地方政府投融资平台建设中存在的问题、成因及对策

吴金云

近年来，县市级地方政府在财力有限的情况下，成立了以融资为主要经营目的的投融资平台。这些投融资平台大多是以国有土地和政府资产作为抵押，以地方财政收入作为还款来源，向银行贷款融取资金，加大对基础设施建设的投入，在地方建设和经济快速发展方面发挥了积极地推动作用，但在地方政府投融资平台建设中也存在着一些不容忽视的问题，急需规范和解决。

一、地方政府投融资存在的问题

一是融资平台出现错位。县市级区域内，多家投融资平台承担着不同行业和不同层级的投融资职能，既没有确定具体地经营目标和业务范围，也没有确定经营发展模式、融资渠道；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司的总体负债规模没有进行系统全面的计划，造成国有投资公司在实际运作中出现错位现象。

二是举债规模不断膨胀。有些地方“以小财政撬动大城建”，负债规模呈倍增长，负债率远远超过风险控制警戒范围，地方政府偿债能力很大程度上依赖于地方财政收入，一旦发生偿付困难，只能挖东墙补西墙，或者往上一级政府转移。有些地方政府依靠投融资平台渠道融资，转移全部或部分资金，用于其它用途，使得地方政府债务规模不断累积。

三是潜在风险逐渐显现。目前，地方政府融资平台从多家银行获得信贷，出现“多头融资、多头授信”现象，地方政府的总体负债和财政担保承诺错综复杂，形成投资回报和本金回收困难，增加了财政风险。

四是监督管理机制缺失。按照《预算法》规定，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但地方政府以投融资平台等各种名义规避《预算法》的约束，却没有相应的管理制度和管理细则。

二、地方政府投融资存在问题成因分析

一是管理机制不完善。从投融资平台设立情况看，许多地方政府投融资平台设置比较混乱，有的是企业法人，有的则是事业法人和机关法人。特别是一些县市级投融资平台，缺乏严格的管理规范，许多平台的管理人员，大多是由原政府人员担任，缺乏必要的企业经营管理经验及风险意识，因此在投融资的过程中容易发生重大的决策失误。

二是财政体制不适应。在分税制条件下，地方政府承担的各种公共性事务与其有限的税收资源之间存在着不可调和的“需要与可能”矛盾，这在某种程度上成为各级政府过度依赖银行贷款和土地出让金来融资而承担巨额隐形债务的体制根源。

三是银行投资不合理。不少的商业银行出现了盲目授信融贷，在融资平台贷款申请时并未针对具体项目验证就授信。同时，面向民生性的信贷融资甚少，根本就没达到改革目标，特别是很难完全摆脱行政干预，表现在对政府投融资平台后管理与其他生产经营性企业相对放纵或宽松，引发后患风险。

四是融资行为不规范。从目前情况看，绝大部分市、县级都成立了政府投融资平台，而且许多地方政府投融资平台按照业务领域的不同又分为城市建设、公共交通、道路桥梁等多家投融资平台，甚至针对某些融资规模大的项目成立具体的项目公司，这些平台或公司通常独立运作，往往资产规模小，资金内部运作能力较差，银行信用水平也低。

五是制约机制不健全。长期以来，关于地方政府投融资存在的管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益评价等问题，并没有得到地方政府的充分重视，各级政府之间缺乏统一、规范、长效管理机制，不同层级政府之间，同一层级政府之间，地区内部各个政府之间，因时因事所需，广建投融资平台，缺乏整体性、系统性和规范性。

三、治理对策

地方政府是财政政策执行和管理者，肩负着搞好地方投融资平台建设、有效解决地方政府投融资问题的重任。因此，如何建立完善体制机制，规范政府投融资平台，有效防范和控制财政和金融风险，是当前亟待着重解决的一个问题。

一是建立管理规范机制。推进融资平台整合，按照适当集中，总量控制的原则，建议由县市级政府授权，财政部门牵头，联合各平台公司主管部门对当地涉及到政府担保的融资平台进行彻底清查整合，摸清各平台公司资产负债情况，对一些没有项目资质的进行清除，对职能重叠的进行重组整合。

二是建立预算约束机制。要充分借鉴发达国家将政府债务纳入预算管理，统筹考虑政府的公共资源配置，做到政府一般收支预算与债务预算有机结合；融资平台须设立专门机构和专用账户，分设政府投资项目与自营业务，独立核算；为避免地方政府过度依赖中央政府的救助预期而引发的风险，有效防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁，对地方政府债务管理，要通过立法，进一步完善政府间的财政关系，强化政府预算约束，明确地方财政债务及其赔偿责任，防范地方政府债务风险。

三是建立信息公开机制。提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐性负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。要探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理，科学地综合运用债务负担率、债务依存度、偿债率等指标，把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，使投资来源与投资使用的方向、结构、总量有效限制在资产负债的框架之内。

四是建立债务监控机制。县市级地方政府要对投融资平台统筹规划，量力负债。应将地方政府融资平台债务统一纳入财政监管体制下，应明确由国资部门或财政部门负责进行监测，调度当地投融资平台贷款情况，要结合地方财政收入状况合理评估财政承受能力，切实做到贷款总量控制，均衡市场融资。要加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。

五是建立责任追究机制。建立一个地方政府投融资责任机制，制约政府过度负债、盲目投资的冲动，让投融资平台成为一个受约束的平台。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为，地方政府的债务规模必须与财力相匹配。要建立地方政府投资责任制度和地方政府债务管理问责机制，对地方政府官员的过失责任及处罚措施做出明确规定，从制度上约束地方官员过度举债行为，规范政府债务管理，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁，控制地方债务风险。

六是建立制度制约机制。要加强地方政府投融资平台的统筹管理，收缩市场环境较差县市的地方政府投资权限，限制地方政府投融资平台的盲目扩张；建立地方政府投融资平台风险预警机制，适时设立地方政府投融资平台偿债基金，制订地方政府投融资平台债务偿还管理办法和偿债程序；要限制面临债务危机的地方政府投融资平台再贷款行为，在地方投融资平台无法偿还债务的情况下，应由地方政府动用偿债基金进行兜底、清算，防止风险扩散；要完善地方政府投融资管理的政策规范，明确地方政府投融资平台管理的基本规范，完善政府投融资规章，逐渐使地方政府投融资平台走上发展制度化、法制化、规范化发展轨道。