；二是坚持发展成果共享。这既符合城镇运营项目的核心理念，也符合科学发展观的理念，符合政府、企业、老百姓的共同利益。

三是处理好城镇运营与产业发展的关系。从世界城市化发展规律来看，以城镇运营的方式推进城镇化同样需要一定的产业支撑，否则，因产业的缺乏将导致“有城无产”的“空壳城镇化”、失业及区域经济乏力等问题凸现。推广城镇运营模式，政府可借鉴科赛集团的成功经验，充分运用市场经济的手段和机制，以最小的公共财力来启动最多的社会资本参与经营城市的具体项目运作，依靠城镇运营商强大的资源整合能力，在引进一家企业的同时就带来一批企业，形成多个产业，从而规避城镇化发展中出现的有城无产、有产无城的“城市病”，使城镇居民共享城镇化发展的成果，实现城乡经济与社会的全面发展。