国库集中支付方式下的财政资金管理之我见

姜 琳

国库集中支付改革从2003年在气象部门实施以来，经有关方面共同努力，取得了很大的进展，全省8个直属事业单位，11个设区市气象局，83个县（市）气象局，先后实行了国库集中支付与会计集中核算，实施了“前台支付、后台核算”，国库集中支付已经成为财政资金支付的主要模式，在推进财政国库管理制度改革，转变理财观念，加强财务管理，提高资金使用效率等方面发挥了积极的促进作用。

一、实施国库集中支付对财政资金管理的积极意义

（一）改变了财政资金拨付方式，提高了资金运行效率和使用效益，强化了预算管理

国库集中支付制度，国际上称为国库单一账户制度，是市场经济国家预算执行的基本制度。在实施国库集中支付前，我省气象部门各预算单位均分散开设资金账户，这导致一些单位的资金沉淀闲置，一些单位的资金紧张短缺。过长的资金支付中间环节，降低了资金的支付效率。实行国库集中支付以后，预算资金的划拨方式发生了变化，统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系应运而生，资金不再直接划拨给预算单位，而是由一个“额度”来代替，只是在委托代理银行开设零余额账户，财政资金从国库单一账户直接拨付到最终收款人，减少了支出的中间环节，缩短了在途时间。

（二）财政资金运转的透明度增强，实现了有效的财政监督，减少了违法违纪现象

国库集中支付制度改革以来，气象部门认真按照用款计划申请使用财政资金，使资金支付的计划性、科学性和规范性得到加强。财政资金不再通过管理单位和基层单位间层层转拨，而是在国库单一账户体系内封闭运行，通过财政部门及银行的信息网络系统对支付活动进行全过程监控，支付的每一笔资金的金额、付款科目、付款用途等要素都可以进行实时监控，有效防止了挤占、截留、挪用等违纪违法行为的发生，起到了积极促进作用，从而使得国库集中支付成为源头防腐的重要手段。

（三）增强了财务管理观念，提高了会计信息质量，提升了预算单位财务管理水平

实行国库集中支付制度改革，建立国库单一账户体系后，气象部门各预算单位中央财政资金只设有一个零余额账户，财政部门对各单位银行账户实施动态管理，监督账户的开立、变更、撤消等情况，取消了原先上级部门对下级部门拨款权限，上级部门通过审查预算、批复预算、追加预算对下级进行调控，改变了过去上级单位随意调整预算、不能足额拨付下级预算单位财政资金的做法，既保证了部门预算的严肃性，又促进了预算单位转变理财观念，增强管理意识，牢固树立“按预算用款，按计划办事”的意识，不断提高财务管理水平，同时也保证了财务管理职能更好地发挥，加强了部门财务管理在气象部门中的地位和作用。

二、国库集中支付实施过程中财政资金管理上存在的问题

几年来的实施表明，国库集中支付制度改革方向正确、运行平稳、成效显著。但在国库集中支付实施过程中也出现了许多的问题，主要表现在以下几方面。

（一）国库集中支付中相关的监督管理和内部控制不完善

国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单位和代理银行三方，财政部门对于预算单位集中支付特别是授权支付业务的相关监督重点基本上在事后监督，事前、事中监督机制还不够健全。这些问题的发生，反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。

（二）传统财政资金管理的“重分配、轻管理”的现象仍未得到改变

加强预算指标管理是搞好国库集中支付的根本。现阶段不论是财政部门，还是主管部门，都存在“重分配、轻管理”的现象，注重预算指标的分配，一旦预算批复确定后，预算资金的管理监督就松懈了，虽然也一再强调加强资金的使用管理，但从资金的操作规范性和资金使用的效果来看，都不尽人意，每年都会发生大量财政资金违规使用、浪费等一系列问题。一方面，行政事业系统虽已经建立了部门预算的基本框架，但单位预算的编制仍未摆脱“基数法”，使预算定额和支出标准缺乏保证和科学依据，当然，编制出来的部门预算金额也就不够准确，尤其是公用及项目经费难于细化到具体的款项，经费支出后财政部门、主管单位又未对资金使用去向进行跟踪问效；另一方面，预算批复下达较晚，特别是项目经费年度中间追加预算随意性大，不但增加了单位财务部门的工作量，而且造成了财政资金在使用上的混乱。还有一些单位由于担心财政部门会因本年度的资金未使用完而抵顶单位下一年度的经费，年底想方设法采取各种方法支取零余额账户资金，造成了财政资金游离了国库单一账户体系的监督，也由此滋生了腐败。

（三）单位领导对改革不够重视，财务管理制度建设滞后，财务人员业务素质不高

实行国库集中支付制度改革后，气象部门的预算管理、会计核算模式和具体方法及银行账户管理等发生了较大的变化，原有的财务管理制度已不能适应新形势的发展。而目前又未能建立成熟完善的国库支付系统的内部控制管理制度，使得部分预算单位的内部财务管理水平不高，加上现仍有部分预算单位的领导认为国库支付改革后预算资金在运用上的随意性受到限制，使得局部利益受损，对国库支付产生抵触情绪，对国库集中支付的财政资金疏于管理。部分预算单位的财务人员业务素质不高，以前预算单位财务人员主要满足于会计核算工作，只是付付款、记记账，管理意识不强，而现如今，按照国库集中支付要求，预算单位从预算、计划的编制开始，财务人员都要全面参与，因此，在国库集中支付实施过程中，各级财务人员对改革制度的认识、掌握都不够，没有实际操作经验，因此在执行过程中容易出现偏差，使制度不能得到很好的贯彻落实。

三、完善国库集中支付下财政资金管理之对策

（一）转变思想观念，提高对国库集中支付改革的认识

国库集中支付制度是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程，是全面推进财政国库管理制度改革的一项重大举措。因此，要不断更新观念，高度重视，精心组织，在实施过程中，逐步形成适应国库集中支付的管理模式。另外，对所有预算单位首先要做好宣传工作，不断提高单位领导及国库集中支付相关业务人员的道德和业务素质，从思想上转变理财观念，吃透改革精神，着力解决目前改革中出现的各种问题，充分认识到“集中”不是“集权”、“收权”，也不是财政部门与其他部门财权的转移和重新分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，确保国库集中支付各方面工作有条不紊地进行，全面推进国库集中支付改革进程，实现科学理财、精细化管理。

（二）建立健全财政资金支付的跟踪问效机制，完善配套制度和相关管理措施。

积极探索，建立一套行之有效的财政资金支付的跟踪问效机制，动态跟踪、过程介入、及时预警，有效遏制财政资金浪费现象，切实加强财政监督，努力做到“事事有回音、件件有落实”。目前，一些预算单位在当年财政资金预算执行进度与来年预算挂购的预算管理办法下，为了达到用款进度要求，超预算、改变资金用途，挤占，挪作他用的财政支付现象时有发生，为了加快执行进度突击花钱的现象屡屡出现，不但造成财政资金的巨大浪费，而且“小金库”现象又有抬头趋势。

（三）加强财政资金管理的网络信息系统建设，完善信息系统管理体制

要实现国库集中支付下财政资金的安全运行就必须构建一套完善的政府财政管理信息系统，建立健全并严格执行财政资金集中支付业务系统的运行、检查、重要事项备案等各项制度，进一步改进和完善支付软件，扩大系统功能，建立国库集中支付信息平台，加快信息传递，实现信息资源共享，最终实现从“会计电算化”向“会计信息化”的过度，从而达到更加全面、及时、准确的提供预算执行信息的目标，进一步建立国库集中支付外部动态监控机制和资金支付基础性业务监督联动机制，依托一体化网络，全面把握和监督各单位资金流向，在此过程中，动态监控是其中一个不可或缺的关键环节，为了适应财政改革与发展需要，动态监控的视野也得到逐步拓展，可以说，财政资金流向哪里，动态监控就指向哪里，财政部门及单位财务主管部门通过监控系统全面跟踪、实时监控每一笔财政资金支付的详细交易信息，对每笔资金用途的合规性做好事前审核，对资金从国库单一账户及代理银行对预算单位办理资金支付以及是否及时准确地划拨进行事中跟踪，对代理银行零余额账户开展事后定期检查，减少财政支出中存在的违规问题。

（四）增强改革意识，加强业务技能培训，提高财务人员的业务水平

国库集中支付是一项政策性强、涉及面广的新型财政支付制度，传统的会计核算、资金支付方式也随之发生了很大的变化，要适应这项新型的财政管理模式就要求有更多的综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套，为此，我们必须加大对财务人员的宣传与培训力度，加强对财务人员的政治理论和职业道德教育，从思想源头上增强对国库集中支付业务改革的认识及风险意识，强化业务技能培训，加强协调与沟通，深入了解有关的操作程序，及时掌握国库集中支付后出现的新制度、新业务、新方法，在实践中不断积累实务处理的能力和经验，同时加强制度建设，建立起单位财务人员业绩考评机制，每年对各预算单位财务人员进行一次客观、全面的考核，表彰业绩突出者，充分发挥其积极性、使其业务素质不断提高，从而确保国库集中支付资金安全。

国库集中支付制度，是综合财政改革推进的一项重要内容，而如何加强财政资金的管理仍然是当前急需研究的课题之一。因此，只有不断建立健全起财政资金安全使用的保障机制，根据行业自身的特征和独立性，明确方向，加强沟通，在实践工作中不断的探索和积累，前移财政监督关口，防范资金支付风险，才能极大地提高财政资金的运行效率和使用效益